■王威明　董　毅

盤活財(cái)政存量資金對策思考

■王威明董毅

2013年以來，國務(wù)院多次部署盤活財(cái)政存量資金工作，2015年11月，審計(jì)發(fā)布的第31號公告披露，仍有大量財(cái)政資金沒有統(tǒng)籌、盤活。本文從制度構(gòu)建、消除深層次制度阻礙、績效為導(dǎo)向?yàn)榛厩腥朦c(diǎn)、提出了盤活存量財(cái)政資金的對策建議，以期能夠使財(cái)政資金的流轉(zhuǎn)更加順暢，更加適應(yīng)我國新常態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。

財(cái)政盤活存量資金

一、財(cái)政存量資金的界定

通俗地說，財(cái)政存量資金就是在歷年預(yù)算中已安排的財(cái)政支出，但尚未實(shí)際花掉，不斷積累下來處于“沉睡”之中的財(cái)政資金。具體來說，財(cái)政存量資金可以從資金性質(zhì)、所在預(yù)算類別、銀行賬戶形式等方面加以界定。

（一）從資金性質(zhì)上看

財(cái)政存量資金主要包括結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等。結(jié)轉(zhuǎn)資金是指預(yù)算安排的項(xiàng)目支出年終尚未執(zhí)行完畢，或者因故未執(zhí)行且以后年度需按原用途繼續(xù)使用的資金；結(jié)余資金是指預(yù)算安排的項(xiàng)目支出年終已執(zhí)行完畢，或由于受政策變化、計(jì)劃調(diào)整等因素影響項(xiàng)目終止，當(dāng)年剩余的資金；預(yù)算周轉(zhuǎn)金是指各級政府為調(diào)劑預(yù)算年度內(nèi)季節(jié)性收支差額，保證及時(shí)用款而設(shè)置的周轉(zhuǎn)資金，各級政府預(yù)算周轉(zhuǎn)金通過本級政府預(yù)算結(jié)余設(shè)置和補(bǔ)充；預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是指各級政府通過超收收入和支出預(yù)算結(jié)余安排的具有儲(chǔ)備性質(zhì)的基金，視預(yù)算平衡情況，在安排下年度預(yù)算時(shí)調(diào)入并安排使用，或用于彌補(bǔ)短收年份預(yù)算執(zhí)行的收支缺口。

（二）從所在預(yù)算類別上看

按照我國現(xiàn)行全口徑預(yù)算體系，財(cái)政資金可以分為一般公共預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算資金、國有資本經(jīng)營預(yù)算資金、社會(huì)保障基金預(yù)算資金?；诖耍?cái)政存量資金可以分為一般公共預(yù)算存量資金、政府性基金預(yù)算存量資金、國有資本經(jīng)營預(yù)算存量資金、社會(huì)保障基金預(yù)算存量資金。由于國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保障基金預(yù)算具有相對獨(dú)立運(yùn)行的特殊性質(zhì)，財(cái)政存量資金主要包括一般公共預(yù)算存量資金和政府性基金預(yù)算存量資金。一般來說，一般公共預(yù)算存量資金和政府性基金預(yù)算存量資金的規(guī)模大小可以反映出

（三）從銀行賬戶形式上看

按照我國現(xiàn)行的國庫單一賬戶體系，財(cái)政存量資金主要分布在央行國庫賬戶、財(cái)政專戶和零余額賬戶三類賬戶之中。央行國庫賬戶中的國庫存款，包含一般預(yù)算、基金預(yù)算、存款；財(cái)政專戶指各級財(cái)政部門為核算具有專門用途的資金，在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的資金賬戶；預(yù)算單位特設(shè)賬戶則是以預(yù)算單位或建設(shè)項(xiàng)目等名義開設(shè)的預(yù)算單位賬戶及專項(xiàng)資金賬戶，一般來說，預(yù)算單位特設(shè)賬戶中放置的項(xiàng)目結(jié)余資金屬于財(cái)政存量資金的范圍，其規(guī)模大小可以反映出財(cái)政資金的使用效率。

二、財(cái)政存量資金的成因

政府各項(xiàng)收支需經(jīng)過預(yù)算法定程序進(jìn)行編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督以及執(zhí)行和調(diào)整，按年度形成預(yù)算安排，理論上當(dāng)年預(yù)算安排的項(xiàng)目及相應(yīng)的資金，應(yīng)在當(dāng)年實(shí)施，當(dāng)年支出。但是實(shí)際預(yù)算執(zhí)行情況是，每年都會(huì)產(chǎn)生一些應(yīng)支不支、可支未支的財(cái)政資金，逐年積累之后形成了一定規(guī)模的存量，財(cái)政存量資金就是由此而來的。

出現(xiàn)財(cái)政存量資金有很多原因。定性分析大概有幾點(diǎn)：一是正常的制度安排，如預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等要求存下來的資金，但這類資金量較小；二是財(cái)政收入中?？顚Ｓ妙愘Y金較多，如各類政府性基金在制度上就要求不能安排作他用，容易沉淀下來；三是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度滯后，導(dǎo)致預(yù)算安排資金在當(dāng)年無法全部使用，只能不斷結(jié)轉(zhuǎn)到下一年。這里有很多制度上、管理上的原因，如教育、農(nóng)業(yè)、科技等領(lǐng)域?qū)χС霰戎赜幸?，但?shí)際上當(dāng)年用不了，錢多了；如轉(zhuǎn)移支付資金撥付時(shí)間不及時(shí)，當(dāng)年也無法安排；還有部門在編制預(yù)算時(shí)都想著多爭取財(cái)政資金，等用的時(shí)候發(fā)現(xiàn)限制很多，就只能閑置下去了?？傮w上，大規(guī)模財(cái)政存量資金的存在，一方面反映了現(xiàn)行預(yù)算制度中專項(xiàng)支出、?？顚Ｓ弥С?、采取掛鉤機(jī)制的法定支出比重過高等制度性原因，另一方面反映了預(yù)算編制、執(zhí)行的準(zhǔn)確性、科學(xué)性不夠，預(yù)算執(zhí)行約束力不強(qiáng)，預(yù)算績效缺失等管理上的原因。

三、盤活財(cái)政存量資金的阻礙

強(qiáng)調(diào)盤活財(cái)政存量資金，不僅因?yàn)槠湟饬x重大，還因?yàn)槠溥^程復(fù)雜，需要對方方面面的慣常做法乃至制度設(shè)計(jì)做出新的統(tǒng)籌安排；而且牽涉利益糾結(jié)，觸動(dòng)利益往往“比觸動(dòng)靈魂還難”，這是盤活財(cái)政存量資金最大的難點(diǎn)。概括說來，今后一段時(shí)期盤活財(cái)政存量資金面臨著以下三個(gè)方面的阻礙。

（一）含混不清的政府間事權(quán)與支出責(zé)任

1994年的分稅制改革，初步在中央與地方政府之間進(jìn)行了事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分。但部分事權(quán)劃分還不科學(xué)，導(dǎo)致各級政府之間的支出責(zé)任同事權(quán)不匹配，顯得混亂錯(cuò)位。憲法和有關(guān)法律法規(guī)對此只作了原則性規(guī)定，導(dǎo)致各級政府之間責(zé)任邊界模糊。一些應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方承擔(dān)，一些適宜地方負(fù)責(zé)的事務(wù)中央承擔(dān)了較多的支出責(zé)任，有些事權(quán)雖然有明確分工，但執(zhí)行中調(diào)整隨意性大，相互違規(guī)越權(quán)。

這種錯(cuò)位或者是導(dǎo)致地方財(cái)政承擔(dān)了本應(yīng)由中央完全承擔(dān)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，或者是本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的項(xiàng)目中央財(cái)政也安排了專款，造成政府間支出責(zé)任的交叉與重疊。進(jìn)一步地，這種錯(cuò)位在預(yù)算資金分配和使用的邏輯起點(diǎn)上產(chǎn)生了負(fù)面制約。一項(xiàng)公共事務(wù)，誰應(yīng)該安排資金、安排多少界定不清，資金安排之后怎么使用、怎么進(jìn)行績效考核，難以明確。長此以往，自然會(huì)造成行政運(yùn)行效率偏低，阻礙預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，形成財(cái)政存量資金。

（二）復(fù)雜的財(cái)政收支渠道和方向

多年來，我國財(cái)稅體制一直在不斷改進(jìn)與完善之中，使得財(cái)政收入和支出的渠道和方向復(fù)雜，全口徑預(yù)算體系之下存在四本預(yù)算都會(huì)對收入和支出加以安排，除了一般公共預(yù)算，還有政府性基金、國有資本經(jīng)營、社會(huì)保障基金預(yù)算。在國庫單一賬戶體系之外仍存在著不同種類的銀行賬戶，除了國庫存款賬戶之外，還包括預(yù)算單位零余額賬戶、特設(shè)專戶、財(cái)政專戶等等。

例如，安排在專項(xiàng)中的財(cái)政資金，其管理和核算的口徑就存在較大的差異，致使專項(xiàng)資金下?lián)芮篮铜h(huán)節(jié)眾多，有的沉淀在各主管部門，有的沉淀在各具體單位，缺乏對預(yù)算單位的有力約束，一些預(yù)算安排的項(xiàng)目獲得財(cái)政撥款后，不能及時(shí)安排使用；同時(shí)，因?qū)ｍ?xiàng)資金在不同業(yè)務(wù)部門分口管理，單獨(dú)設(shè)立銀行賬戶，造成資金分散，利用率低下的現(xiàn)象自然就比較突出。

（三）分割固化的部門資金配置權(quán)益

我國現(xiàn)行預(yù)算編制方式在一級政府一級預(yù)算的前提下，預(yù)算盤子的主體實(shí)際上是部門預(yù)算。本級各部門預(yù)算由政府各組成部門具體提出，除了維持部門運(yùn)轉(zhuǎn)的一般性支出可以由財(cái)政部門根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)確定之外，部門收入和項(xiàng)目支出都需要由部門根據(jù)自己掌握的具體情況具體安排，財(cái)政部門雖然有全盤統(tǒng)籌、監(jiān)督減壓的權(quán)限，但是收入預(yù)算門檻設(shè)置較低，留下較大空間，導(dǎo)致收入虛增擴(kuò)張的欲望強(qiáng)烈，同時(shí)各部門還可以采取多列支出的方式爭取盡量多的資金。所以說，無論是收入還是支出，部門利益都占了很大的成分。

除了部門預(yù)算之外，一級政府的預(yù)算還包括稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算。但是這種預(yù)算無非是通過一般均衡性財(cái)力轉(zhuǎn)移支付或者專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付流轉(zhuǎn)在各級政府之間。其中，一般均衡性財(cái)力轉(zhuǎn)移支付，最終還是要分配到各級政府部門，由部門安排使用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也要通過中央各部委層層下達(dá)到地方各級政府的各個(gè)部門之中。所以說，部門利益是盤活財(cái)政存量資金的一個(gè)不利因素，長期以來這種利益格局已經(jīng)形成了分割和固化，政府的資金配置權(quán)益難以統(tǒng)籌起來。財(cái)政資金一旦形成存量，盤活的難度便不可小覷。2015年11月6日，審計(jì)署發(fā)布的第31號公告披露：其抽查的重點(diǎn)民生領(lǐng)域476.78億元財(cái)政存量資金發(fā)現(xiàn)仍有22個(gè)省141.76億元資金未及時(shí)統(tǒng)籌。

四、進(jìn)一步盤活財(cái)政存量資金的對策思考

（一）以制度構(gòu)建為基本切入點(diǎn)

在財(cái)政收支過程中，存在一定金額的沉淀資金，是 普遍存在的一種客觀現(xiàn)象。逐步解決財(cái)政存量資金問題，歸根結(jié)底，還是要從現(xiàn)代財(cái)政制度這一根本性因素上著手。沒有構(gòu)建起良好的制度，即使靠行政手段短時(shí)間內(nèi)盤活一部分存量資金，但是將會(huì)付出非常高的協(xié)調(diào)、組織等行政成本。一旦政府主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注重心轉(zhuǎn)移到其他方面，財(cái)政資金又會(huì)重新閑置、沉淀下來。如果構(gòu)建起了良好的制度，可以花費(fèi)較低的行政成本，既可以盤活當(dāng)前已經(jīng)發(fā)生的存量資金，又可以確保未來不再出現(xiàn)大量的非理性的閑置、沉淀資金。

（二）消除深層次制度阻礙

盤活財(cái)政存量資金，看似是財(cái)政部門的事情，實(shí)質(zhì)上關(guān)乎全局，不僅各級政府，乃至社會(huì)上的企業(yè)和家庭，都會(huì)因?yàn)槭艿接绊?。因?yàn)樗镄碌氖钦ㄥX的方式，也就改變了政府與市場合作參與資源配置、與社會(huì)合作參與收入分配的方式，也就改變了政府提供公共服務(wù)、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的方式。當(dāng)然，從財(cái)政自身來看，盤活財(cái)政存量資金似乎是因?yàn)轭A(yù)算編制與執(zhí)行不科學(xué)、國庫現(xiàn)金管理滯后等問題，但客觀地說，這些技術(shù)層面的問題是由政府間事權(quán)劃分、財(cái)政管理制度、部門資金配置權(quán)益等深層次阻礙衍生出來的。單純地改進(jìn)預(yù)算和國庫管理制度，不從根源上解決問題，就會(huì)陷入“頭痛醫(yī)頭、腳頭醫(yī)腳”的誤區(qū)，不僅對盤活財(cái)政存量資金沒有助益，反而會(huì)耽誤了新常態(tài)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境之下我國改革與發(fā)展的機(jī)遇。

盤活財(cái)政存量資金，技術(shù)上的難度并不大，只是沒有制度基礎(chǔ)執(zhí)行起來成本很高，難以短時(shí)間內(nèi)完成。下一階段，應(yīng)站在建立現(xiàn)代財(cái)政制度的頂層設(shè)計(jì)高度上，運(yùn)用統(tǒng)籌規(guī)范管理所有財(cái)政資金的全局眼光，以財(cái)政改革為盤活的依憑，以盤活為財(cái)政改革的引領(lǐng)。

首先，長期內(nèi)要逐步順應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)需要，理順中央與地方事權(quán)關(guān)系。結(jié)合政府簡政放權(quán)改革，該地方管理的事權(quán)交給地方管理，該中央提供財(cái)力保障的支出責(zé)任由中央提供，形成各級政府穩(wěn)定的支出責(zé)任，為盤活財(cái)政存量資金消除深層次的制度阻礙。反過來，以盤活為加強(qiáng)財(cái)政資金管理的手段，倒逼政府明確新常態(tài)經(jīng)濟(jì)下財(cái)政資金需要支持的重點(diǎn)領(lǐng)域，進(jìn)而明晰政府間分工。

其次，中短期內(nèi)要以深化預(yù)算管理體制改革為目標(biāo)，建立清晰穩(wěn)定的財(cái)政收支框架。通過盤活財(cái)政存量資金改善財(cái)政管理，引領(lǐng)預(yù)算公開、全口徑預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制等預(yù)算管理制度改革步伐，改革國庫賬戶管理，實(shí)施國庫單一賬戶，提升現(xiàn)金管理水平，形成符合現(xiàn)代預(yù)算制度要求的財(cái)政收入和支出管理體系框架。

第三，調(diào)動(dòng)部門積極性，避免財(cái)政資金二次沉淀。部門利益是客觀存在的自然現(xiàn)象，并不可怕。可怕的是部門利益的分割固化導(dǎo)致的效率低下。良性運(yùn)轉(zhuǎn)的部門利益恰恰是政府履職的重要基礎(chǔ)。盤活資金，其實(shí)也就是部門利益的盤活。因此，要正確對待部門利益，打破部門資金分配權(quán)，推動(dòng)部門資金可分可合、項(xiàng)目資金可撥可收，對盤活財(cái)政存量資金成效顯著部門，政府應(yīng)該予以表彰。同時(shí)，允許部門在盤活財(cái)政存量資金和統(tǒng)籌使用中擁有話語權(quán)，從而避免資金收回之后在財(cái)政部門二次沉淀，促使部門主動(dòng)作為，發(fā)揮其對相關(guān)行業(yè)和第四，推進(jìn)績效管理，加強(qiáng)監(jiān)督審計(jì)。財(cái)政資金使用需要按績效說話，將全口徑預(yù)算與績效預(yù)算融合在一起，形成跨越預(yù)算平衡周期的全口徑績效預(yù)算，統(tǒng)籌管理政府財(cái)力，不斷優(yōu)化財(cái)力結(jié)構(gòu)，滿足各級政府擔(dān)當(dāng)事權(quán)的財(cái)力需求。與此同時(shí)，還要強(qiáng)化跟蹤審計(jì)，不僅財(cái)政內(nèi)部的監(jiān)督檢查部門要持續(xù)關(guān)注財(cái)政資金的統(tǒng)籌使用，還要發(fā)揮財(cái)政部門之外的國庫、審計(jì)、人大的監(jiān)督力量。

（三）以績效為導(dǎo)向分類推進(jìn)

當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)盤活財(cái)政存量資金的中長期目標(biāo)，需要以資金使用是否有效率為經(jīng)，以資金能否發(fā)揮良好效益為緯，分類推進(jìn)財(cái)政存量資金的盤活工作。財(cái)政存量資金主要為一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算中出現(xiàn)的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金。從資金管理和使用者的角度看，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金屬于相關(guān)資金管理和使用者應(yīng)支不支造成的存量，而預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金形成的存量屬于相關(guān)資金管理和使用者可支未支造成的存量。而這些資金，有一些當(dāng)前已經(jīng)沉淀下來形成了存量，在問題尚未得到根治之前難免還會(huì)再形成一些存量。由此，可以以績效為導(dǎo)向，對不同類型的財(cái)政存量資金采取不同的盤活方式。具體來說，一是對于應(yīng)支不支的已有存量資金，要實(shí)施績效問責(zé)，在收回資金的同時(shí)，實(shí)施跟蹤審計(jì)，并考慮將政府性基金預(yù)算中的存量資金調(diào)入一般性預(yù)算。二是對于應(yīng)支不支的新增存量資金，要實(shí)施績效問責(zé)，壓減相應(yīng)地區(qū)和部門的預(yù)算規(guī)模以及上級政府和部門的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，同時(shí)實(shí)施跟蹤審計(jì)，并考慮將政府性基金預(yù)算中的存量資金調(diào)入一般性預(yù)算。三是對于可支未支的已有存量資金，要通過統(tǒng)籌使用，將可以使用的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金用于支持重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展，將可以使用的預(yù)算周轉(zhuǎn)金調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。四是對于可支未支的新增存量資金，要切實(shí)控制新增比例，超出比例部分的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金要統(tǒng)籌使用支持重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展，超出比例部分的預(yù)算周轉(zhuǎn)金要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

[1]國務(wù)院.關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知〔R〕.2015-1-21.

[2]張維.以制度創(chuàng)新盤活財(cái)政存量資金〔N〕.中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2015-2-12.

[3]羅建國.盤活財(cái)政存量資金 提高資金使用績效〔J〕.中國財(cái)政，2013（17）.

[4]姜桂鳳.縣級財(cái)政存量資金形成的原因及建議〔J〕.現(xiàn)代審計(jì)與會(huì)計(jì)，2014（4）.

[5]姜孟亞.未來中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系重構(gòu)〔J〕.中國黨政干部論壇，2015（10）.

[6]賈康，財(cái)稅改革舉要〔J〕中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告,2015（7）.

◇作者信息：中國人民銀行張掖市中心支行

◇責(zé)任編輯：哈明暉

◇責(zé)任校對：哈明暉

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1004-6070（2016）02-0005-03