楊　陽

(重慶郵電大學 移通學院，重慶 401520)

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從山西看資源型經濟區(qū)域的轉型與治理

楊陽

(重慶郵電大學 移通學院，重慶 401520)

資源型經濟地區(qū)未能憑借豐富的要素資源推動社會事業(yè)的全面發(fā)展，近年來更是舉步維艱，其原因值得深思和探究。破解治理模式不適應新時期經濟社會發(fā)展要求的難題，擔負治理責任的地方政府必須在對經濟轉型規(guī)律的重新認識與政府治理模式的改革方面進行自我革新，這是解決問題的思路和途徑。

經濟轉型；政府治理；生態(tài)關系；自我革新

資源型經濟地區(qū)，沒有憑借其豐富的要素資源推動其社會事業(yè)的全面發(fā)展，為民眾謀得更大的福祉，反而在近年來問題頻發(fā)、經濟發(fā)展舉步維艱。資源型經濟地區(qū)與周邊地區(qū)的經濟發(fā)展的差距越拉越大，其原因是值得我們深思和探究的。

一、資源型經濟地區(qū)發(fā)展存在的問題

自然資源作為社會經濟發(fā)展的要素之一，其經濟價值和戰(zhàn)略意義對任何一個國家或地區(qū)來說都是不言而喻的。從經濟理論的角度，資源豐富的國家或地區(qū)理所當然地比自然資源匱乏的國家和地區(qū)發(fā)展得更好，這是自身先天性優(yōu)勢的必然結果。但從實證觀察的角度，上述的邏輯推理存在失真，大量的事實卻是自然資源匱乏的國家和地區(qū)往往具備更高的生產力水平、更強的科技實力和財富創(chuàng)造能力，如日本、德國、新加坡等。而資源儲藏豐富的國家和地區(qū)則面臨一系列經濟發(fā)展停滯、社會動蕩、高失業(yè)率、環(huán)境污染等困境，如委內瑞拉、尼日利亞、安哥拉、墨西哥、巴西等。同樣，在中國的某些資源型省域，也存在著被學術界習慣性冠以“資源詛咒”[1]的困擾經濟社會發(fā)展的問題。山西省的情況可謂是一個典型案例。山西作為中國煤炭資源儲藏豐富的大省，在國家的宏觀能源戰(zhàn)略中占據(jù)著舉足輕重的地位。在過去幾十年的國民經濟發(fā)展建設中，山西服從大局配合國家經濟戰(zhàn)略的規(guī)劃與推進，為中國社會主義經濟建設作出了巨大的貢獻。山西通過國家及地方政府的持續(xù)的、大規(guī)模的、高強度的投資與建設，形成了一整套以煤炭、焦炭、冶金、電力為支柱，尤其以煤炭采掘為主的，以自然資源開采、加工、運輸及銷售為特點的重工業(yè)體系。這也自然形成了山西主要的經濟發(fā)展模式及國民財富產生途徑和政府收入的來源。但近年來隨著市場環(huán)境的低迷不振，山西經濟社會在經歷了過去因國內對煤炭資源需求旺盛所引起的強勁增長后，經濟增速持續(xù)下滑。2014年和2015年山西GDP增長率僅分別為4.9%和3.1%,處于全國31個省域中倒數(shù)第一和第二，隨著經濟增長乏力所帶來的困境，過去高速增長的順境下被暫時隱藏的種種社會經濟問題也逐步顯露。山西所面臨的困難與問題其實就是資源型地區(qū)普遍存在的問題，表現(xiàn)為以下三個方面：

產業(yè)結構單一，技術含量低，產業(yè)鏈短且附加值不高，發(fā)展模式基本為粗放型。山西的產業(yè)發(fā)展可謂是因煤而興的，但也由煤而困。由于前幾年全國經濟的發(fā)展產生對煤炭的需求使得煤炭儲藏豐富的山西呈現(xiàn)出賣方市場的有利局面，它使山西煤企及與之相關產業(yè)日益做大，諸如煤、焦、冶、電等行業(yè)成為山西第二產業(yè)中的重中之重。這種特殊的支柱性產業(yè)結構為山西帶來了可觀的經濟收益，因此地方政府對其格外依賴。外加國家在能源戰(zhàn)略上對山西的定位，長期的產業(yè)政策、融資貸款等方面對其的傾斜，更進一步鞏固了資源型產業(yè)在山西的獨大乃至壟斷地位，而資源消耗低、競爭力強、發(fā)展前景好但必須依靠技術研發(fā)、創(chuàng)新來獲取利潤的產業(yè)則未能培育起來。盡管政府決策層早已提出要大力推動產業(yè)升級、實現(xiàn)經濟多元化發(fā)展的中長期規(guī)劃，但在現(xiàn)實中由于受到多方面利益的影響而未能得到很好地落實。新興戰(zhàn)略產業(yè)在市場化環(huán)境下的發(fā)展滯后，也使高技能人才不斷流失，為山西未來經濟的升級與轉型埋下重重隱患。煤炭及相關產業(yè)的過度發(fā)展不僅使山西整個工業(yè)體系失衡，還直接或間接地沖擊到第三產業(yè)的正常發(fā)展。其市場擠出效應使一些與普通百姓日常生活相關的民用經濟不斷萎縮乃至最終退出市場，過去山西一些知名的企業(yè)和品牌產品，例如：春筍電視、海棠洗衣機、華杰電子產品、芳芳洗潔用品逐步淡出人們的生活[2]。

依靠區(qū)域資源為主的工業(yè)發(fā)展造成生態(tài)環(huán)境破壞的“環(huán)境債”尤為嚴重。依靠區(qū)域資源為主的工業(yè)發(fā)展帶來經濟收益的同時，也造成了巨大的工業(yè)污染，嚴重地破壞了該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，讓當?shù)孛癖娺€未完全因工業(yè)化而變得富裕之前就背負上了沉重的“環(huán)境債”而成為典型的“資源詛咒”區(qū)域。單從直觀的污染數(shù)據(jù)看，山西以煤炭資源為主建立起的工業(yè)系統(tǒng)就令人擔憂：“萬元生產總值綜合能耗為全國平均水平的2.85倍，環(huán)境污染的歷史欠賬高達5000億，臨汾、大同、陽泉戴上了全國城市空氣污染最為嚴重的‘黑帽子’?！盵2]如果考慮由“資源詛咒”傳遞機制所誘發(fā)的一系列社會經濟問題，如“荷蘭病”、擠出效應、制度缺失而帶來的腐敗、權力尋租等，其造成的損失和影響更是難以估量。

依靠單一資源獨大的產業(yè)結構使該區(qū)域經濟的優(yōu)化、升級和轉型十分困難。依靠單一資源獨大的產業(yè)結構使該區(qū)域經濟高度依賴外部市場需求，失衡的產業(yè)發(fā)展讓該區(qū)域通過內需來支撐經濟的動力不足；并且多年來所形成的利益格局也嚴重阻礙區(qū)域經濟的優(yōu)化、升級和轉型發(fā)展。改變困境的唯一方式是以一場全面革新的方式重組其經濟社會發(fā)展結構，而革新則意味著需要從觀念上、制度上、體制上、職能上、治理目標與手段上有一個根本性的轉變，營造出一個真正市場化、法治化的外部環(huán)境和透明、高效、廉潔的政府體系。而這種革新勢必是一個十分艱難的過程。在艱難的轉型期內，經濟社會將承受種種由于資源要素市場價格波動、體制弊端、治理失效等所帶來經濟增長緩慢、社會矛盾加劇而引發(fā)的陣痛。

二、陷入“資源詛咒”陷阱的原因

資源型區(qū)域面臨的困境不是單個因素的結果，而是一個系統(tǒng)性問題的凸顯，是由歷史、體制、觀念等諸多因素匯聚在一起，在某種外因的作用下長期積聚的。

從外部因素思考，國際和國內市場對某種資源需求的減少是導致資源型區(qū)域經濟增長乏力、企業(yè)經營困難的直接原因。在煤價高漲的時期，山西的煤炭企業(yè)獲得豐厚的利潤回報。但煤企生產者和經營者無法了解整個市場的信息，信息的不對稱導致產能嚴重過剩，進而引發(fā)全行業(yè)的低迷與虧損。而產業(yè)結構“一煤獨大”的山西因缺乏其他可替代產業(yè)對經濟的支撐，自然陷入困頓之中。

從內部因素思考，導致資源型區(qū)域經濟發(fā)展陷入困境的因素較復雜。首先，這些區(qū)域存在的經濟發(fā)展的現(xiàn)實困境問題同時也是一個歷史遺留問題。山西“煤焦冶電四大資源型產業(yè)增加值占工業(yè)增加值的比重高達80%以上”[2]的畸重的工業(yè)體系不是市場化競爭的自然結果，而是計劃經濟和國家政策的產物。早在1982年，基于全國經濟大發(fā)展對能源及基礎原材料的急切需要，國家決定將山西建設成為全國能源重化工基地，山西由此進入了大規(guī)模建設能源基地、高強度開發(fā)資源的時期。一批批大型能源項目的上馬奠定了山西獨特的工業(yè)基礎，成就了山西多年的經濟發(fā)展，但也為現(xiàn)今的衰退和困難埋下了隱患和伏筆。其次，一些資源型經濟區(qū)域的地方政府在治理過程中的角色錯位也加深了該地區(qū)的經濟困境。中國共產黨十八屆三中全會曾明確提出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。如果地方政府不能厘清自身與市場的關系、經濟發(fā)展與生態(tài)社會的關系，也就難以找出區(qū)域經濟陷入困境的原因。政府與市場應該是一種怎樣的關系呢？隨著改革開放的不斷深入，國際國內市場競爭日趨激烈，這就要求各級政府充分發(fā)掘市場潛能，大力調整、優(yōu)化產業(yè)結構來推動經濟增長。如何有效發(fā)掘市場潛能，“使市場在資源配置中起決定性作用”呢？我們認為政府的重大經濟決策、規(guī)劃包括自身的行為應當充分尊重市場發(fā)展的客觀規(guī)律。政府任何通過行政權力來影響市場的行為，短期來看似乎成效明顯，但從長遠來看基本都是失敗的，是不可持續(xù)的。政府應該嚴格固守自己的權力邊界，充分發(fā)揮對經濟的調節(jié)、引導功能，而不是隨意對微觀經濟行為的介入與干涉，讓“有形的腳”踩住“無形的手”；相反，在市場失靈的民生保障領域，政府才應該發(fā)揮自己的職能，確保普通百姓的基本利益得以實現(xiàn)，體現(xiàn)對人民的高度責任意識?？v觀近年山西在中央的強勢反腐浪潮下所暴露的各種問題與弊端，我們發(fā)現(xiàn)山西雖然多年來也在大力推動改革，發(fā)展市場經濟，但由于制度建設的缺失及政府職能轉變嚴重滯后，市場對經濟資源的調節(jié)、配置作用并不充分。而且，在煤炭價格看漲的行情下，利益的驅動使得部分政府部門、政府官員深涉其中，通過官商勾結、權錢交易形成盤根錯節(jié)的利益集團或形形色色的腐敗。政府權力的越界非但沒有造福民生，反而造成了大量以權謀私的尋租現(xiàn)象，這不僅損害了地方政府的形象，也危及了社會的健康發(fā)展。

三、理順經濟發(fā)展與生態(tài)社會的關系

中央早就明確提出“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經濟社會和人的全面發(fā)展”。全面可持續(xù)的發(fā)展必然涵蓋經濟進步與生態(tài)體系的和諧關系，唯有人們賴以生存的居住環(huán)境得到良好的保護與合理開發(fā)，才能真正確保人這一核心服務對象得到長足發(fā)展。否則，一切經濟行為將失去意義和價值，進而蛻變?yōu)楹唵巍⑻撏腉DP數(shù)字游戲。資源型經濟區(qū)域在治理中如果未將經濟增長與生態(tài)環(huán)境的保護有機統(tǒng)一，在理念上、行為上將生態(tài)保護與GDP增長割裂開來，對生態(tài)環(huán)境的保護重視不夠，不可避免地會造成嚴重的生態(tài)危機，甚至在局部地區(qū)出現(xiàn)生態(tài)災難，由此產生的巨額的治理費用也會成為地方財政的沉重負擔，加大了地方經濟的困難。

在資源型區(qū)域經濟的治理中，我們應當充分認識經濟發(fā)展與生態(tài)社會關系的矛盾性。對這種矛盾性的認識不能忽視以下幾個方面：

不能忽視生態(tài)系統(tǒng)對經濟增長的制約作用。作為單個的經濟人或者經濟單元，在利益的誘惑下容易在行為上短視化，不考慮生態(tài)未來、不顧及他人權益去實現(xiàn)眼前利益、滿足當前需要。而作為政府來說，在眼前利益與長遠利益之間必須保持高度的理性，應當從駕馭全局的高度統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調、引導各利益群體的利益追求，對只關注當前而有損長遠的行為則應堅決制止，以構建一個經濟、社會、生態(tài)良性循環(huán)、良性互動的大環(huán)境。如果政府的某些職能部門從地方保護主義的角度出發(fā)，并未能很好地履行職責，致使粗放型、掠奪式的資源開發(fā)蔓延，對生態(tài)系統(tǒng)造成了難以估量的破壞，那么，隨著市場資源價格的波動和資源開采邊際受益的下降，經濟的衰退也就成為一種必然。

生態(tài)價值的補償成本在短期收益中無法得以體現(xiàn)。對任何一項可以量化的資源開采，我們可以根據(jù)市場價格確定其可能的經濟效益。但開發(fā)資源所付出的成本該如何計算呢？開發(fā)資源所付出的成本絕不僅僅指資源本身的開發(fā)投入，還應該包括資源開采過程中的外部特征。對資源的過度開采，除了在需求低迷的情況下形成產能過剩造成巨大浪費之外，還出現(xiàn)大面積的植被破壞、水土流失、城市空氣質量嚴重超標等諸多負面影響。這些環(huán)境破壞所形成的隱形成本往往不會在資源開發(fā)時顯現(xiàn)，而是隨著時間的推移逐步侵蝕到經濟生活的方方面面。再加上制度的不規(guī)范及腐敗等，其結果就是資源開采的收益被資源部門獨占，環(huán)境成本由整個社會共同承擔。[3]

過度依賴資源開發(fā)的經濟模式不可避免會使生態(tài)價值外逸。資源型區(qū)域的民眾未能依靠豐富的資源致富，除了資源收益歸少部分群體外，資源價值的外逸也在相當程度抵消了地區(qū)經濟發(fā)展的資源優(yōu)勢。對依賴資源發(fā)展經濟的山西來說，資源本身也是一把雙刃劍，資源產業(yè)的興起吸引著天量的投資資本，也獲得了其他行業(yè)難以企及的政府偏愛，但產生的擠出效應卻使其他產業(yè)裹足不前、衰退乃至關停。長期以來將財富創(chuàng)造的聚焦放在初級產品的開采、加工上，勢必會壓縮通過技術改造、升級來贏得市場的動力，競爭力會隨著時間推移而變弱。經濟增長的關鍵在于人才、技術、創(chuàng)新、資本等諸要素的有效結合，并通過貿易的方式實現(xiàn)資源的跨境流動來彌補自然資源不足的短板，其結果是在維護既有的生態(tài)環(huán)境的同時，資源所產生的財富能最大限度地轉化為社會福祉，可謂是低投入、高產出。山西的又一啟示是，作為初級產品的自然資源在貿易中缺乏價格彈性。每當市場行情出現(xiàn)劇烈波動時，單一的資源貿易會讓資源價值大量流失。賺取的只是廉價的加工費，卻承擔巨大的生態(tài)代價。

四、經濟轉型與治理路徑的思考

就全國范圍來看，資源型經濟地區(qū)并非只有山西一省，東北地區(qū)的遼寧、內蒙古，西北地區(qū)的陜西、甘肅、新疆等都帶有明顯的資源型經濟特征。資源型經濟區(qū)域需從能源創(chuàng)新和治理模式創(chuàng)新兩方面著手，才能贏得一個新的發(fā)展前景。

怎樣進行能源創(chuàng)新？經濟的發(fā)展是技術進步推動社會生產效率提高的結果，不是通過行政權力來壟斷資源并試圖控制價格的結果。從另一角度看，資源型經濟地區(qū)偏重開發(fā)自然資源的發(fā)展模式違背了經濟學中強調的“勿將全部雞蛋放在一個籃子里”的警言，它放大了經濟發(fā)展中的不確定風險和加劇了自身的脆弱性。資源型經濟地區(qū)多年來也意識到單靠資源開發(fā)的道路是不能長久的，山西根據(jù)國家經濟戰(zhàn)略重心的演變和中央部署提出了在現(xiàn)有工業(yè)的基礎上實施全面技術升級、優(yōu)化產業(yè)結構、大力培育具有市場前景的新興戰(zhàn)略產業(yè)的宏大目標規(guī)劃，并出臺系列相關政策。但問題是為何未能取得相應成效？究其原因，除了在進行經濟轉型過程中面對困難時缺乏足夠的膽略、信心、決心和毅力外，對因資源所帶來的豐厚利益的難以割舍及建立在此利益之上的各種利益集團的阻撓是資源型經濟地區(qū)轉型艱難、成效不大的主因。換言之，要改變對資源依賴，實質是要打破舊的利益格局，將經濟增長的動力鎖定在技術創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、多功能復合型人才的培養(yǎng)和引進上，對吸納社會大部分從業(yè)人員的非資源型民營經濟給予同國有經濟同等的待遇，幫助其最大限度地釋放活力、增強競爭力。培育新產業(yè)，有了新的增長“發(fā)動機”和收入來源，一個能給更多人帶來更廣泛福祉的新利益格局、利益關系形成，資源型經濟地區(qū)才能徹底擺脫資源依賴癥。

怎樣實現(xiàn)治理創(chuàng)新？治理創(chuàng)新的關鍵在于對創(chuàng)新主體、創(chuàng)新對象的準確定位。資源型經濟區(qū)域的治理創(chuàng)新其本質是以新的利益來取代舊的利益。政府既是治理創(chuàng)新的主體，也是治理創(chuàng)新的客體。尤其是省級政府，對其管轄范圍內的經濟發(fā)展，不僅要著眼當前，更要謀劃未來。當前形勢下的治理創(chuàng)新，不是簡單地增加或減少若干政府的管理權限和辦事機構，必須是政府從觀念上、機制上、手段上、職能上的一次自上而下的、全方位的自我革新。只有采用頂層設計、統(tǒng)籌規(guī)劃、整體部署、系統(tǒng)推進的方式，才能使經濟發(fā)展與社會進步得到有機結合。政府將重新定位與市場、企業(yè)的關系；重新檢驗其行政目標的宗旨是否合理；重新評估其職能和措施手段是否符合現(xiàn)代經濟的需要。政府厘清行政權力與市場法則的邊界，從之前涉入過深、過廣的微觀經濟領域退出而堅守于宏觀經濟領域和市場失效的公共產品市場，其職能和措施手段方面才能從“管理者”轉變成“服務者”。政府只有整體性地與各種私人的、部門的小團體利益切割開來，成為一個真正的服務性的公共組織，才能杜絕長期以來蘊藏于體制中的種種弊端，諸如官僚作風、尋租、腐敗等。這樣的治理創(chuàng)新才能為資源型經濟地區(qū)營造出一個良好的經濟發(fā)展環(huán)境，同時也有助于塑造一個廉潔的政治生態(tài)環(huán)境。

資源型經濟區(qū)域近年來因為市場不穩(wěn)定、要素價格劇烈波動而導致經濟發(fā)展異常艱難，使得政府的收入較大幅度地下滑。例如山西2015年的政府收入即減少了約9.8%，個別資源型市縣收入甚至下降幅度達到30%～40%。政府收入的減少也直接影響民生項目的實施。媒體輿論與外界投資方也對資源型地區(qū)的發(fā)展前景持懷疑態(tài)度，認為這類地區(qū)屬于經濟危機的“淪陷區(qū)”，這都加大了資源型經濟地區(qū)復興的壓力。我國重工業(yè)的加速發(fā)展正面臨挑戰(zhàn)：產業(yè)結構、產業(yè)技術結構、產品結構、所有制結構存在難以適應市場需求的問題；社會和人文資源缺乏的制約與限制使得高新技術產業(yè)舉步維艱。通過市場導向促進經濟結構的調整、優(yōu)化和升級，以大資源的新觀念來推動經濟結構轉型，使區(qū)域經濟走循環(huán)經濟之路，已成我國經濟發(fā)展的必然趨勢。資源型經濟區(qū)域相對滯后的第三產業(yè)恰好為那些期望開拓中西部市場的資本、企業(yè)、人才、技術提供了廣闊的空間。若政府能抓住這一戰(zhàn)略機遇期，大力推進企業(yè)的技術升級、淘汰落后產能、優(yōu)化產業(yè)結構，并完成自身的角色轉型，為市場中的所有參與者營造出一個公平、高效的大環(huán)境，相信資源型經濟地區(qū)一定能再次展現(xiàn)自己的魅力。借助于現(xiàn)代意義的政府治理，再憑借豐富的資源稟賦，資源型經濟地區(qū)應該有能力為民眾帶來更大、更多的福祉。

[1]徐康寧，韓劍.中國區(qū)域經濟的“資源詛咒”效應：地區(qū)差距的另一種解釋[J].經濟學家，2005(6)：96-102．

[2]楊茂林，王云.地方政府治理的創(chuàng)新——基于資源型省域的探索與思考[M].太原：山西經濟出版社，2014：61-63.

[3]褚艷寧.生態(tài)經濟視角下“資源詛咒”向“資源福祉”的轉化[J].經濟問題，2015(2):31-34．

[責任編輯劉江南]

2016-03-10

楊陽(1982- )，男，重慶市人，碩士，講師，研究方向：國際經濟與文化交流。

F127

A

1008-6390(2016)04-0023-04