■徐杰 葉子鵬

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我國殘疾人社會保障研究
——基于平等權的權利維度

■徐杰 葉子鵬

【摘要】殘疾人這一群體自古有之，隨著人權事業(yè)的不斷發(fā)展，殘疾人的社會保障問題受到了越來越多的關注，人們不再“宿命論”式的看待殘疾的發(fā)生，而更多的將社會因素考慮其中，強調社會應當對此肩負起更多的責任。然而社會保障資源是有限的，必須以合理公正的方式進行有效分配才能收獲最大的社會效益，公正并不意味著人人都一樣的形式平等，而應當是差別對待有差別的人的實質平等。完善中國殘疾人社會保障制度需要從以上平等觀的視角出發(fā)，分析殘疾人社會保障的實然狀態(tài)和應然狀態(tài)，探索從形式平等向實質平等推進的關鍵因素，繼而制訂改進當前殘疾人社會保障方案的具體措施。

【關鍵詞】殘疾人；社會保障；形式平等；實質平等

作者單位： 中共中央黨校 北京 100091

葉子鵬 在讀碩士；研究方向：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

引言

1982年世界聯(lián)合國大會宣布1983～1992年為“聯(lián)合國殘疾人十年”，并通過了《關于殘疾人的世界行動綱領》，引起了全世界對殘疾人的廣泛關注。進入21世紀后，殘疾越來越多的被認為不僅僅是個人的不幸和災難，而是全人類所共同面臨的問題。根據(jù)ICF提出的概念：“除非絕對健康，否則每個人都將面臨一定程度的殘疾”[1]。“天有不測風云人有旦夕禍?！?，殘疾作為一種社會風險，分布于所有國家、各個種族、任何年齡段，與我們每個人息息相關，關注殘疾人事業(yè)實質上就是關注我們自己。隨著我國人權事業(yè)的不斷發(fā)展，政府和社會越來越多的關注殘疾人的權利保障問題，加大了對殘疾人的社會保障力度，一定程度上維護了殘疾人與健全人之間的平等，但這種平等往往流于形式，我國絕大多數(shù)殘疾人仍然生活在貧困之中，面臨著失業(yè)、歧視、健康等各方面的困擾。因此，完善我國殘疾人社會保障制度，突破形式平等，真正實現(xiàn)殘健之間的實質平等具有重大的理論價值與實踐意義。

1 我國殘疾人社會保障的實然狀態(tài)：形式平等

1.1 殘疾人社會保障的內涵

通常來說，社會保障有狹義和廣義之分。狹義的社會保障指由國家或社會作為責任主體，防范疾病、貧困、喪失工作能力等風險而設立、旨在增加收入安全的制度安排，主要包括社會救助、社會保險和社會福利等項目；廣義的社會保障指國家和社會為消除居民面臨的各種風險，提高居民生活質量所做的各種制度安排，它包括了狹義的社會保障內容，還包括就業(yè)、收入分配、教育等制度[2]。本文采用的是廣義上的社會保障概念，與此相對應，殘疾人社會保障是指國家和社會為了消除殘疾人所面臨的就業(yè)、疾病、教育等各種風險，保障其基本生活，并提高其生活質量的各種制度的總和。我國殘疾人社會保障既包括普通公民所享有一般性社會保障，也包括專門針對殘疾人群體而制定的特殊社會保障，特殊社會保障主要包含補缺性的社會救助與社會保險，指向性的康復救助、教育與保障以及福利性的社會優(yōu)待與無障礙設施。

1.2 當前中國殘疾人社會保障的進展

改革開放三十多年來，我國在經(jīng)濟領域取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟實力的迅速增長為健全我國社會保障制度奠定了豐富的物質基礎，殘疾人作為社會上“弱者中的弱者”，面臨著障礙與貧困的雙重打擊，理應得到國家社會保障系統(tǒng)的重點照顧。保障殘疾人合法權益的專門文件主要有《殘疾人權利公約》和《中華人民共和國殘疾人保障法》?！稓埣踩藱嗬s》于2006年12月13日在聯(lián)合國大會第61屆會議上審議通過，我國于2007年3月20日率先簽署，公約的宗旨是促進、保護和確保所有殘疾人充分和平等地享有一切人權和基本自由，并促進對殘疾人固有尊嚴的尊重。《中華人民共和國殘疾人保障法》于2008年4月24日修訂通過，并于2008年7月1日起正式施行。該法的主要目的是為了保障殘疾人平等的參與社會生活，共享社會物質文化成果，更好地促進殘疾人事業(yè)的發(fā)展。除此之外，我國還制定了一系列保障殘疾人生活、就業(yè)、教育的行政法規(guī)以及地方性法規(guī)，形成了較為全面的促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的法律體系。

在國家和社會各界的廣泛支持下，我國在殘疾人社會保障方面所做的努力已初具成效。首先，拋開殘疾人的身體機能障礙不談，殘疾人是一個完整意義上的“人”，他們與普通人一樣有著各方面的需求，有權享有和普通公民一樣的一般性社會保障，包括社會保險、社會救助和社會福利。我國的社會保險主要包括醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險等，社會福利主要包括職業(yè)福利、社會津貼等，二者都是面向全體社會成員，隨著社會保險和社會福利覆蓋面的日益擴大，社會收入經(jīng)歷了一個合理再分配的過程，使更多老幼婦殘群體得以共享整個社會的發(fā)展成果，這對于縮小我國貧富差距、減緩社會矛盾、維護社會和諧穩(wěn)定具有巨大的推動作用。到目前為止，我國的低保已基本全面覆蓋城鄉(xiāng)貧困居民，許多社會最底層的極端貧困人群也擁有了最起碼的生活保障，醫(yī)療救助和住房救助一定程度上緩解了部分群體無錢看病、無家可歸的悲慘狀況，教育救助則通過減免學費、設立助學金等方式為貧困子弟帶去了改變命運的機會。

其次，殘疾人由于部分身體機能的缺失，在醫(yī)療、康復方面的支出大大增加了其生活成本，我國也因此專門針對殘疾人的特殊需要而制定了特定的社會保障措施。在社會救助方面，我國各地在原有的低保、醫(yī)療、住房救助的基礎上，適當提高了救助標準，專為殘疾人制定的具有指向性的保障項目也給殘疾人的康復、教育和就業(yè)提供了相應的保障。另一方面，一系列公共服務優(yōu)惠減免措施和無障礙設施建設的完善極大便利了殘疾人在社會公共場合的日?；顒樱S多旅游景點對殘疾人實行優(yōu)惠開放，各地的火車站、汽車站都專門設立了殘疾人專用窗口，并給予優(yōu)先進站等方便與照顧，盲道、殘疾人專用衛(wèi)生間等無障礙設施也出現(xiàn)在各大交通道路上和公共建筑內。

1.3 我國殘疾人社會保障形式平等背后的缺陷與不足

通過上文對殘疾人社會保障現(xiàn)狀的描述，我們會發(fā)現(xiàn)我國殘疾人不僅享有作為“普通人”所享有的一般社會保障，還享有“有特殊需要”的人的各種特殊社會保障。但這并不意味著殘疾人獲得了與健全人一樣的平等待遇，這種表面上的平等往往流于形式，諸多殘疾人特殊社會保障項目的標準并不合理，也不能惠及所有殘疾人群體，在實際落實層面上也困難重重，眾多殘疾人所面臨的困難并不能得到有效地解決。

1.3.1 現(xiàn)行殘疾人特殊社會保障標準偏低。據(jù)統(tǒng)計，殘疾人個人支出比重超出個人收入的56%[3]。我國各省市雖然都針對殘疾人制定了相應的特殊優(yōu)待政策，并在各項社會保障的基礎上給予額外的補缺，包括提高低保數(shù)額、報銷部分醫(yī)療費等，但是相對于殘疾人龐大的日常支出來說，國家所提供的保障標準仍然偏低，并不能有效緩解殘疾人家庭的沉重負擔?，F(xiàn)有的醫(yī)療保障措施對于龐大的醫(yī)療康復費用來說也僅僅是杯水車薪，康復費用依然無法報銷，許多殘疾人家庭仍處在貧困之中，往往無力承擔醫(yī)保中的住院以及門診自付部分，對于殘疾人的社會保障標準仍有待進一步提高。

1.3.2 現(xiàn)行殘疾人特殊社會保障制度在不同地域間差距過大。雖然針對殘疾人的各項社會保障制度已遍布全國，基本實現(xiàn)了各類殘疾人群體的全覆蓋，但由于各地保障標準和實際覆蓋人群的不一致，在殘疾人內部也開始形成了一種“貧富差距”。我國各省市經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，相應的各地生活成本也高低不一，各地針對殘疾人的特殊社會保障標準存在適當?shù)牟罹嗍钦５?，但一些?shù)據(jù)調查顯示部分地區(qū)間保障標準的差距明顯超過了其消費差距，使得殘疾人所享有的社會保障因居住地域的不同而產(chǎn)生較大差距，在殘疾人內部形成了一種現(xiàn)實的不平等。

1.3.3 現(xiàn)行殘疾人特殊社會保障制度落實不到位。我國當前一些殘疾人特殊社會保障措施從文本上來看日益完善，可一旦落實到實踐層面便大打折扣。如交通道路上的盲道經(jīng)常被各類機動車占用，甚至一些電線桿及電話亭也并沒有繞開盲道，不停穿梭的車輛更是讓出行的盲人提心吊膽。筆者曾經(jīng)去過德國，發(fā)現(xiàn)這個國家的殘疾人隨處可見，而我國的大街上卻很難見到殘疾人，難道德國的殘疾人比我國多很多嗎？我國大約有8502萬殘疾人，殘疾人數(shù)量占全國人口總數(shù)的6.34%[4]。這樣的比例之所以沒有引起我們的注意，原因就是我國的殘疾人大多待在家里，目前無障礙設施的現(xiàn)狀并不足以給廣大殘疾人提供一個安全的出行環(huán)境。

2 中國殘疾人社會保障的應然狀態(tài)：實質平等

2.1 形式平等與實質平等的比較

平等的觀念自古有之，孔夫子曾說過：“不患寡而患不均，不患貧而患不安?！币簿褪钦f人們從來不擔心分的少，但卻擔心分的不均勻，背后所體現(xiàn)的正是平等的思想。《價值學大詞典》中認為，“平等是關于人與人關系和社會地位的一種觀點和信念，人與人關系發(fā)展的某種狀態(tài)。它包括機會均等、條件均等、結果均等等多種情況；包括政治平等、經(jīng)濟平等、人格平等等多種內容。平等作為一種價值觀念，是人們進行評價時的一個重要標準”[5]。從平等的實現(xiàn)程度來說，可以將平等分為形式平等和實質平等。上文已論述表面上的形式平等并不能彌補殘疾人與健全人間的巨大差距，那么實質平等是否可以達成這一目標呢？

形式平等與實質平等之間的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下方面：第一，形式平等意味著相同的情形給予同等的對待，我國公民不論殘疾與否都平等的受到法律的保護與制約，每個人有權享受國家提供的社會保障，這種平等是生活中最常見、國家容易踐行的一種平等。而實質平等側重于對不同的人給予區(qū)別對待，具體到我國的殘疾人社會保障上，也即要針對殘疾人的特殊情況給予其更多的尊重與照顧，充分滿足其日常生活需要，使其能享受到健全人所能擁有的理想生活狀態(tài)，在有限的社會資源下，這種狀態(tài)的達成多少有點理想化的成分；第二，形式平等強調程序上的平等，而實質平等往往追求結果上的平等，殘疾人由于部分身體機能的喪失，在與健全人“公平”競爭時，常常處于明顯的劣勢地位，只有通過政府和社會的傾斜性的支持才能真正使殘疾人與健全人“平起平坐”。

2.2 我國殘疾人社會保障的最終目標：實質平等

在形式平等式的社會保障制度下，我國殘疾人仍有很大一部分長期處于貧困之中，與他們龐大的生活成本相比，得到的社會支持往往只是“九牛一毛”，并不能支撐其渡過難關，為了更好地保障殘疾人的切身利益，國家必須相應的改進殘疾人社會保障方案，追求一種實質意義上的平等。

首先，殘疾人作為和健全人一樣的“人”，其應當享有所有公民都享有的一切人權和基本自由。鄭功成教授在一次講座中說到：“理論學術界與政策層面在流行著‘社會保障不是免費的午餐’的口號，我就經(jīng)常不理解這個口號，因為一個社會（任何社會）總是有人付不起費的，但負不起費的人也有生存的權利，如果付不起費我們就看著這個人餓死，那這是人的世界還是動物的世界？所以說，社會保障不能提供免費午餐，我覺得至少是不完全的、不準確的”[6]。盡管一份耕耘一份收獲，個人的成功與財富要通過個人的努力奮斗來獲取，但是殘疾人在現(xiàn)實生活中處于不利的處境并不是因為他們個人不努力，而常常是因為自身的障礙使他們無法取得真正意義上的平等參與權，國家和社會只有考慮到殘疾人的特殊性，并相應的提供補償性資源，才能使殘疾人的各項人權得到具體的落實。

其次，社會保障的目的是縮小貧富差距，緩和社會矛盾。改革開放以來，在“先富帶動后富”的政策指導下，我國經(jīng)濟建設取得了不菲的成績，但卻一定程度上造成了社會的貧富差距，社會主義的最終目標是實現(xiàn)全體人民的共同富裕，當然也包括殘疾人。實質平等式的社會保障真正體現(xiàn)了對殘疾人的特殊支持，通過將社會保障制度向殘疾人傾斜的方式重新分配整個社會的資源財富，使殘疾人能夠得到全社會的關愛與幫助，以獲得最大的利益，這不僅對于縮小殘健階層間的貧富差距起到巨大的推動作用，更保證了殘疾人能共享整個人類社會發(fā)展成果，確保全體人民在共同富裕的道路上穩(wěn)步前進。

3 從形式平等向實質平等轉變的關鍵

通過對形式平等與實質平等的對比分析可以得知，形式平等式的殘疾人社會保障并不能消除殘疾人與健全人之間的差距，實質平等才應當是我國保障殘疾人切身利益的價值追求。那么究竟如何才能突破當前的形式平等，向真正的實質平等逐步轉變呢？這要從社會保障的歷史發(fā)展和本質屬性來入手進行分析。

3.1 工具主義式殘疾人保障制度的缺陷

從社會保障的歷史發(fā)展角度來看，現(xiàn)代意義上的社會保障制度已有100多年的歷史，其滲透于政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境等各個領域。長久以來，社會保障往往被統(tǒng)治者當做統(tǒng)治國家和管理社會的工具來對待。

在政治領域，社會保障常被當作緩和社會矛盾的調節(jié)器。隨著西方自由、民主等法治觀念的深入人心，封建等級制度逐漸失去了其統(tǒng)治的根基，各個國家開始慢慢確立了人民的主體地位，執(zhí)政者只有得到人們大眾的廣泛支持，才能維護國家機器良好的運行。“自由市場”的失靈使各國政府開始從“守夜人”的角色不斷向“參與者”的角色轉變，各種福利性的社會保障也開始應運而生。隨著社會民眾各階層的不斷變動，執(zhí)政者勢必會調整相應的社會保障方案以迎合民眾的偏好，導致社會保障制度本身缺乏獨立性。

在經(jīng)濟領域，我國的社會保障起初是作為國企改制的配套措施而產(chǎn)生的，在計劃經(jīng)濟時期，一般是由工作單位負責個人與家庭的生活保障，進入市場經(jīng)濟時期，這種“國家-單位”的保障制度開始被摒棄，社會保障概念的提出適當彌補了單位保障所留下的缺口，這種服務于經(jīng)濟體制轉變的配套措施自身缺乏主動性，在發(fā)展的過程中必然會產(chǎn)生許多弊端。

3.2 殘疾人社會保障的標桿：人的需要

一套制度如果缺乏一個“主心骨”，便不能長久有效的運行下去，而社會保障的“主心骨”就應當是人的需要，我國的殘疾人社會保障制度必須摒棄“工具主義”的觀念，堅持以人為本的基本原則，獨立于政治、經(jīng)濟領域之外，以社會成員的真實需要作為首要出發(fā)點，針對殘疾人自身的特殊性，在進行社會資源二次分配的過程中，給予其充分的傾斜性對待與支持，只有這樣，才能真正縮小殘健差距維護社會公正，從而使所有人都能獲得實質上的平等對待。

當前我國殘疾人得到的幫助主要來自國家統(tǒng)一的普惠式社會保障，針對殘疾人不同需求的特殊社會保障并未起到應有的作用，在殘疾人社會保障的供需平衡方面還存在著不少的問題。首先，我國的殘疾人社會保障集中在對殘疾人的經(jīng)濟照顧，但在殘疾人的醫(yī)療康復以及日常照料等公共服務方面卻做的不夠好，而往往公共服務才是許多殘疾人家庭最需要的；其次，殘疾人社會保障的對象往往局限于殘疾人本人，對殘疾人的家庭成員考慮的比較少，許多殘疾人的家人即使身體上健全，但卻長期飽受貧困和精神壓力的煎熬，很容易形成一種心理上的“殘疾”；最后，基層的相關部門并不能將公平合理的社會保障政策堅決的貫徹執(zhí)行下去，往往使得其有名無實。通過這些存在的問題我們可以發(fā)現(xiàn)國家的供給與殘疾人的真實需要并非一一對應，這不僅沒法改善殘疾人的生活狀況，還浪費了有限的社會保障資源，唯有以殘疾人的真實需要為標桿，對癥下藥，才能促進實質平等的早日實現(xiàn)。

4 中國殘疾人社會保障的改進措施

4.1 以“支援”代替“救助”，承認殘疾人的平等地位

一提到殘疾人，人們立馬就聯(lián)想到了“可憐”、“悲哀”、“弱勢群體”等字眼，社會上許多健全人都以異樣的眼光看待這個群體，甚至許多殘疾人自己也感到低人一等，社會保障常常被當作是一種對殘疾人的施舍，國家和社會出于人道主義精神而感到有責任、有義務去“救助”這類特殊人群。但是隨著人權事業(yè)的不斷發(fā)展，公民權的觀念不斷深入人心，社會保障不再被認為是一種慈善事業(yè)，而成為了每個公民所應當享有的基本權利，殘疾人也由“福利的被動接受者”轉變成了“福利權利的擁有者”。所以繼續(xù)用“救助”這個詞不利于殘疾人人格的健全發(fā)展，而“支援”一詞則肯定了殘疾人與健全人之間的平等地位，只不過暫時遇到了一些困難需要別人的幫助，這種話語政策的改變保障了殘疾人的自尊，有利于其重建生活的信心。

4.2 實地調查殘疾人的真實需要，建立良好的監(jiān)督考核與反饋機制

一項政策的好壞關鍵在于其能否適應一國的國情，能否真正為社會大眾帶來實質性的福利。通過上文的論述可知，我國的殘疾人社會保障制度并非與殘疾人的真實需要無縫對接，殘疾人的特殊需求并未能得到很好的滿足，這主要源于對我國殘疾人家庭實地調查研究的重視不夠，俗話說：“沒有調查，就沒有發(fā)言權?！彪m然針對殘疾人做了大量的實地調研，但是許多調研一旦落到基層就很容易被敷衍了事，工作人員代填問卷以完成任務的現(xiàn)象也時有發(fā)生，調研工作并沒有真正引起各級工作人員的高度重視。事實上，要想了解我國殘疾人的真實生活狀況和各種生活需求，就必須深入基層，走進殘疾人的家中進行詳細的調查與訪談，并對調研結果進行歸納分析，形成殘疾人需要方面的宏觀數(shù)據(jù)，并根據(jù)個案中的特殊情況進行單獨分析，以便制定針對性的政策對殘疾人最迫切的需要及時給出回應。此外，要加強對各項保障措施的監(jiān)督力度，將殘疾人社會保障工作納入政府相關部門人員的考核中去，提高各個部門的重視程度，保證各項措施的貫徹落實。與此同時，還要對政策制定和執(zhí)行過程中出現(xiàn)的一些問題進行及時的反饋，并根據(jù)反饋信息做出相應的修正，保證整套社會保障措施始終貼近殘疾人的真實需要。

4.3 設立殘疾人事業(yè)專項資金，加強殘疾人支援隊伍建設

“巧婦難為無米之炊”，政策即使制定的再完善，如果沒有配套的物質和人力支撐，一切都無濟于事。目前，我國殘疾人社會保障制度所需資金主要來源于各級政府，但資金的充足與否往往與各級政府對殘疾事業(yè)的重視程度、各地的經(jīng)濟狀況以及各級殘聯(lián)領導人的個人魅力息息相關，殘疾人事業(yè)的財政支持不穩(wěn)定，這對于各項殘疾人保障事業(yè)的發(fā)展極其不利。因此政府有必要設立殘疾人事業(yè)的專項資金，并將之納入各級政府的預算之中，明確中央與地方政府各自的責任，防止相互推諉扯皮；另一方面，殘疾人社會保障的具體落實還需要一支專業(yè)的支援隊伍。我國目前低下的工作待遇并不能充分調動殘疾人專員的積極性，筆者建議將殘疾人專員一職納入國家公務員體系或者給予其相應的公務員待遇，這樣才能吸引更高素質、更負責任的專業(yè)人員積極投身于殘疾人社會保障工作中去。同時，政府也要積極發(fā)動更多的非政府組織參與進來，通過官方機構與民間組織的相互配合，充分發(fā)揮各自的獨特優(yōu)勢，最大可能的保障殘疾人事業(yè)健康、可持續(xù)的發(fā)展下去。

結論

殘疾人事業(yè)發(fā)展研究會顧問徐顯明曾講到：“看一個社會的解放程度要通過婦女來觀察；看一個社會的希望程度要通過兒童來觀察；看一個社會的公正程度要通過窮人來觀察；看一個社會的文明程度要通過身體障礙人來觀察”[7]。殘疾人面臨著貧窮與障礙的雙重問題，既能體現(xiàn)一個社會的公正程度，又能反映一個社會的文明程度，建立完善的殘疾人社會保障制度是我國特色社會主義文明的重要標志，也是我國大力發(fā)展人權事業(yè)，構建社會主義和諧社會的必經(jīng)之路。在新的時代背景下，我國一定要在保證經(jīng)濟迅速增長的同時，給予國民社會保障更多的關注，以殘疾人的真實需要為核心，完善各項殘疾人特殊社會保障措施，為殘疾人這一弱勢群體提供更多的傾斜性照顧，努力為廣大殘疾人實現(xiàn)人生價值、創(chuàng)造美好生活提供更多更好的機會和條件。

參考文獻

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A Study of Special Security for the Disabled in China --From the Perspective of Equality

XU Jie,YE Zi-peng

【Abstract】From ancient times the disabled existed in society.With the development of human rights,the social security of the disaled has gained more and more attention.People don't regard disability as a personal misfortune in a fatalistic view,social factors are considered in new concept of the disabled and society must be responsible for it.However,the limited resources of social security is still the reality of contemporary society,and it is necessary to allocate the limited resources of social security in a fair way to achieve maximum social benefits.Justice doesn't not mean formal equality but substantial equality means different treatment to different people.Under the perspective of equality,we need to study reality state and ought-to-be state of the social security of the disabled,explore the key factor from formal equality to essential equality and provide some definite steps to improve the social security of the disabled.

【Key words】The disabled; Social security; Formal equality; Essential equality

作者簡介：徐杰 在讀碩士；研究方向：國內人權保障

[中圖分類號]C913.69

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-0810(2016)21-0029-05