◎ 王楓云 王青青

美國城市網(wǎng)絡(luò)化治理的特征及其啟示

◎ 王楓云 王青青

美國城市網(wǎng)絡(luò)化治理的產(chǎn)生是進(jìn)一步提高城市管理效率的必然要求，不僅具有豐富的內(nèi)涵，而且凸顯出治理主體之間彼此信任與相互合作、利益相連與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等主要特征。美國城市治理網(wǎng)絡(luò)化的經(jīng)驗(yàn)在一定程度上為我國完善城市治理結(jié)構(gòu)提供了啟示。

美國 城市網(wǎng)絡(luò)化治理 多元 合作 啟示

一、美國城市網(wǎng)絡(luò)化治理的產(chǎn)生及其內(nèi)涵

20世紀(jì)70年代，網(wǎng)絡(luò)化治理以其開放性、效率性等特征，在美國企業(yè)優(yōu)化內(nèi)部生產(chǎn)與管理結(jié)構(gòu)的活動(dòng)中被廣泛采用。網(wǎng)絡(luò)化治理主張通過合約的方式，在企業(yè)內(nèi)部形成正式或者非正式的合作伙伴關(guān)系，在企業(yè)內(nèi)部合作關(guān)系更加緊密的基礎(chǔ)上，推進(jìn)生產(chǎn)效率的進(jìn)一步提高。

20世紀(jì)80年代，美國的城市管理者逐漸認(rèn)識(shí)到，網(wǎng)絡(luò)化治理模式同樣也適用于現(xiàn)代城市的管理，并認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)化的治理模式是處理當(dāng)代城市社會(huì)復(fù)雜問題的不二之選。尤其是21世紀(jì)信息技術(shù)迅猛發(fā)展，不僅改變了人們的生活方式，也改變了美國城市政府的執(zhí)政理念與模式。[1]在權(quán)利分散、組織界限模糊、公共事務(wù)日益復(fù)雜多變的狀況下，在政府機(jī)構(gòu)治理碎片化導(dǎo)致機(jī)構(gòu)零散、部門隔離、多頭指揮、效率低下、流程破碎等的境遇下，在非營利組織蓬勃發(fā)展及公民需求多元化的背景下，一個(gè)多元主體參與的上下協(xié)調(diào)互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化城市治理模式在美國產(chǎn)生就具有了歷史必然性。

美國城市網(wǎng)絡(luò)化治理的研究進(jìn)入嶄新階段是以美國學(xué)者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯于2004年出版的《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)》一書為引領(lǐng)的，該書將網(wǎng)絡(luò)化治理正式整合成了一套完整的理論體系。書中不僅詳盡地論述了網(wǎng)絡(luò)化治理的主體、內(nèi)容、設(shè)計(jì)等內(nèi)容，還將網(wǎng)絡(luò)化治理定義為政府與以前相比，更依賴于各種合作伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟等所組成的網(wǎng)絡(luò)共同處理與完成公共事務(wù)，是一種通過公私部門合作，營利組織與非營利組織等共同處理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)供給效率全新的治理模式。[2]如圖1多元主體的網(wǎng)絡(luò)化治理模式所示，在這種模式的指導(dǎo)下，政府的角色從傳統(tǒng)的管理公眾、社會(huì)與市場轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)處理各種資源，行政管理的程序更為扁平化，參與的部門也更為廣泛化。

圖1 多元主體的網(wǎng)絡(luò)化治理模式

二、美國城市網(wǎng)絡(luò)化治理的主要特征

美國城市網(wǎng)絡(luò)化治理打破了傳統(tǒng)官僚制僵化的模式，呆板的格局，最終演變成為一個(gè)多元主體共同合作的、協(xié)同互動(dòng)的治理模式，共同追求公共價(jià)值。[3]這種城市網(wǎng)絡(luò)化治理象征著改變公共部門形態(tài)的數(shù)字化革命、第三方政府、消費(fèi)者需求和協(xié)同政府等四種影響力比較大的發(fā)展趨勢的匯合。[4]但是，網(wǎng)絡(luò)化治理與協(xié)同政府并不等同，斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯從兩個(gè)維度區(qū)分兩者（見圖2）。協(xié)同政府局限在不同部門之間，而且公私合作程度比較低，相反，網(wǎng)絡(luò)化治理是代表著網(wǎng)絡(luò)管理能力和公私合作能力都比較高。

相比于其他的城市治理模式，美國城市的網(wǎng)絡(luò)化治理具有如下特征。

圖2 不同維度和層次的組合構(gòu)成[5]

（一）彼此信任與相互合作

公共部門與私人部門之間相互信任與共同合作是美國城市網(wǎng)絡(luò)化治理的關(guān)鍵所在。2009年，奧馬巴總統(tǒng)簽署了《愛德華·肯尼迪服務(wù)美國法》，將志愿服務(wù)的重點(diǎn)與醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)就業(yè)、清潔能源等公共服務(wù)相結(jié)合，設(shè)立了鼓勵(lì)與吸引青少年參與志愿服務(wù)的志愿者服務(wù)基金和獎(jiǎng)學(xué)金，成立了“志愿者培育基金”與“社會(huì)創(chuàng)新基金”，用來資助非營利組織解決社區(qū)問題所開展的項(xiàng)目與計(jì)劃，贊助美國各城市與非營利組織對志愿者的招募及其管理，施行了每筆金額不少于20萬美元的“非營利組織能力建設(shè)資助”規(guī)劃，有效幫助中小型非營利組織提高自身制定財(cái)政計(jì)劃與管理等方面的能力。從這一法律可以看出，美國政府高度重視與非營利組織的合作。網(wǎng)絡(luò)化治理實(shí)現(xiàn)跨界合作的最重要的前提是網(wǎng)絡(luò)化治理主體之間彼此信任。信任是網(wǎng)絡(luò)化治理主體之間共享系統(tǒng)知識(shí)、降低政治風(fēng)險(xiǎn)、減少行政成本的必要條件，而信任的最基本特征是網(wǎng)絡(luò)化治理主體間的共識(shí)性。共識(shí)性就是治理主體在明晰治理網(wǎng)絡(luò)的各種價(jià)值觀念與網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，最終達(dá)成實(shí)現(xiàn)價(jià)值目標(biāo)的共識(shí)。美國傳統(tǒng)的城市治理是靠高度控制社會(huì)與有限審計(jì)的模式來處理公共事務(wù)與公共責(zé)任的問題，而且主要依靠的是外部性的手段，外加成本與一部分的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。美國城市的網(wǎng)絡(luò)化治理是對一個(gè)公共問題進(jìn)行個(gè)性化的、分權(quán)化的、靈活化的并賦有創(chuàng)意性的回應(yīng)，這需要治理伙伴相互之間的高度信任，需要治理伙伴相互合作、彼此協(xié)調(diào)地完成任務(wù)，再根據(jù)完成的結(jié)果判定是進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或者實(shí)施懲罰。

（二）利益相連與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

美國城市的網(wǎng)絡(luò)化治理中，治理主體的參與行為的呈現(xiàn)方式并不是官僚的形式，而是以合作伙伴的形式，他們需要作為團(tuán)隊(duì)成員的政府與其他參與主體的關(guān)系平等，而不是擁有比其他成員更多權(quán)力的一方。這種治理模式是將績效、財(cái)政甚至是政治風(fēng)險(xiǎn)部分轉(zhuǎn)移給了其他非政府部門的參與主體。雖然風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移了，但這并不意味著免除了政府部門自身的警戒，雖然政府部門不用再直接干預(yù)該公共事務(wù)的處理，但政府作為公共服務(wù)的主體必然是要承擔(dān)部分責(zé)任的，尤其是政府要慎重選擇好網(wǎng)絡(luò)治理的合作伙伴。政府部門與合作伙伴在治理的網(wǎng)絡(luò)化中，已經(jīng)利益相連，因此需要分擔(dān)責(zé)任與共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。為了能夠極大地降低政府部門管理與公眾抱怨的風(fēng)險(xiǎn)，降低政府部門管理運(yùn)營的成本，從而使政府部門能夠有更多的時(shí)間集中精力處理其他社會(huì)需求方面的問題，政府部門可以將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給最了解風(fēng)險(xiǎn)的網(wǎng)絡(luò)治理合作伙伴和最能控制風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)組織以及能最大限度地保障公共利益的組織團(tuán)體。利益相連、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)式的治理主體關(guān)系將會(huì)成為未來的城市治理模式，通過風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，政府部門與合作伙伴都可以發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而努力解決問題，更好地為公眾提供服務(wù)。

（三）網(wǎng)絡(luò)集成與信息整合

美國城市網(wǎng)絡(luò)化治理最核心的部分就是擁有網(wǎng)絡(luò)集成的能力，這種系統(tǒng)集成商不僅可以由政府工作人員承接，也可以由營利組織或非營利組織工作人員擔(dān)當(dāng)。集成商既能夠有效率地回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)成員的疑惑與質(zhì)問，也能夠在網(wǎng)絡(luò)的各個(gè)互動(dòng)點(diǎn)或者節(jié)點(diǎn)上共享知識(shí)與溝通交流信息，還能夠協(xié)調(diào)好各種符合公共服務(wù)價(jià)值的關(guān)系。美國城市的網(wǎng)絡(luò)化治理已經(jīng)探索出具備網(wǎng)絡(luò)集成能力的人與機(jī)構(gòu)，建立起了一個(gè)政府高效治理與公眾滿意之間有效的緩沖器，通過減少網(wǎng)絡(luò)治理的層級，達(dá)到了更靈活地與各個(gè)網(wǎng)絡(luò)治理主體打交道的目標(biāo)。在這種治理模式下，美國的城市政府部門的角色已經(jīng)轉(zhuǎn)換成“經(jīng)紀(jì)人、召集人、催化人”了，這種模式十分重視依賴伙伴關(guān)系，通過協(xié)調(diào)平衡營利組織與非營利組織之間的權(quán)限以提高公共服務(wù)價(jià)值。美國政府的等級管理模式盡管還是繼續(xù)存在著，但政府部門都在嘗試運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)化治理模式處理與解決更為復(fù)雜的公共事務(wù)。這樣，政府部門的高級管理人員就必須整合各類信息，協(xié)調(diào)各類資源，進(jìn)而創(chuàng)造公共服務(wù)價(jià)值。毫無疑問，單個(gè)政府的行為難以創(chuàng)造出較高的公共價(jià)值，如果各個(gè)單一的組織各自獨(dú)立進(jìn)行，公共服務(wù)的完成效果也必然大打折扣。因此，美國城市網(wǎng)絡(luò)化治理把那些獨(dú)立的個(gè)體，也就是非政府機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)通過各種手段或者方式進(jìn)行有效的整合，達(dá)到1+1>2的整體大于部分之和的協(xié)作效應(yīng)。

（四）周期契約與知識(shí)共享

網(wǎng)絡(luò)化治理主體之間周期性的契約、數(shù)據(jù)庫、信息系統(tǒng)等都為美國城市網(wǎng)絡(luò)化治理的流程提供了更為方便、更為快捷的網(wǎng)絡(luò)治理工具。網(wǎng)絡(luò)化治理既為美國的城市治理提供了清晰的理論指導(dǎo)，也為其具體提供了便捷的治理工具。網(wǎng)絡(luò)治理合作伙伴之間在相互信任的基礎(chǔ)上訂立了周期性的合約條款是網(wǎng)絡(luò)化治理的重要組成部分。圖3美國城市政府公共服務(wù)合同外包比例圖可以看出，美國城市政府雖仍在公共服務(wù)供給中占據(jù)主導(dǎo)地位，但是其他供給主體同樣扮演著重要的角色。美國進(jìn)入數(shù)字時(shí)代以來，信息技術(shù)日益成為網(wǎng)絡(luò)化治理工具的重要部分，信息系統(tǒng)與數(shù)據(jù)庫的應(yīng)用突破了公共部門與私人部門之間以及私人部門彼此之間的縱向的與橫向的信息網(wǎng)絡(luò)壁壘，從而促進(jìn)了美國城市網(wǎng)絡(luò)化治理主體之間知識(shí)與信息的共享。

圖3 美國城市政府公共服務(wù)合同外包比例圖[6]

三、美國城市網(wǎng)絡(luò)化治理的啟示

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和信息技術(shù)的不斷完善，美國城市治理探索出的網(wǎng)絡(luò)化模式，不僅節(jié)約了城市管理成本，提升了城市管理效率，還促進(jìn)了城市治理主體的協(xié)同發(fā)展。美國城市網(wǎng)絡(luò)化治理的成功經(jīng)驗(yàn)為我國完善城市治理結(jié)構(gòu)提供了重要啟示。

（一）三方協(xié)力治理，提高城市管理效率

在當(dāng)今社會(huì)，政府具有得天獨(dú)厚的制度優(yōu)勢，營利組織與非營利組織不可能替代政府完全主導(dǎo)城市的治理，但營利組織與非營利組織仍然發(fā)揮著治理城市的積極作用。美國城市網(wǎng)絡(luò)化治理中政府、市場與社會(huì)彼此信任、相互合作，從而實(shí)現(xiàn)了資源共享，提高了城市管理效率。因此，隨著政治社會(huì)化水平的逐漸提高，政府對公共事務(wù)大包大攬或者充當(dāng)“守夜人”的角色已經(jīng)不能再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求了。政府需要適當(dāng)?shù)姆艡?quán)與分權(quán)，與市場、社會(huì)合作而實(shí)現(xiàn)共贏，為此，政府部門可從以下三個(gè)層面進(jìn)行改革與完善：第一，樹立多元的治理主體的觀念。政府由傳統(tǒng)的單一中心的城市治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)、社會(huì)支持與公眾參與的協(xié)同治理模式。第二，建立多元的管理制度與運(yùn)行機(jī)制。不僅要發(fā)揮政府在依法行政與調(diào)控層面的宏觀作用，也要發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的靈活優(yōu)勢，形成政府、市場、社會(huì)體制三位一體的城市治理體制，同時(shí)也要注重體制間的優(yōu)化與協(xié)調(diào)。

（二）協(xié)調(diào)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自主

美國城市網(wǎng)絡(luò)化治理中，治理主體利益相連、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政府并不是完全不處理公共事務(wù)，不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)了，而是把能夠交給市場與社會(huì)的事務(wù)放手交給市場與社會(huì)，使得政府有更多的時(shí)間與精力去處理與解決宏觀性的公共事務(wù)。截止到2015年我國共有553個(gè)城市，城市人口占總?cè)丝诘谋壤呀?jīng)達(dá)到近53%，要更好地實(shí)現(xiàn)城市治理的高效化，實(shí)行多元治理主體的自主自理將是大勢所趨。當(dāng)前，在我國的城市網(wǎng)絡(luò)化治理中，政府、市場與社會(huì)三方治理主體參與治理的力量呈現(xiàn)嚴(yán)重不均衡的狀況，市場、社會(huì)的參與力量明顯弱化。政府應(yīng)更加注重市場與社會(huì)的治理作用，進(jìn)而平衡與協(xié)調(diào)好政府、市場與社會(huì)之間的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在這個(gè)過程中，政府要盡可能地運(yùn)用法律或者市場的手段解決問題，實(shí)現(xiàn)政府的“隱性治理”，這樣不僅減少了政府治理的成本，開發(fā)了社會(huì)自主服務(wù)與自主管理的功能，還能促使公民社會(huì)的逐漸形成。

（三）提高信息技術(shù)，突破溝通壁壘

數(shù)字化時(shí)代的到來極大地推動(dòng)了信息技術(shù)的發(fā)展，在美國城市網(wǎng)絡(luò)化治理中，網(wǎng)絡(luò)集成能力實(shí)現(xiàn)了信息的整合，促進(jìn)了城市治理的發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)能夠縮減政府部門與營利組織、非營利組織之間的距離，突破治理主體之間溝通的壁壘。城市網(wǎng)絡(luò)化治理尤其依賴信息，網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)治理主體之間都能夠無時(shí)無刻地進(jìn)行信息的溝通、交流與知識(shí)成果的共享，盡可能地消除信息技術(shù)不對稱所引發(fā)的不必要的誤解。我國的信息技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀與美國相比仍然有一定的差距，因此借鑒美國信息技術(shù)，從而推進(jìn)國內(nèi)城市網(wǎng)絡(luò)化治理具有十分重要的意義。未來我國城市的網(wǎng)絡(luò)化治理會(huì)更依賴網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，因此，政府應(yīng)加大對網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的重視力度，提高對網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的投入，對網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)行更新?lián)Q代，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息的整合，突破政府、市場與社會(huì)之間溝通交流的壁壘，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化治理主體之間溝通交流的高效化與順暢化。

（四）完善監(jiān)督評估，達(dá)成網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)

在美國城市網(wǎng)絡(luò)化治理中，政府、營利組織與非營利組織共同扮演著城市治理主體的角色，資源共享、信息共用、相互協(xié)作與決策共擔(dān)。網(wǎng)絡(luò)化治理伙伴之間簽訂了周期性的契約，共同應(yīng)對城市公共事務(wù)。我國同樣可以借鑒美國的做法，與城市治理主體簽訂周期性的契約，通過對周期內(nèi)成果的監(jiān)督、評估，從而決定是否繼續(xù)合作，并通過有效的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制與結(jié)果掛鉤的方式，激發(fā)參與主體提高績效的積極性。

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（責(zé)任編輯：李鈞）

The Features and Enlightenment from Networked Governance of Cities in the United States

Wang Fengyun, Wang Qingqing

The emergence of networked governance of cities in the Unites States is an inevitable trend of efficient urban governance.Its rich connotation includes stressing on the mutual trust, collaboration, shared benefits and risks among the key players.It provides enlightenment for China to improve its urban governance structure to some extent.

United States; networked governance of cities; diversity; collaboration; enlightenment

F299.2

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.06.012

王楓云，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院教授、管理學(xué)博士，研究方向?yàn)槌鞘泄补芾?。王青青，廣州科技開發(fā)總公司職員。

2015年國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（15AZD077）；廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年度項(xiàng)目（GD14CZZ01）；2014年廣東省教育廳省級特色創(chuàng)新項(xiàng)目（廣州大學(xué)“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”人文社科類平臺(tái)項(xiàng)目）（2014WTSCX058）。