◎柯常達(dá)

城市公用事業(yè)特許投標(biāo)中的問(wèn)題及對(duì)策研究

◎柯常達(dá)

城市公用事業(yè)關(guān)乎民生大計(jì)，舊供給體制已經(jīng)難以滿(mǎn)足群眾需求，改革勢(shì)在必行。在引入特許投標(biāo)制后，我國(guó)城市公用事業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)在質(zhì)量、效率等方面均有一定提高，但是國(guó)情的不同使得該制度在中國(guó)顯得有些水土不服，比如監(jiān)管體系不健全、信息不暢、民眾參與性不足等。這些問(wèn)題都有待在制度實(shí)行過(guò)程中解決，如完善制度、提升公民意識(shí)等。本文將對(duì)問(wèn)題與對(duì)策進(jìn)行探討。

城市公用事業(yè) 特許投標(biāo) 問(wèn)題 對(duì)策

城市公用事業(yè)的發(fā)展，關(guān)系到整個(gè)城市的現(xiàn)代化水平及市民整體生活水平。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城市公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)一直掌控在政府手中，政府控制了集資、建設(shè)、管理的全過(guò)程，壟斷色彩濃厚。在新中國(guó)成立初期，政府壟斷模式有利于集中力量辦大事，利用有限的資金迅速發(fā)展城市公用事業(yè)、滿(mǎn)足市民需求。但是，隨著改革開(kāi)放后國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，政府壟斷的弊端日益顯現(xiàn)：效率低下、資金不足、產(chǎn)品單一等等。為了解決這些問(wèn)題，使我國(guó)城市公用事業(yè)更好更快發(fā)展，政府開(kāi)始著力推進(jìn)城市公用事業(yè)改革。

20世紀(jì)70年代，隨著公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，特許投標(biāo)制被廣泛應(yīng)用到公共部門(mén)的管理中。特許投標(biāo)制度利用外部力量迫使企業(yè)提高經(jīng)營(yíng)效率，在一定程度上解決了管制者與企業(yè)之間的信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，大大減輕了管制者的負(fù)擔(dān)。我國(guó)也從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，在國(guó)家基本建設(shè)項(xiàng)目、機(jī)械成套設(shè)備、進(jìn)口機(jī)電設(shè)備、科研課題、出口商品配額、項(xiàng)目融資等領(lǐng)域推行招投標(biāo)制度。實(shí)踐過(guò)程中，我國(guó)政府不斷摸索和積累經(jīng)驗(yàn)，并借鑒國(guó)外的通行做法，相繼制定和頒布了一些部門(mén)和地方性法規(guī)或規(guī)章，對(duì)指導(dǎo)和規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)工作起了重要作用。2000年1月1日，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》正式實(shí)施。2002年12月，原建設(shè)部發(fā)出了《關(guān)于加快城市公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，指出要通過(guò)招投標(biāo)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，盡快形成與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的市政行業(yè)體系。

隨著多年來(lái)的實(shí)踐與運(yùn)用，特許投標(biāo)制度在我國(guó)有許多獲得成功的范例，但是也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，本文將對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行深入探討并提出相應(yīng)對(duì)策建議。

一、相關(guān)概念解釋

（一）城市公用事業(yè)

城市公用事業(yè)這一概念，是在我國(guó)長(zhǎng)期行業(yè)行政管理?xiàng)l塊分工體制上形成的，是指由國(guó)家城市建設(shè)行政主管部門(mén)（原建設(shè)部，現(xiàn)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部）分工進(jìn)行行業(yè)管理，具體由城市政府組織實(shí)施管理的部分城市基礎(chǔ)設(shè)施，具體包括：供電、供水、供熱、供氣、交通、通信、垃圾處理、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等。

城市公用事業(yè)常稱(chēng)公用事業(yè)或市政公用事業(yè)。有學(xué)者認(rèn)為，公用事業(yè)即基礎(chǔ)設(shè)施，指那些在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活中處于基礎(chǔ)地位的產(chǎn)業(yè)或設(shè)施。也有學(xué)者認(rèn)為，市政公用事業(yè)與城市基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)系緊密，它是城市基礎(chǔ)設(shè)施中更直接地服務(wù)于城市生產(chǎn)、流通和居民生活的那一部分，側(cè)重于依托基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)為城市居民、企事業(yè)單位提供服務(wù)。

總的來(lái)說(shuō)，對(duì)于城市公用事業(yè)的定義及范圍，不同學(xué)者見(jiàn)仁見(jiàn)智。根據(jù)原建設(shè)部2002年發(fā)出的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，納入特許經(jīng)營(yíng)、特許投標(biāo)范圍的有：城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等直接關(guān)系社會(huì)公共利益和涉及有限公共資源配置的行業(yè)。2005年原建設(shè)部在《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》中這么定義市政公用事業(yè)：為城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活提供必需的普遍服務(wù)的行業(yè)，主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通、環(huán)境衛(wèi)生和垃圾處理以及園林綠化等。本文所探討的內(nèi)容中的城市公用事業(yè)則可理解為這個(gè)范圍內(nèi)的城市公用事業(yè)。

城市公用事業(yè)通常具備如下特征：一定的自然壟斷性；一定的公益性；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的區(qū)域性；基礎(chǔ)性。

（二）特許投標(biāo)

特許投標(biāo)制度指的是這樣一種制度，政府在提供公共服務(wù)和某種公用事業(yè)服務(wù)時(shí)，先通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的形式，給予在競(jìng)標(biāo)中獲勝的企業(yè)以壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)，為了給予企業(yè)不斷提高內(nèi)部效率的壓力，這種壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)是有時(shí)間限制的，一定期限之后，再由競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)來(lái)決定將特許權(quán)授予那些能夠以更低價(jià)格提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的企業(yè)。

特許投標(biāo)通過(guò)拍賣(mài)或者招投標(biāo)的方式，準(zhǔn)予多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)某一產(chǎn)品或服務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，最終中標(biāo)的企業(yè)通常是最具效率的，它或者是同等價(jià)格水平下的質(zhì)量最高者，或者同等質(zhì)量下價(jià)格最低者；或者是要求補(bǔ)貼最少者，或者是最能接受政府預(yù)定方案者。而且，由于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是有年限限制的，如果這一企業(yè)不思進(jìn)取，那么在下一輪的投標(biāo)中，它將被淘汰出局。因此，在合同期限內(nèi)，市場(chǎng)上雖然沒(méi)有直接競(jìng)爭(zhēng)者，但一直存在著爭(zhēng)取下一輪合同的潛在競(jìng)爭(zhēng)者，這種潛在的競(jìng)爭(zhēng)為合同按質(zhì)量實(shí)施提供了有效保證。為繼續(xù)獲取特許投標(biāo)合同，中標(biāo)企業(yè)必將不斷革新，降低成本，改進(jìn)質(zhì)量和提高效率。

當(dāng)然，特許投標(biāo)制度取得了一定的效果，并被推廣，但在實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了各種問(wèn)題，比如未能確保有效競(jìng)爭(zhēng)等。下面，我們將對(duì)此進(jìn)行討論。

（三）城市公用事業(yè)特許投標(biāo)

城市公用事業(yè)特許投標(biāo)，在很大程度上可以理解為市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，“是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營(yíng)者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度?！雹?/p>

二、城市公用事業(yè)特許投標(biāo)中問(wèn)題三維分析

（一）城市公用事業(yè)招標(biāo)者角度

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作，省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作。直轄市、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門(mén)依據(jù)人民政府的授權(quán)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的具體實(shí)施。②所以，城市公用事業(yè)的招標(biāo)者就是直轄市、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)主管部門(mén)）。主管部門(mén)在招標(biāo)過(guò)程中，由于法律不完善、體制不健全等原因，產(chǎn)生了許多問(wèn)題。

⒈決策科學(xué)性不足：招標(biāo)盲目性與主動(dòng)性。城市公用事業(yè)涉及多個(gè)行業(yè)，如水、電、氣等，再加上其基礎(chǔ)性、公益性、區(qū)域性、規(guī)模性等特點(diǎn)，這就決定了城市公用事業(yè)的改革、建設(shè)與發(fā)展必然是一個(gè)系統(tǒng)工程。一方面，如果某項(xiàng)目不系統(tǒng)地、科學(xué)地論證其必要性和可行性，而盲目地進(jìn)行招投標(biāo)，就很容易牽動(dòng)大局，影響其他行業(yè)的建設(shè)，更有甚者會(huì)擾亂民生。譬如許多城市的道路鋪了又挖，挖了又鋪，不斷折騰，還有某個(gè)城市的所謂景觀改造，這些都不僅是財(cái)政資源的浪費(fèi)，而且給民眾生活帶來(lái)極大不便。決策科學(xué)性不足常體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)的拍腦袋決策?！?007年1月至11月，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共查出因決策失誤和工程建設(shè)、公務(wù)消費(fèi)等活動(dòng)中的損失浪費(fèi)問(wèn)題金額達(dá)271億元。在對(duì)三九企業(yè)集團(tuán)等8戶(hù)中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，因違反決策程序、決策失誤和管理不善等，造成損失或潛在損失高達(dá)54.87億元，國(guó)有資產(chǎn)流失13.97億元?！雹哿硪环矫?，中國(guó)目前財(cái)政體制的缺陷導(dǎo)致了公共部門(mén)年末突擊花錢(qián)的現(xiàn)象，而國(guó)家對(duì)突擊花錢(qián)的監(jiān)管缺失在一定程度上促發(fā)了公用事業(yè)主管部門(mén)隨意招投標(biāo)的主動(dòng)性。

所以，城市公用事業(yè)的招投標(biāo)應(yīng)該是根據(jù)需求，依項(xiàng)目的必要性和可行性，而不是為了招標(biāo)而招標(biāo)。

⒉主管部門(mén)管理者心理：安于現(xiàn)狀的心態(tài)。公共部門(mén)管理者在履職過(guò)程中，常常處于一種人浮于事的狀態(tài)，特別是在中國(guó)公務(wù)員體制中“只進(jìn)不出”的常態(tài)更加劇了這種現(xiàn)象。人員的流動(dòng)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制沒(méi)有形成，干多干少都一樣的心態(tài)在公務(wù)員隊(duì)伍中泛濫，他們更愿意得過(guò)且過(guò)、避免出錯(cuò)。這在招投標(biāo)的過(guò)程中也顯露無(wú)疑。當(dāng)新一期的招投標(biāo)到來(lái)的時(shí)候，主管部門(mén)管理者更樂(lè)于讓原來(lái)的中標(biāo)者繼續(xù)中標(biāo)，這樣就可以保持現(xiàn)狀，避免了中標(biāo)者轉(zhuǎn)變而帶來(lái)的繁瑣手續(xù)和業(yè)務(wù)適應(yīng)。新中標(biāo)者固然有可能帶來(lái)效率等方面的提高，但這對(duì)管理者并不能帶來(lái)好處，反而一旦新中標(biāo)者出現(xiàn)問(wèn)題，那民眾就很容易歸罪于管理者。所以，寧愿不進(jìn)步，也不能冒險(xiǎn)。而管理者這種安于現(xiàn)狀的心態(tài)也與“思維定式效應(yīng)”形成作用與反作用，管理者按已有的經(jīng)驗(yàn)和思維規(guī)律，在反復(fù)使用中形成了比較穩(wěn)定的、定型化了的思維路線、方式、程序和模式。這也直接導(dǎo)致了特許投標(biāo)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制目的的喪失。

當(dāng)然，主管部門(mén)人員激勵(lì)機(jī)制的不完善也是管理者安于現(xiàn)狀的一個(gè)重要原因。與企業(yè)不同，政府官員的目標(biāo)往往不是公共利益的最大化，而是機(jī)構(gòu)及人員規(guī)模的最大化，以此增加自己的升遷機(jī)會(huì)和擴(kuò)大自己的勢(shì)力范圍。不完善的激勵(lì)機(jī)制讓管理者即使面對(duì)更好的投標(biāo)者也常常無(wú)動(dòng)于衷。

⒊尋租：利益驅(qū)動(dòng)帶來(lái)鉆制度空子現(xiàn)象。城市公用事業(yè)特許投標(biāo)制度實(shí)質(zhì)上是一種政府干預(yù)市場(chǎng)的行為，當(dāng)然，這種行為是必要的。政府干預(yù)很容易帶來(lái)以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益。布坎南是這么定義租金的，其指支付給資源所有者款項(xiàng)中超過(guò)那些資源在任何可替代的用途中所得款項(xiàng)的那一部分，是超過(guò)機(jī)會(huì)成本的收入。在現(xiàn)代尋租理論中，一切利用行政權(quán)力大發(fā)橫財(cái)?shù)幕顒?dòng)都可以稱(chēng)為尋租活動(dòng)，其特點(diǎn)是利用各種合法或非法的手段（如游說(shuō)、疏通、拉關(guān)系、走后門(mén)等），以獲得擁有租金的特權(quán)。而尋租導(dǎo)致的是資源配置扭曲和無(wú)效率，作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，其不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只不過(guò)改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

尋租現(xiàn)象在公共部門(mén)屢見(jiàn)不鮮，在城市公用事業(yè)特許投標(biāo)過(guò)程中也難以避免。招標(biāo)者和投標(biāo)者的勾結(jié)最直接的就是損害公眾的利益。一方面，納稅人的錢(qián)沒(méi)能得到充分使用，而是直接或者間接地流入招標(biāo)者和投標(biāo)者的口袋；另一方面，即使公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)難以滿(mǎn)足群眾需求，群眾也難以找到很好的解決辦法，因?yàn)檎袠?biāo)者在成為“管制俘虜”的情況下無(wú)法出來(lái)主持公道，群眾只能接受劣質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。

⒋監(jiān)管體系不健全。城市公用事業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)、外部經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)性、社會(huì)性等屬性，這就決定了單純的市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，因而政府必須加強(qiáng)對(duì)該領(lǐng)域的調(diào)控，監(jiān)管無(wú)疑是政府加強(qiáng)調(diào)控的重要方式。但是政府一般都在一種信息不對(duì)稱(chēng)的環(huán)境中工作，企業(yè)往往擁有比政府更多的關(guān)于公共物品和服務(wù)方面的信息尤其是成本、價(jià)格方面的信息。目前，我國(guó)城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系還存在不少漏洞，比如：監(jiān)管法規(guī)建設(shè)滯后，無(wú)法適應(yīng)政府監(jiān)管的需要；監(jiān)管機(jī)構(gòu)間權(quán)責(zé)模糊，缺乏制度性協(xié)調(diào)機(jī)制；監(jiān)管方式單一，無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)化改革的需要。

而且，監(jiān)管者本身也需要被監(jiān)管，這樣才能保證監(jiān)管是公正的。在西方國(guó)家，監(jiān)管需要立法提供法律依據(jù)，監(jiān)管部門(mén)要得到國(guó)會(huì)的特別授權(quán)，受監(jiān)管企業(yè)可以根據(jù)普通法和行政法對(duì)政府的監(jiān)管行為提出法律訴訟。而我國(guó)在這方面顯然做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（二）投標(biāo)者角度

城市公用事業(yè)特許投標(biāo)者通常為企業(yè)。

⒈競(jìng)爭(zhēng)不足。特許投標(biāo)制度使企業(yè)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)提高了效率，同時(shí)使政府大大減輕了負(fù)擔(dān)。但是在實(shí)踐中，特許投標(biāo)制度依然存在競(jìng)爭(zhēng)不足的問(wèn)題。原因大致有如下三個(gè)：一是信息不充分，投標(biāo)者難以掌握足夠的信息理性制定投資決策。二是存在著投標(biāo)者串謀的可能性，企業(yè)以盈利為目的，為了獲得最大化利益，投標(biāo)企業(yè)之間就可能事先進(jìn)行妥協(xié)與合謀，進(jìn)行聯(lián)合騙標(biāo)。特別是在投標(biāo)企業(yè)數(shù)量較少時(shí)，聯(lián)合騙標(biāo)的可能性就越大。三是新加入競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)比已獲得過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)處于明顯劣勢(shì)?，F(xiàn)有企業(yè)在成本、需求等方面所掌握的信息明顯比新加入的投標(biāo)企業(yè)更充分。因此，新企業(yè)在這種情況下往往無(wú)法或難以進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。

昆明自來(lái)水的招商引資項(xiàng)目是一個(gè)典型案例。從企業(yè)改制、項(xiàng)目確定、發(fā)布招商方案到招標(biāo)投標(biāo)，政府和企業(yè)為之投入了大量的人力物力，但最后僅有中法控股香港有限公司、西班牙阿格巴水集團(tuán)以及威立雅水務(wù)南中國(guó)有限公司正式報(bào)名并通過(guò)資格預(yù)審。而至2004年12月10日省產(chǎn)權(quán)交易中心組織投資申請(qǐng)文件開(kāi)標(biāo)時(shí)，前兩家又做出了放棄的決定，最后僅有威立雅-中信泰富聯(lián)合體報(bào)價(jià)10.5億元，成為了競(jìng)標(biāo)過(guò)程中政府唯一的談判對(duì)象。競(jìng)爭(zhēng)不足所帶來(lái)的弊端就顯現(xiàn)出來(lái)了：政府因?yàn)闆](méi)有選擇的余地，進(jìn)而有可能在談判中讓步；政府只能接受唯一的報(bào)價(jià)而不可能獲得更高的轉(zhuǎn)讓價(jià)格；政府在談判的過(guò)程中信息來(lái)源較少等。

招投標(biāo)的精神，通過(guò)公開(kāi)的發(fā)布要約和競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)從競(jìng)標(biāo)方中選擇成本最低（運(yùn)營(yíng)）、出價(jià)最高（轉(zhuǎn)讓?zhuān)┗蚱渌麠l件最為優(yōu)惠的一方作為合作對(duì)象，在這種情況下顯然難以體現(xiàn)。

⒉信息不暢。信息不暢的問(wèn)題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是二輪投標(biāo)不公平性。一方面，在位企業(yè)往往比新加入競(jìng)標(biāo)的企業(yè)掌握著更多的經(jīng)驗(yàn)和信息，在二輪投標(biāo)中擁有優(yōu)勢(shì)，而新加入的企業(yè)則難以對(duì)在位企業(yè)構(gòu)成威脅。如果新加入企業(yè)想要在競(jìng)標(biāo)中勝出，則很可能得通過(guò)“虧本價(jià)”獲得，這樣即使中標(biāo)也沒(méi)有意義。另一方面，政府得過(guò)且過(guò)，在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)會(huì)帶來(lái)更多的工作的情況下，許多政府更傾向于讓在位企業(yè)繼續(xù)中標(biāo)。

二是固定成本與資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。在位企業(yè)在固定資產(chǎn)上的已有投資，比如機(jī)器、設(shè)備，是一個(gè)非常大的優(yōu)勢(shì)，其可以讓競(jìng)標(biāo)價(jià)降至平均可變成本。而新企業(yè)則還要在這些方面做出必要的投資。因此，即使新企業(yè)的效率比在位企業(yè)要高，但是卻很容易在競(jìng)價(jià)過(guò)程中敗下陣來(lái)。當(dāng)然，新企業(yè)中標(biāo)后，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)磸脑谖黄髽I(yè)手中轉(zhuǎn)讓給新企業(yè)）能在一定程度上解決這個(gè)問(wèn)題。但是正由于信息的不對(duì)稱(chēng)，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題嚴(yán)重影響了競(jìng)標(biāo)企業(yè)的動(dòng)力。

⒊合同款項(xiàng)與管理的變化。一是關(guān)于產(chǎn)品特性。如果特許經(jīng)營(yíng)合同是有關(guān)一種質(zhì)量、品種、需求、生產(chǎn)技術(shù)等十分明確的產(chǎn)品和服務(wù)，那么合同雙方簽訂合同就相對(duì)簡(jiǎn)單，也不存在管理上的困難。但如果存在與產(chǎn)品、服務(wù)有關(guān)的技術(shù)與市場(chǎng)的不穩(wěn)定性，那么確定特許經(jīng)營(yíng)合同的具體款項(xiàng)就是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作，而且，在合同執(zhí)行過(guò)程中需要較為嚴(yán)格的監(jiān)督和管理。

二是合同的有效期問(wèn)題。針對(duì)合同款項(xiàng)與管理所遇到的困難而言，簽訂短期合同似乎更為有利，但這也使得企業(yè)與政府不得不花費(fèi)更多的時(shí)間與精力在組織競(jìng)爭(zhēng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)上?？墒牵炗嗛L(zhǎng)期合同也不見(jiàn)得可行，如果企業(yè)處在一個(gè)有大的需求變化和技術(shù)不確定性的產(chǎn)業(yè)，那么長(zhǎng)期合同將使得這些企業(yè)很可能具有很大的不穩(wěn)定性。

三是管理潛規(guī)則。在合同簽訂前后，企業(yè)都不得不遵循一些潛規(guī)則和特許經(jīng)營(yíng)合同背后的隱性合同，這都使得企業(yè)得不斷地和政府取得協(xié)調(diào)，而這種協(xié)調(diào)是除了招投標(biāo)活動(dòng)外的效益流失。

（三）使用者角度

城市公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的使用者多為民眾，也有部分的組織群體。

⒈心理約束。我國(guó)城市公用事業(yè)特許投標(biāo)制度實(shí)行過(guò)程中，雖然涉及多數(shù)民眾利益，但是群眾往往是各種產(chǎn)品和服務(wù)的被動(dòng)接受者。關(guān)于城市公用事業(yè)特許投標(biāo)的活動(dòng)，群眾表現(xiàn)出主動(dòng)參與性不足、動(dòng)力不足、民主意識(shí)不強(qiáng)的特點(diǎn)。一方面，多數(shù)群眾對(duì)招投標(biāo)制度的了解很有限，這使得他們難以意識(shí)到自己所能發(fā)揮的作用和參與影響招投標(biāo)能給自身帶來(lái)的益處。另一方面，中國(guó)的民主化進(jìn)程漫長(zhǎng)且步履維艱，在固有思維影響下，只要不危及生存和動(dòng)搖起碼的尊嚴(yán)，大多數(shù)中國(guó)民眾更趨向于對(duì)于政府政策逆來(lái)順受。所以從群眾心理角度來(lái)講，招投標(biāo)制度在中國(guó)還是有些水土不服的。

⒉監(jiān)督不力。城市公用事業(yè)的招投標(biāo)涉及政府、企業(yè)、民眾三大群體，政府和企業(yè)是招投標(biāo)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者，但是民眾卻是受影響最大的。城市公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的好壞在很大程度上決定了群眾生活水平的高低。所以，群眾理應(yīng)成為保證招投標(biāo)合法合理的最有力監(jiān)督者，但事實(shí)并非如此。一方面，前面提到的心理約束自然是群眾監(jiān)督不力的一大原因；另一方面，即使有監(jiān)督意識(shí)的群眾，他們也苦于監(jiān)督不知從何下手，想監(jiān)督但無(wú)渠道、無(wú)方法。從政府公開(kāi)信息固然能查看到一些端倪，但整體的監(jiān)督制度及法律的不完善，從根本上制約了群眾監(jiān)督。

⒊目光短視。城市公用事業(yè)涉及群眾的切身利益，一項(xiàng)招投標(biāo)項(xiàng)目的影響不但范圍廣而且時(shí)間長(zhǎng)，有的長(zhǎng)達(dá)十幾年甚至幾十年。但是有一部分群眾，往往更專(zhuān)注于眼前利益，而非從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，這就為自己后來(lái)的生活乃至下一代的生活留下了隱患。

三、解決城市公用事業(yè)特許投標(biāo)中問(wèn)題的對(duì)策

（一）城市公用事業(yè)招標(biāo)者

⒈管理者的準(zhǔn)入與素質(zhì)培養(yǎng)。由于我國(guó)城市公用事業(yè)招投標(biāo)制度還不夠完善，過(guò)多的漏洞容易對(duì)管理者產(chǎn)生“反向激勵(lì)”，使其輕易地做出違法犯罪的事。在制度約束不到位的情況下，道德約束就顯得十分必要。所以，國(guó)家在逐步完善招投標(biāo)制度的同時(shí)，對(duì)于管理者道德素質(zhì)的要求及能力素質(zhì)的培養(yǎng)也是關(guān)鍵。

一是完善我國(guó)公務(wù)員制度，堅(jiān)持考試錄用制度，按照廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的要求，嚴(yán)格把好國(guó)家公務(wù)員的準(zhǔn)入。注重黨政機(jī)關(guān)人才的德才兼?zhèn)?，特別是道德品質(zhì)的考核，“為人民服務(wù)”的思想的樹(shù)立。

二是建設(shè)高素質(zhì)的國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍，通過(guò)理論和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)公務(wù)員的作風(fēng)能力建設(shè)和能力，增強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍的生機(jī)與活力。注重公務(wù)員的工作實(shí)績(jī)和群眾認(rèn)可，培養(yǎng)公務(wù)員的科學(xué)決策能力、駕馭全局能力、開(kāi)拓創(chuàng)新能力。

⒉完善內(nèi)部監(jiān)管制度。尋租是政府干預(yù)的必然產(chǎn)物。我國(guó)城市公用事業(yè)特許投標(biāo)制度中尋租的出現(xiàn)是有其必然性的，一方面，我國(guó)目前市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)秩序還處于建立過(guò)程中，市場(chǎng)制度發(fā)育程度仍然不高；另一方面，舊的體制仍有相當(dāng)?shù)挠绊?，行政力量的干預(yù)使得有些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)沒(méi)能按照平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)原則處理當(dāng)事人之間的關(guān)系。因此內(nèi)部監(jiān)管制度的完善是解決尋租乃至整個(gè)特許投標(biāo)中問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

我們應(yīng)該形成一套制約行政權(quán)力和行政法規(guī)和辦事制度，建立靈活、高效、廉潔的行政體制。內(nèi)部監(jiān)管透明化，辦事程序明確化，懲戒機(jī)制有效化。制度底線的清晰，將會(huì)為欲違法者畫(huà)明一條警戒線，使其在合法范圍內(nèi)活動(dòng)。

整合政府各部門(mén)監(jiān)管職能，成立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是一個(gè)較為可行而有效的辦法。在符合本國(guó)國(guó)情的前提下，監(jiān)管應(yīng)當(dāng)盡量程序化和公開(kāi)化，比如成立獨(dú)立的專(zhuān)家委員會(huì)，設(shè)立專(zhuān)家?guī)?，使其不管是在審核、批?zhǔn)還是監(jiān)督都具有獨(dú)立性和公正性。

⒊懲戒機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于公務(wù)員的懲戒與激勵(lì)要建立在制度合理合法化的基礎(chǔ)上。一旦公務(wù)員違紀(jì)違法，要依法懲戒，不然容易產(chǎn)生“反向激勵(lì)”，導(dǎo)致更多違紀(jì)違法現(xiàn)象的發(fā)生。而激勵(lì)機(jī)制同樣需要落實(shí)到位，特別是城市公用事業(yè)特許投標(biāo)這種涉及政府管制、容易產(chǎn)生尋租的事務(wù)。

激勵(lì)機(jī)制的核心在于公務(wù)員的績(jī)效考核與比較。公共部門(mén)要注重對(duì)公務(wù)員工作效率、靈活處理事務(wù)的能力、工作狀態(tài)、工作數(shù)量和質(zhì)量等方面的考核，建立公務(wù)員考核的量化模型，科學(xué)制定考核標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法，對(duì)能力和績(jī)效進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，避免人為因素的干擾。還可以設(shè)計(jì)群眾評(píng)估機(jī)制，而不僅僅是公共部門(mén)內(nèi)部評(píng)估。群眾評(píng)估通過(guò)對(duì)群眾進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)公務(wù)員的工作好壞進(jìn)行打分，作為對(duì)公務(wù)員的一部分績(jī)效評(píng)價(jià)。這樣較為全面合理的績(jī)效評(píng)價(jià)，才能使那些實(shí)績(jī)突出、依法行政的公務(wù)員產(chǎn)生成就感和榮譽(yù)感，使那些實(shí)績(jī)平庸落后甚至違法違紀(jì)的公務(wù)員產(chǎn)生危機(jī)感和緊迫感。同時(shí)，要依據(jù)考核結(jié)構(gòu)確定公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)和水平及給予相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰。

⒋目標(biāo)管理的應(yīng)用。目標(biāo)管理是美國(guó)管理學(xué)家彼得·德魯克1954年提出的。改革開(kāi)放后，該管理方法先是應(yīng)用于我國(guó)的企業(yè)管理，后來(lái)也逐漸被政府管理機(jī)關(guān)所采用。

針對(duì)城市公用事業(yè)特許投標(biāo)中決策的科學(xué)性不足問(wèn)題，建立科學(xué)民主的目標(biāo)化決策機(jī)制將有助于解決該問(wèn)題。首先，全面了解城市公用事業(yè)的內(nèi)外信息。一方面，要了解國(guó)家的有關(guān)計(jì)劃、政策、法令、上級(jí)政府的要求、下級(jí)政府的反應(yīng)以及其他影響因素；另一方面，要對(duì)城市本身的人力、財(cái)力、技術(shù)水平、優(yōu)劣勢(shì)等有一個(gè)深入把握。其次，設(shè)計(jì)目標(biāo)方案。在全面掌握情況的基礎(chǔ)上，制定若干的可行方案，凸顯每個(gè)方面的特點(diǎn)，進(jìn)行比較和選擇。最后，優(yōu)選方案、確定目標(biāo)。在做出合理評(píng)估論證的基礎(chǔ)上，在諸多方案中選擇或者組合出一個(gè)最優(yōu)的目標(biāo)方案，作為城市公用事業(yè)工作的目標(biāo)。

青島的實(shí)踐表明，建立暢通、科學(xué)、民主化的決策渠道，接受公眾監(jiān)督，讓老百姓認(rèn)可是保證目標(biāo)順利實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。青島市把深入理解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力作為制定決策的重要前提。如設(shè)立市民議事廳，建立政府決策市民代表聽(tīng)證會(huì)制度，開(kāi)展“我為青島發(fā)展獻(xiàn)計(jì)策市民月”活動(dòng)等等。

（二）投標(biāo)者

1.完善公平競(jìng)標(biāo)制度。我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》、《〈中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法〉實(shí)施條例》等法律法規(guī)，針對(duì)城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，原建設(shè)部也出臺(tái)了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，但是由于我國(guó)政府特許招投標(biāo)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足，再加上實(shí)行過(guò)程中新情況的不斷出現(xiàn)，我國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)法律制度體系漏洞仍然很多。這也讓城市公用事業(yè)特許招投標(biāo)經(jīng)常出現(xiàn)不公平、不公正的情況。因此，公平競(jìng)標(biāo)制度的完善，不僅對(duì)于投標(biāo)者，對(duì)于招標(biāo)者及產(chǎn)品使用者均有重要意義。

一個(gè)完善的公平競(jìng)標(biāo)制度，首先要得到招標(biāo)者、投標(biāo)者、產(chǎn)品使用者的認(rèn)同與肯定，大家都愿意遵守該制度，并且認(rèn)為其他主體也會(huì)遵守該制度，因?yàn)槿绻腥诉`反了該制度那么他要付出的代價(jià)會(huì)大于違反制度所獲得的收益。所以，不管是哪一方，特別是投標(biāo)者，一個(gè)完善的公平競(jìng)標(biāo)制度，將使得他們更注重于自身效率的提高來(lái)獲得收益，而不是通過(guò)“尋租”等其他方式投機(jī)取巧。制度的完善關(guān)鍵在于相關(guān)法律體系的完善，一個(gè)完善公平的競(jìng)標(biāo)制度可以基于以下兩方面的構(gòu)想。

一是合理的評(píng)標(biāo)競(jìng)標(biāo)方式。特許投標(biāo)制通過(guò)限制管制者的自由裁量權(quán)轉(zhuǎn)而由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)選擇最佳的中標(biāo)者。但是該制度的實(shí)施會(huì)涉及多方面的競(jìng)爭(zhēng)維度，如價(jià)格、產(chǎn)品質(zhì)量、技術(shù)能力、財(cái)務(wù)能力等。過(guò)多的競(jìng)爭(zhēng)維度一方面造成評(píng)標(biāo)難度加大，另一方面則容易引發(fā)管制者自由裁量權(quán)的擴(kuò)大而增加尋租的可能性。因此，特許投標(biāo)制在我國(guó)推行過(guò)程中要盡量減少競(jìng)爭(zhēng)維度，縮減行政權(quán)力影響，增進(jìn)招投標(biāo)制度的客觀性，這也有利于投標(biāo)者明確努力的目標(biāo)，有效制定投標(biāo)決策。譬如美國(guó)最常使用的最低價(jià)競(jìng)標(biāo)法就是一種可行的方式。

二是引入第三方合作。一個(gè)是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的介入。在特許企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，由于不確定性的存在，客觀地存在一系列的風(fēng)險(xiǎn)，在這些風(fēng)險(xiǎn)中，有些是特許企業(yè)的具有利益動(dòng)機(jī)的投機(jī)性風(fēng)險(xiǎn)，有一些則是由于市場(chǎng)變化引起的純粹性風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的引入可以使特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)大大降低，而且政府也能夠減輕特許合同中不確定性條款的壓力，降低行政成本。另一個(gè)是評(píng)估機(jī)構(gòu)的介入。最重要的當(dāng)屬資產(chǎn)評(píng)估和會(huì)計(jì)中介。這二者具有專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性，能夠有效地掌握投標(biāo)者的資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)狀況，使信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題大大改善，讓招投標(biāo)制度的實(shí)施更為有效。

2.合同的靈活性與長(zhǎng)遠(yuǎn)性。一是針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)合同中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，再加上我國(guó)關(guān)于特許招投標(biāo)法律法規(guī)制度不完善的情況下，政府和投資者應(yīng)注重通過(guò)對(duì)可能產(chǎn)生的各種各樣的政治風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上，本著風(fēng)險(xiǎn)利益共擔(dān)、利益共享的公平、公正原則完善合同的設(shè)計(jì)，盡量減少合同的不完備性，預(yù)設(shè)糾紛解決機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)合同的監(jiān)管。

二是增強(qiáng)合同的靈活性，根據(jù)產(chǎn)品和市場(chǎng)的不穩(wěn)定性，在合同中要提出各種可能情況的處置辦法，并針對(duì)難以預(yù)測(cè)的情況設(shè)計(jì)合理的解決程序。

三是在保證城市公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量與效率的前提下，盡量考慮合同的長(zhǎng)遠(yuǎn)性，這樣既有利于減輕政府負(fù)擔(dān)、持續(xù)發(fā)展企業(yè)，更有利于保證民眾生活的穩(wěn)定。

（三）使用者

⒈公民意識(shí)提升。關(guān)于城市公用事業(yè)的招投標(biāo)及建設(shè)，公民應(yīng)當(dāng)起到參與、監(jiān)管的作用。而提升公民參與意識(shí)、監(jiān)管意識(shí)和民主意識(shí)就顯得很有意義了。

法制完善和普及。國(guó)家的法制化進(jìn)程關(guān)系到公民意識(shí)的提升和社會(huì)進(jìn)步與穩(wěn)定。完善我國(guó)法律體系，并進(jìn)行法律知識(shí)普及化，法律職業(yè)專(zhuān)業(yè)化，法律意識(shí)平民化，讓民眾的法律素養(yǎng)不斷提高，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律武器維護(hù)自身權(quán)益。

民主教育理念傳播。在教育中，不僅僅是知識(shí)的教育，還要有思想的教育，特別是民主意識(shí)的培養(yǎng)，讓民眾有權(quán)利意識(shí)。要增強(qiáng)公民對(duì)自身財(cái)產(chǎn)的保護(hù)意識(shí)，對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù)意識(shí)，維護(hù)公共利益在很大程度上會(huì)有利于維護(hù)自身利益。

構(gòu)建政治民主文化。中國(guó)公民受上千年封建政治傳統(tǒng)文化的影響，民主意識(shí)長(zhǎng)期處于低迷狀態(tài)。因此，要構(gòu)建適應(yīng)時(shí)代要求的民主政治文化，讓公民形成健康積極的政治態(tài)度和政治情感，培養(yǎng)公民政治責(zé)任意識(shí)。

⒉體制機(jī)制完善。城市公用事業(yè)特許投標(biāo)中，公民參與方式與渠道的拓寬與保證將在很大程度上影響到招投標(biāo)項(xiàng)目的成功與否。因此，在體制機(jī)制上應(yīng)做到以下幾方面的完善。

擴(kuò)大公民知情權(quán)。一方面，增加招投標(biāo)的透明度，鼓勵(lì)公民積極提出意見(jiàn)建議并加以監(jiān)督；另一方面，要建立完善民意反映制度，讓民意充分體現(xiàn)，民智廣泛集中，不斷激發(fā)公民的參與熱情。

完善公民參與制度。這是公民權(quán)利保障和落實(shí)的前提。一方面，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)、監(jiān)督權(quán)和檢察權(quán)，用法律來(lái)保護(hù)公民的民主權(quán)利得以充分享受；另一方面，充分運(yùn)用大眾媒體的力量，發(fā)揮其在監(jiān)督和表達(dá)方面的作用。

⒊公民能力培養(yǎng)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的公民的政治參與素質(zhì)得到了很大提高，但是仍然存在不足，因此，要加強(qiáng)公民參與能力的培養(yǎng)。

公民自主式參與。單純的國(guó)家動(dòng)員式民主參與容易產(chǎn)生代表性的不足，比如聽(tīng)證會(huì)中就經(jīng)常出現(xiàn)參與者代表性的缺失。要通過(guò)培養(yǎng)公民的自主參與，其所提出的意見(jiàn)建議才會(huì)更加全面有效。

提供各種參與機(jī)會(huì)。公民在參與過(guò)程中能夠體會(huì)到自己行使權(quán)力所帶來(lái)的益處，懂得如何更好地行使自己的權(quán)力。

⒋公共治理理論的實(shí)踐。城市公用事業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)使用者多為民眾和部分組織群體，而城市公用事業(yè)具有的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，使得政府具有了提供和維護(hù)的責(zé)任。但是，實(shí)踐證明，政府官僚的自利行為、政府管制俘虜問(wèn)題、內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的缺乏等原因都導(dǎo)致了政府失靈的發(fā)生。公共治理理論認(rèn)為公共事務(wù)的管理是一個(gè)利益相關(guān)群體共同管理其公共事務(wù)的過(guò)程，由此可見(jiàn)，公共治理的主體應(yīng)該具有多元性。因此，在城市公用事業(yè)特許投標(biāo)乃至后來(lái)的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)與眾多的社會(huì)民眾組織、自愿者組織、官方機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)等進(jìn)行對(duì)話和互動(dòng)，這些機(jī)構(gòu)只要得到市民和社會(huì)的認(rèn)可，他們同樣可以在招投標(biāo)中扮演權(quán)力者的角色。

公共治理理論在城市公用事業(yè)特許投標(biāo)中的實(shí)踐，形成一個(gè)包括政府、市場(chǎng)、民間組織和社會(huì)公眾多元主體參與的公共治理結(jié)構(gòu)，將有助于我國(guó)城市公用事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

城市公用事業(yè)涉及民眾生活的基本條件問(wèn)題，而特許招投標(biāo)制度的引入，能夠在一定程度上改善民眾的生活水平，提高政府工作效率，更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。但是，由于只是框架性的引入制度，特許投標(biāo)制在我國(guó)顯得水土不服，不一樣的體制、文化、社會(huì)風(fēng)情等都使得城市公用事業(yè)特許招投標(biāo)制度在我國(guó)實(shí)行過(guò)程中顯得步履維艱、問(wèn)題多多，而對(duì)于問(wèn)題的對(duì)策其實(shí)也是一種修補(bǔ)，往往治標(biāo)不治本。因此，要解決城市公用事業(yè)招投標(biāo)中的問(wèn)題，核心在于對(duì)我國(guó)具體國(guó)情的深入了解和剖析，然后依此設(shè)計(jì)合理有效的制度體系，而不是單純的套用西方制度。更進(jìn)一步講，不僅僅在城市公用事業(yè)特許招投標(biāo)制度上，還有更多的西方制度在中國(guó)不一定適用，因此，依據(jù)國(guó)情，所謂的“中國(guó)特色”還是有一定道理的，做出選擇，學(xué)習(xí)西方的一些制度理念，然后為我所用，這樣可能更有利于國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

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①中華人民共和國(guó)建設(shè)部：《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，2004年3月，第二條。

②中華人民共和國(guó)建設(shè)部：《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，2004年3月，第四條。

③楚天金報(bào)：《領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋決策”比貪污腐敗更可怕》，2008年3月9日。

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（責(zé)任編輯：李鈞）

On the Franchise Bidding of Urban Public Utilities

Ke Changda

Urban public utilities are very important to people’s livelihood.With the original supply system being too limited to meet people’s demand, reform is imperative.After franchise bidding was introduced to China, the quality and efficiency of urban public utilities in the country have gained certain improvement.Due to our unique national conditions, however, problems have occurred in terms of insufficient regulatory system, information asymmetry, lack of public participation and so on.These problems should be solved in the process of system implementation, i.e.perfecting institution, promoting civic consciousness, etc.This thesis will discuss the problems and countermeasures.

urban public utility; franchise bidding; problem; countermeasure

F284

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.06.002

柯常達(dá)，廈門(mén)大學(xué)公共政策研究院研究人員，研究方向?yàn)檎卫砼c公共政策。