◎ 唐桂娟

城市應(yīng)急管理協(xié)同治理問題研究

◎ 唐桂娟

目前，城市中應(yīng)急管理的核心問題在于跨部門間如何協(xié)同治理，共同應(yīng)對城市中頻發(fā)的各類突發(fā)事件。在回顧應(yīng)急管理協(xié)同治理的相關(guān)研究后，以2014年12月31日發(fā)生在上海市的“12·31”外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件為案例，對事件整個過程協(xié)作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，識別協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中包括政府部門、商業(yè)部門和社會組織在內(nèi)的主要行動者，挖掘應(yīng)急協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征，并結(jié)合我國應(yīng)急管理組織體系特點進(jìn)行分析。

應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò) 政府部門 商業(yè)部門 非營利組織 擁擠踩踏事件

一、研究背景

城市作為人口、經(jīng)濟(jì)文化的高度聚集區(qū)，區(qū)域性的潛在矛盾日益凸顯。近年來，突發(fā)事件頻度、深度和廣度的持續(xù)增加，已遠(yuǎn)超出單一治理主體的能力范圍[1]。從國際應(yīng)急管理的發(fā)展趨勢來看，在新的形勢下，應(yīng)急管理急需橫向和縱向的協(xié)作，包括地方政府各部門之間、不同層級政府部門之間、政府與其他主體之間的協(xié)同治理，以實現(xiàn)突發(fā)事件的共防、共治和風(fēng)險分擔(dān)。美國政府在2005年的卡特里娜颶風(fēng)（Hurricane Katrina）災(zāi)害中，由于《1988年羅伯特·斯塔福災(zāi)害救濟(jì)和緊急援助法案（或稱斯塔福法案）》（《Robert Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act of 1988》）所明確的總統(tǒng)災(zāi)難聲明的程序在現(xiàn)實中的時滯，以及聯(lián)邦政府與州政府的管制界限，使得救災(zāi)中聯(lián)邦、州和地方政府之間無法及時有效開展合作，致使新奧爾良損失慘重[2]。

學(xué)界對于應(yīng)急管理協(xié)同治理（Collaborative Governance in Emergency Manage-ment）的研究是隨著治理理論的日趨完善而發(fā)展起來的。協(xié)同治理在應(yīng)急管理領(lǐng)域的應(yīng)用最明顯的體現(xiàn)就是西方應(yīng)急管理體系對“跨部門協(xié)作”和“多元治理”理念的推崇，強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件的日益復(fù)雜急需加強(qiáng)跨地區(qū)、跨部門的協(xié)同治理，構(gòu)建應(yīng)急管理協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，通過資源共享、信息共享、知識共享達(dá)到對應(yīng)急管理的全覆蓋；同時重視系統(tǒng)的多元協(xié)同特征，認(rèn)為應(yīng)急管理的主體不僅僅是政府，還應(yīng)該有意識地讓更多的非政府組織、企業(yè)、個人等通過有序的途徑參與到突發(fā)事件應(yīng)對的各個環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮各個主體的優(yōu)勢，為政府分擔(dān)、降低行政成本。Louise K.Comfort、Naim Kapucu（2006）[3]的研究表明突發(fā)事件的應(yīng)對需要跨域多部門的協(xié)同，并以復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)為視角分析了各組織間在交換必要的信息和配套基礎(chǔ)設(shè)施方面的協(xié)同關(guān)系；Gloria Simo、Angela L.Bies（2007）[4]的研究表明跨部門協(xié)同在巨災(zāi)應(yīng)對中能夠創(chuàng)造巨大的公共價值，彌補(bǔ)單一部門應(yīng)對的缺陷，同時非政府組織發(fā)揮了重要的作用；Qian Hu、Claire Connolly Knox、Naim Kapucu（2014）[5]描述了美國在應(yīng)急管理中經(jīng)歷的由中央集權(quán)到協(xié)同治理的過程，梳理了美國在“9·11”恐怖襲擊之后所建立起來的應(yīng)急管理協(xié)同治理的制度框架，并以此檢視在2013年波士頓馬拉松爆炸事件中跨部門協(xié)作的有效性。國內(nèi)學(xué)者結(jié)合我國的國情對應(yīng)急管理問題展開相應(yīng)的研究。林鴻潮（2015）[6]以昆山“8·2”爆炸事故為例，闡明橫向的府際關(guān)系在跨域突發(fā)事件應(yīng)急管理中的重要性，指出在應(yīng)急響應(yīng)中需要明確權(quán)責(zé)，完善區(qū)域協(xié)作機(jī)制，在恢復(fù)重建中，需建立自愿、雙向、互惠的區(qū)域援助制度；康偉、陳茜、陳波（2014）[7]以“4·20”雅安地震為例，研究了政府與非政府組織的合作網(wǎng)絡(luò)在有效應(yīng)對公共危機(jī)中的重要意義，并指出合作網(wǎng)絡(luò)中需要常設(shè)權(quán)威的危機(jī)應(yīng)對核心機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)組織間關(guān)系并設(shè)計靈活的激勵制度，網(wǎng)絡(luò)中非政府組織之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)實質(zhì)有效合作；郭雪松、朱正威（2011）[8]針對中國轉(zhuǎn)型期的社會特點，構(gòu)建了跨域危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)分析模型，并對網(wǎng)絡(luò)中不同組織產(chǎn)生的信息、資源整合的“碎片化”環(huán)節(jié)識別、整理以及跨域危機(jī)整體治理實現(xiàn)對策問題進(jìn)行了探討。

綜上，目前學(xué)術(shù)界和實踐領(lǐng)域，已經(jīng)充分認(rèn)識到城市應(yīng)急管理中協(xié)同治理的重要性與緊迫性，并且也開展了一系列有價值的研究。本文以發(fā)生在上海市的“12·31”外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件為例，對應(yīng)對擁擠踩踏事件整個過程協(xié)作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行測度，具體結(jié)合我國應(yīng)急管理組織體系特點，提出了治理網(wǎng)絡(luò)分析方法及解決對策，并就其應(yīng)用前景等問題進(jìn)行了探討。

二、“12·31”外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件簡述

（一）事件源起

2011年起，上海黃浦區(qū)政府、上海市旅游局和上海廣播電視臺連續(xù)三年在外灘風(fēng)景區(qū)舉辦新年倒計時活動。鑒于在安全等方面存在一定的不可控因素，黃浦區(qū)政府經(jīng)與上海市旅游局、上海廣播電視臺協(xié)商，于2014年11月13日向市政府請示，新年倒計時活動暫停在外灘風(fēng)景區(qū)舉行，將另擇地點舉行，活動現(xiàn)場觀眾將控制在3000人左右，主辦單位是黃浦區(qū)政府和上海廣播電視臺。對此，市政府同意暫停在外灘風(fēng)景區(qū)舉辦新年倒計時活動，并就另擇地點舉辦的活動，明確要求“誰主辦、誰負(fù)責(zé)”，堅決落實屬地管轄，切實把責(zé)任落到實處。

2014年12月9日黃浦區(qū)政府第76次常務(wù)會議決定，2015年新年倒計時活動在外灘源舉行，具體由黃浦區(qū)旅游局承辦。同時，要求區(qū)有關(guān)部門落實活動的各項保障措施。12月26日，黃浦公安分局作出大型群眾性活動安全許可決定書，同意區(qū)旅游局舉辦新年倒計時活動的申請。12月30日上午9時30分，黃浦區(qū)新聞辦召開新聞發(fā)布會，由黃浦區(qū)旅游局對外發(fā)布了新年倒計時活動信息。由于跨年活動地點的變更，外灘風(fēng)景區(qū)并未采取交通管制，陳毅廣場附近交通便捷，距離軌道交通2號線、10號線南京東路站約580米，是外灘風(fēng)景區(qū)人員流量最大、密度最高的區(qū)域。

（二）事件發(fā)生與處置

由于新年倒計時活動更改信息宣傳不到位，大量市民游客認(rèn)為外灘風(fēng)景區(qū)仍會舉辦新年倒計時活動。2014年12月31日20時起，外灘風(fēng)景區(qū)人員進(jìn)多出少，大量市民游客涌向外灘觀景平臺，呈現(xiàn)人員逐步聚集態(tài)勢。據(jù)綜合監(jiān)測顯示事發(fā)當(dāng)晚外灘風(fēng)景區(qū)的人員流量，20時至21時約12萬人，21時至22時約16萬人，22時至23時約24萬人，23時至事件發(fā)生時約31萬人。23時35分，上海市黃浦區(qū)外灘陳毅廣場東南角通往黃浦江觀景平臺的人行通道階梯底部有人失衡跌倒，繼而引發(fā)多人摔倒、疊壓，致使擁擠踩踏事件發(fā)生。許多市民游客自發(fā)用身體圍成人墻，辟出一條寬約三米的救護(hù)通道?，F(xiàn)場市民游客中的醫(yī)生、護(hù)士都自發(fā)加入了搶救工作，對有生命體征的受傷人員進(jìn)行緊急搶救。

事件發(fā)生后，習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志分別作出重要批示，要求上海市全力以赴救治傷員，做好各項善后工作，抓緊調(diào)查事件原因，深刻吸取事件教訓(xùn)，及時準(zhǔn)確向社會發(fā)布信息。上海市在市委市政府的組織下全力展開緊急救援，23時49分起，先后有19輛救護(hù)車抵達(dá)陳毅廣場，第一時間開展現(xiàn)場救治和傷員轉(zhuǎn)運。上海市公安局及黃浦公安分局迅速開辟應(yīng)急通道，調(diào)集警用、公交及其他社會車輛，將受傷市民游客就近送至4家上海三甲醫(yī)院，確保有優(yōu)秀的醫(yī)療隊伍和醫(yī)療設(shè)備提供高水平的專業(yè)急救，同時上海市衛(wèi)生計生委集中調(diào)配全市的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源搶救傷員。市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)迅速趕赴現(xiàn)場指揮應(yīng)急處置工作，連夜召開緊急會議，統(tǒng)一指導(dǎo)善后工作。決定成立醫(yī)療救治、善后處置等專項工作組和聯(lián)合調(diào)查組。2015年1月1日上午，上海市委市政府召開緊急會議，全面部署各項善后工作和全市安全防范工作。在統(tǒng)籌全市醫(yī)療資源全力以赴救治傷員的同時，公安、安監(jiān)、衛(wèi)計委、監(jiān)察局等部門立即組成事件聯(lián)合調(diào)查組，依法依規(guī)、嚴(yán)格認(rèn)真細(xì)致開展調(diào)查工作；相關(guān)的善后處置、信息發(fā)布工作也分別展開。

面對突如其來的災(zāi)難事件，一些商業(yè)組織、非政府組織力量在第一時間集結(jié)。包括中國平安保險、中國人壽保險、新華保險、安邦保險和泰康人壽等保險公司中國人壽上海市分公司第一時間成立工作小組，啟動重大突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，安排理賠和調(diào)查人員到達(dá)現(xiàn)場、醫(yī)院核查事故情況，了解死傷名單，對此次事故中出險的客戶第一時間開啟綠色通道，主動提供理賠等服務(wù)。

三、“12·31”事件中應(yīng)急協(xié)同狀況分析

（一）應(yīng)急協(xié)同中組織的參與情況

從網(wǎng)絡(luò)中行動者的數(shù)量上看，“12·31”應(yīng)急協(xié)作網(wǎng)絡(luò)由66個節(jié)點組成，從結(jié)構(gòu)上看，政府、企業(yè)和非營利組織分別占37.9%、25.8%和36.3%，分布較為均勻，政府和非營利組織的數(shù)量相當(dāng)，并且與企業(yè)相比差異并不突出（見表1）。表面上看，“12·31”應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的參與主體符合應(yīng)急管理中“多元主體倫”的特征，即政府并非萬能，多元化的社會主體可以彌補(bǔ)政府缺陷，需要政府部門、商業(yè)部門和非營利組織等主體之間形成伙伴關(guān)系，在法律框架下，協(xié)調(diào)地參與到應(yīng)急管理的全過程中。但表1中，對網(wǎng)絡(luò)中企業(yè)和非營利組織的分解可以看出，參與的17家企業(yè)中有5家國有企業(yè)（上海市巴士公交有限公司和四大國有控股保險公司），參與的24家非營利組織中有17家為事業(yè)單位（14家公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)和3家公立大學(xué)）。如果將國有企業(yè)和事業(yè)單位也列入公共部門，那么公共部門的比例高達(dá)74.2%。

由此，從組織參與的情況來看，“12·31”應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中政府部門、企業(yè)和非營利組織都有參與，但仍然以公共部門主導(dǎo)，尤其以政府部門的比例最高，鑒于公共部門行政權(quán)威性和資源優(yōu)勢，已成為應(yīng)急協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的絕對主體和核心力量。

表1 “12·31”應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成結(jié)構(gòu)

（二）協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中組織間的協(xié)作狀況

基于筆者對于應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中各個部門間相互協(xié)作的頻次測量，該網(wǎng)絡(luò)中的主要行動者包括22個部門，分別是黃浦區(qū)公安分局、120醫(yī)療急救中心、瑞金醫(yī)院、長征醫(yī)院、上海市第一人民醫(yī)院、黃浦區(qū)中心醫(yī)院、華山醫(yī)院、中山醫(yī)院、仁濟(jì)醫(yī)院、上海市九院、上海市六院、上海市衛(wèi)生計生委、上海市保監(jiān)局、中國平安、新華保險、中國人壽、安邦保險、泰康人壽、長生人壽、安盛天平、友邦保險、人保財險。

其中政府部門占18.2%，企業(yè)占40.9%，非營利組織占40.9%，但同樣將國有企業(yè)和事業(yè)單位歸入公共部門后，主要行動者的結(jié)構(gòu)比例發(fā)生變化，公共部門的比例占68.2%，私人企業(yè)占31.8%，社會組織在主要行動者中所占的比例為0（見表2）。并且該協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中對于資源控制力最強(qiáng)的四個部門包括上海市衛(wèi)生計生委、上海市公安局、黃浦區(qū)公安分局、上海市委市政府均為政府部門，凸顯出協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中政府部門由于行政權(quán)威和資源優(yōu)勢的絕對主導(dǎo)地位。

表2 “12·31”應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)核心-邊緣測量結(jié)構(gòu)

以上，從組織的參與和協(xié)作兩個方面來看，“12·31”應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中公共部門占有絕對的主導(dǎo)地位。這一結(jié)論與聯(lián)邦制情境下社會安全事件應(yīng)急協(xié)作網(wǎng)絡(luò)以及我國自然災(zāi)害應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的研究發(fā)現(xiàn)皆存在差異。與Louise K Comfort（2002）[9]對2001年“9·11”事件應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)和張海波、尹銘磊（2016）[10]對2014年魯?shù)榈卣饝?yīng)急協(xié)作網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的研究進(jìn)行對比（見表3），中國制度情境下的兩個案例，應(yīng)急協(xié)同中皆以公共部門主導(dǎo)，比例明顯高于“9·11”事件中公共部門的比例。但與魯?shù)榈卣饝?yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成相比，“12·31”事件中的社會組織在參與和協(xié)同中都明顯弱于魯?shù)榈卣鹬械纳鐣M織。

表3 三個案例協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)比例

（三）應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中“跨部門”協(xié)作受到限制

應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的“跨部門”是指跨越政府、企業(yè)和社會組織的邊界，強(qiáng)調(diào)“超越部門邊界”，消除管理運行中的“碎片化”?！?2·31”應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)中有66個節(jié)點，243對節(jié)點間存在聯(lián)系，其中政府部門間的聯(lián)系所占比重最大為109對，協(xié)同的形式多為命令控制（Command and Control）型；政府部門與企業(yè)間的聯(lián)系為28對，政府部門與非營利組織間的聯(lián)系為23對。企業(yè)與非營利組織間的聯(lián)系為12對。從網(wǎng)絡(luò)中節(jié)點間聯(lián)系的數(shù)量可以看出，政府主導(dǎo)下的應(yīng)急協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中，以政府部門間的協(xié)作為主要的協(xié)作方式，而網(wǎng)絡(luò)中的“跨部門”協(xié)作受到限制。

圖1 人流量監(jiān)測階段協(xié)作結(jié)構(gòu)示意圖

應(yīng)急管理中“跨部門”協(xié)同的倡導(dǎo)是在近年來西方合作治理理論和跨部門合作等概念的影響下發(fā)展起來，需要建設(shè)性地跨越政府、企業(yè)和社會組織的邊界，動員各個部門的力量，共同有效應(yīng)對突發(fā)事件。在西方，政府、企業(yè)和公民社會的邊界比較清晰，因此跨部門的協(xié)作比較容易跨越政府、企業(yè)和社會組織的邊界共同解決問題。而中國的跨部門關(guān)系相對比較復(fù)雜，路徑依賴導(dǎo)致的長期存在于政府與企業(yè)、社會組織之間的縱向等級關(guān)系決定了社會發(fā)展中的政府、企業(yè)和社會組織的關(guān)系模式。目前中國政府與企業(yè)、社會組織的邊界模糊，政府部門與企業(yè)和社會組織間明顯不平衡的權(quán)利關(guān)系導(dǎo)致企業(yè)和社會組織相對于政府處于弱勢地位，因此應(yīng)急協(xié)作中往往表現(xiàn)出政府部門對企業(yè)和社會組織的“擠出效應(yīng)”，使得企業(yè)和社會組織在應(yīng)急協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中很難真正發(fā)揮效用。

四、對策分析

（一）增強(qiáng)應(yīng)急管理主體的多元參與性

長久以來，我國應(yīng)急管理中的“舉國體制”使得政府作為應(yīng)急管理最重要的主體，表現(xiàn)出政府主導(dǎo)性。在歷次重大自然災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后重建中，政府主導(dǎo)型的應(yīng)急管理體制充分表現(xiàn)出應(yīng)急響應(yīng)迅速、災(zāi)后重建高效的特點。然而，由于政府資源在人力、財力和物力等方面都極為有限，為滿足突發(fā)事件中各類群體的眾多異質(zhì)性需求，仍然需要商業(yè)部門、非營利組織為代表的市場和社會力量的補(bǔ)充，才能在突發(fā)事件的事前、事中和事后充分調(diào)集各方資源，共同分擔(dān)風(fēng)險，同時也有助于降低政府的行政成本。因此，在城市應(yīng)急管理中，政府部門應(yīng)該多方扶持、動員市場和社會的力量，形成城市中多元參與的應(yīng)急管理體系。

（二）增強(qiáng)應(yīng)急管理協(xié)同體系組織間的互信

積極的互信關(guān)系，是應(yīng)急管理組織間開展友好協(xié)作的關(guān)鍵因素。如果協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中，各個組織之間彼此高度對立，那么應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的建立將無從談起。增強(qiáng)應(yīng)急管理協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中組織間的互信，可以從以下兩個方面著手：第一，增強(qiáng)應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中組織間平等對話、協(xié)商溝通的機(jī)制，平等是組織間互信的基礎(chǔ)，溝通是互信產(chǎn)生的平臺；第二，制度化增強(qiáng)組織間互信，通過設(shè)立規(guī)則對參與組織的權(quán)利、責(zé)任、工作范圍予以明確，建立定期信息通報制度，增進(jìn)相互間的了解。

參考文獻(xiàn)：

[1]Kapucu N, Hu Q.Understanding Multiplexity of Collaborative Emergency Management Networks [J].American Review of Public Administration, 2014(10): 1-19.

[2]唐桂娟.美國應(yīng)急管理全社區(qū)模式：策略、路徑與經(jīng)驗[J].學(xué)術(shù)交流,2015(4):64-69.

[3]Comfort LK, Kapucu N.Inter-organizational Coordination in Extreme Events: The World Trade Center Attack, September 11, 2001 [J].Natural Hazards, 2006(2):309-327.

[4]Simo G, Bies AL.The Role of Nonprofits in Disaster Response: An Expanded Model of Cross-Sector Collaboration [J].Public Administration Review, 2007, 67(2):125-142.

[5]Kapucu N.Planning for Disasters and Responding to Catastrophes: Error of the Third Type in Disaster Policy and Planning [J].International Journal of Public Policy, 2008, 3(5/6):313-327.

[6]林鴻潮.公共應(yīng)急管理中的橫向府際關(guān)系探析[J].中國行政管理,2015(1):39-43.

[7]康偉,陳茜,陳波.基于SNA的政府與非政府組織在公共危機(jī)應(yīng)對中的合作網(wǎng)絡(luò)研究——以“4·20”雅安地震為例[J].中國軟科學(xué),2014(05).

[8]郭雪松,朱正威.跨域危機(jī)整體性治理中的組織協(xié)調(diào)問題研究——基于組織間網(wǎng)絡(luò)視角[J].公共管理學(xué)報.2011(04).

[9]Comfort Louise K．Rethinking Security：Organizational Fragility in Extreme Events[J]．Public Administration Review，2002，62（Supplements1）：98－107．

[10]張海波,尹銘磊.應(yīng)急響應(yīng)中的突生組織網(wǎng)絡(luò)——“魯?shù)榈卣稹卑咐芯縖J].公共管理學(xué)報,2016(02).

（責(zé)任編輯：陳丁力）

Research on Collaborative Governance in Urban Emergency Management

Tang Guijuan

At present, the core issue of urban emergency management lies in how to coordinate inters departmental governance, and jointly deal with all kinds of unexpected events in the city.This paper reviews the related research in the emergency management of collaborative governance, analyzes the stampede at Chen Yi square of the Bund of Shanghai happened on December 31, 2014, studies the whole process of the collaborative network structure, identifies the main actors including government departments, business departments and social organizations, and points out the features of emergency cooperation network combining with China’s national emergency management system.

emergency collaborative network; government; business department; non-profit organization; stampede

C916

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.06.007

唐桂娟，博士，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，研究方向為公共管理、災(zāi)害風(fēng)險管理。

國家自然科學(xué)基金青年基金項目“中國城市的地方政府治理對公共服務(wù)提供機(jī)制的影響研究”（編號：71503157）；上海市優(yōu)秀青年教師科研專項基金“上海市災(zāi)害風(fēng)險認(rèn)知影響因素研究”（編號：SCD11009）；上海財經(jīng)大學(xué)公共管理一級學(xué)科博士點培育項目。