李一丁

（貴州大學法學院，貴陽550025）

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種質資源國家惠益分享法律機制構建初探

李一丁

（貴州大學法學院，貴陽550025）

摘要：2015年第3次修正，2016年實施的新《種子法》首次規(guī)定種質資源國家惠益分享方案，這一歷史性突破將會為我國種質資源獲取、開發(fā)和利用以及惠益分享奠定全新局面。通過創(chuàng)設和構建種質資源國家惠益分享法律機制，我國種質資源國家主權和農民權益將得到有效保護和確認，不過在創(chuàng)設和構建過程中仍需考慮惠益分享主體、客體以及具體內容等問題。

關鍵詞：《種子法》修改；國家惠益分享方案；種質資源；獲??；法律機制；農民育種權益

新《種子法》于2015年11月4日通過并將在2016年正式生效。除了完善主要農作物審定制度、完善農作物植物新品種規(guī)定以外[1]，《種子法》第十一條提出國家惠益分享方案。盡管寥寥數(shù)語，但這一規(guī)定仍具理論意義和現(xiàn)實價值，本文擬對該問題進行初步探討。

1 國家惠益分享方案規(guī)定提出的理論意義和現(xiàn)實價值

1.1 “國家對種質資源享有主權”規(guī)定有望進一步落實

2000年《種子法》頒布實施以來，雖歷經(jīng)2次修改，但“國家對種質資源享有主權”規(guī)定并未發(fā)生變動。從《種子法》和2003年《農作物種質資源管理辦法》相關規(guī)定內容來看，現(xiàn)階段我國種質資源主權規(guī)定主要是通過種子行政主管部門行使行政管理權來實現(xiàn)。上述行政管理權主要包括審批權和許可權。具體而言，我國對種子生產(chǎn)、經(jīng)營活動實行行政許可制；種子新品種審定、中外人員對我國境內農作物種質資源聯(lián)合開展科學考察、因科研育種目的獲取種質資源申請、向境外提供種質資源（包括簽訂對外合作協(xié)議）等活動實行審批制。

當前，全球種質資源互換、貿易活動持續(xù)升溫，各國農業(yè)發(fā)展趨同化、同質化特征日益明顯。這一方面說明種質資源跨境流動有力地促進了各國種質資源流通以及國際農業(yè)合作生產(chǎn)、研究、開發(fā)、利用；同時也對一國種質資源境內管理和境外交流提出新的挑戰(zhàn)。由于上述種質資源互換與貿易活動的開展背景、形式、參與主體、具體內容各有不同，且日益呈現(xiàn)多樣化、復雜化等特征，這些特征均要求各國種子行政主管部門盡快實現(xiàn)單一監(jiān)管主體到參與人、代理人等多重角色轉換。2015年《種子法》第十條要求：“……任何單位和個人向境外提供種質資源，或者與境外機構、個人開展合作研究利用種質資源的，應當向省、自治區(qū)、直轄市人民政府農業(yè)、林業(yè)主管部門提出申請，并提交國家共享惠益的方案……”這恰恰為我國種子行政主管部門未來參與種質資源惠益分享提供了法律可能。

1.2 我國農民育種權益將逐步確認與保障 由于人口增長、極端氣候變化頻生、生態(tài)環(huán)境逐步惡劣等因素影響，各國關于種子、種質資源的爭奪甚囂塵上。發(fā)達國家通過知識產(chǎn)權等私有化手段與生物技術薄弱國家之間在種質資源、遺傳資源獲取開發(fā)利用領域開展各種競爭即是上述爭端之突出表現(xiàn)，我國作為農業(yè)種質資源大國亦深受其害。以《生物多樣性公約》（以下簡稱CBD公約）、《糧食與農業(yè)植物遺傳資源國際公約》（以下簡稱糧農公約）等相關公約長期致力于維護各國遺傳資源主權，并希望通過創(chuàng)設包括獲取和惠益分享在內的各項機制，實現(xiàn)國家、土著和當?shù)厣鐓^(qū)以及農民在遺傳資源、種質資源領域的權益。從上述公約相關規(guī)定可知一國種質資源主權不僅與國家種子行政監(jiān)管權限有關，更與土著和當?shù)厣鐓^(qū)權益、農民育種權益等私權利有著密切聯(lián)系①糧農公約第九條第二款規(guī)定：“各締約方同意落實與糧食和農業(yè)植物遺傳資源有感的農民權利的責任在各國政府?！钡谑龡l是關于多邊系統(tǒng)中的利益分享規(guī)定，涉及信息交流、技術獲取和轉讓、能力建設和商業(yè)化所得貨幣收益和其他利益分享等；第十三條第三款明確規(guī)定前述利益分享內容首先應直接或流向保存并持續(xù)利用糧食和農業(yè)植物遺傳資源的各國農民，尤其是發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉型國家的農民。上述條款足見一國種質資源主權與一國農民育種權益、土著和當?shù)厣鐓^(qū)權益密切相關。?！啊l(fā)展中國家提出“農民權”的概念，要求西方國家尊重他們基于其植物遺傳資源和相關傳統(tǒng)知識產(chǎn)生的正當權益?！盵2]

1993年制定、2012年第2次修正的《農業(yè)法》第九章系目前農業(yè)法領域關于農民權益保護專門規(guī)定，但并未確認農民擁有育種權；1997年頒布、2013年第1次修正的《植物新品種保護條例》第十條第二款也僅就農民育種權益進行粗略規(guī)定，2015年《種子法》第二十九條對上述規(guī)定進行再次確認。作為農民而言，它結合當?shù)貤l件、環(huán)境并通過其自身了解、掌握和累積的傳統(tǒng)知識、習慣選育、繁殖種質資源、遺傳資源是一種自然權利，理應受到法律確認和保護。《農業(yè)法》、《種子法》、《植物新品種保護條例》等相關法律法規(guī)缺乏農民育種權益方面直接規(guī)定將會對我國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農村社會穩(wěn)定以及農民權益的保障產(chǎn)生消極影響。國家種質資源惠益分享方案的提出間接確認了我國農民擁有育種權益，該方案產(chǎn)生的惠益將會直接造福于我國農民。

2 種質資源國家惠益分享法律機制構建的初步思考

CBD公約和糧農公約均有若干條款涉及獲取和惠益分享。CBD公約第十五條第四款、第五款認為遺傳資源獲取者經(jīng)過提供者事先知情同意以及共同商定后獲取行為系合法行為，從該項規(guī)定亦可看出獲取和惠益分享主要制度構成有事先知情同意和共同商定條件。糧農公約要求各締約方參與糧農植物遺傳資源多邊系統(tǒng)并簽署標準材料轉讓協(xié)議SMTA（Standard material transfer agreement）進行獲取和惠益分享以實現(xiàn)農民權益[3]。從應用層面來看，我國種質資源國家惠益分享法律機制可能需要重點考慮主體、客體以及內容等問題。

2.1 惠益分享主體：國家以及農民群體 《種子法》第十一條關于國家惠益分享方案規(guī)定意味著未來我國種子行政主管部門可能作為法律主體參與種質資源獲取和惠益分享活動。因獲取和惠益分享活動主要在跨國之間展開，未來相關法律應認可國家作為法律主體參與獲取和惠益分享活動之正當性。具體而言，這些情形包括由一國代表全體國民從他國引進種質資源、與從本國獲取種質資源的獲取者商定惠益分享分案、在種質資源提供者缺位時代表種子、種質資源提供者主張利益、當國家種質資源主權利益受損或出口無所有權、所有權不確定抑或無法及時確定所有權的種質資源出時發(fā)表權益主張等。單個農民作為個體并不屬于國際法主體，所以它無法參與具體惠益分享。國內也有學者認為宜將農民權益確定為集體性權利。“……傳統(tǒng)聚居和共同勞作習慣也讓當?shù)剞r民成為相互依靠的群體，在面對生物及遺傳資源保護的開發(fā)利用中發(fā)揮集體力量和智慧[4]?！蹦壳耙延修r民權立法例國家，如印度等普遍將惠益分享主體認定為農民群體，即考慮由某項特定農業(yè)種質資源所在土著和當?shù)厣鐓^(qū)抑或農民群體代表當?shù)剞r民主張權利或享受利益。

2.2 惠益分享客體：照搬糧農公約附件一清單抑或法律保留 CBD公約和糧農公約關于獲取和惠益分享機制規(guī)定的區(qū)別還體現(xiàn)在適用對象不同。糧農公約適用對象主要是附件一列明近60余種糧食農業(yè)作物種質資源。CBD公約并未限制適用對象，即CBD公約適用于所有遺傳資源（不包括人類遺傳資源，但應包括并不屬于糧農公約附件一所列作物清單的糧農植物遺傳資源）。目前我國已經(jīng)加入CBD公約，同時也已開始加入糧農公約前期法律、政策評估工作。未來我國農業(yè)種質資源惠益分享法律機制適用對象的厘定到底是遵循糧農公約附件一所列作物清單規(guī)定，還是比照CBD公約規(guī)定不限定清單的做法，不僅與我國現(xiàn)階段糧農種質資源的主要品種門類、質量、性狀、種植培育面積、成本收益比率直接相關，還會對我國實施前述國際公約的效果產(chǎn)生間接影響。

2.3 惠益分享內容：盡快立法確認農民育種權益 我國作為傳統(tǒng)農業(yè)大國，為全球的農業(yè)生產(chǎn)、種質資源以及生物多樣性的保護和維系做出了突出貢獻。但長期以來我國具有本土特色、本地稀有的農業(yè)種質資源流失、遭竊現(xiàn)象極其嚴重，土著和當?shù)厣鐓^(qū)權益、農民育種權益遭受嚴重侵害。從糧農公約關于“農民權”規(guī)定來看，它主要是指農民育種權益，既包括程序性權利如參與育種活動相關決策活動，又包括實體性權利如對育種活動產(chǎn)生的惠益進行分享。雖然《種子法》關于種質資源國家惠益分享方案的規(guī)定將會實質造福我國農民，但是未來我國仍應考慮通過補充和修改《農業(yè)法》、《種子法》等法律規(guī)定明確農民擁有育種權益，如對《農業(yè)法》關于農民權益方面的規(guī)定進行適當擴充，加入保障農民育種權利方面的規(guī)定以及對農民育種權相關內容進行全面論述；對《種子法》立法目的進行修改、突出農民在種子法律領域主體地位，如將立法目的相關表述“維護品種選育者和種子生產(chǎn)者、經(jīng)營者、使用者”后增加“農民”二字等。

3 簡要結論

某種程度上來說，《種子法》關于種質資源國家惠益分享方案的規(guī)定在該法制定、修改、實施歷史上更具標志性意義，它使得“國家對種質資源享有主權”規(guī)定落實更趨深入，同時還為我國農民育種權益的確認初步掃清了法律障礙，有助于保障特定種質資源所在土著和當?shù)厣鐓^(qū)、種質資源利益相關人利益。

參考文獻

[1]韓肖．《種子法》修訂案獲通過，對種子生產(chǎn)經(jīng)營管理作出修改．（2015-11-04）[2015-11-06]．http：//news．163．com/15/1104/20/ B7JT37RM00014JB5．html

[2]詹映，朱雪忠．國際法視野下的農民權問題初探．法學，2003（9）：109

[3]王富有．《糧食和農業(yè)植物遺傳資源國際條約》解釋性指南．北京：中國政法大學出版社，2011：139

[4]趙瑾．農民權和生物與遺傳資源保護關系探析．甘肅社會科學，2008 （5）：74

收稿日期：（2015-11-07）

基金項目：2015年國際山地綜合發(fā)展中心（ICIMOD）和中國科學院昆明植物研究所聯(lián)合委托橫向課題《生物遺傳資源獲取和惠益分享能力建設問題研究》階段性成果；2014年國際山地綜合發(fā)展中心（ICIMOD）和中國科學院昆明植物研究所聯(lián)合委托橫向課題《西藏阿里地區(qū)獲取和惠益分享自愿性指南》終期成果