■王倩

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農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革視角下臨沂市農(nóng)村殘疾人可持續(xù)生計(jì)發(fā)展研究

■王倩

【摘要】臨沂市有17萬(wàn)農(nóng)村殘疾人處于貧困狀態(tài)，占?xì)埣踩丝倲?shù)的26.2%。可持續(xù)生計(jì)是世界反貧困的主要目標(biāo)，也是臨沂市農(nóng)村殘疾人生計(jì)的發(fā)展方向。土地是農(nóng)村殘疾人最基本的生計(jì)資本，土地產(chǎn)權(quán)改革內(nèi)容影響他們的生計(jì)策略。中央關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的部署，有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。但在土地流轉(zhuǎn)和土地征用過(guò)程中，因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)未考慮到農(nóng)村殘疾人的具體情況和措施落實(shí)不到位，影響了農(nóng)村殘疾人的可持續(xù)生計(jì)，使其參與積極性不高。筆者建議通過(guò)確立傾斜性政策優(yōu)惠、加大保障力度、完善“整村趕平均”工程等措施構(gòu)建農(nóng)村殘疾人可持續(xù)生計(jì)制度保障體系。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村殘疾人；土地產(chǎn)權(quán)改革；可持續(xù)生計(jì)；傾斜性政策

作者單位：臨沂大學(xué)法學(xué)院 臨沂 276000

引言

臨沂市地處魯中南低山丘陵區(qū)東南部和魯東丘陵南部，轄3區(qū)9縣3個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，總面積1.72萬(wàn)平方公里，人口1100余萬(wàn)，是山東省面積最大、人口最多的市，域內(nèi)臨、郯、蒼平原為山東三大糧倉(cāng)之一。到2015年底，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3763.2億元，三次產(chǎn)業(yè)增加值占比分別為9.2：44.8：46[1]，城鎮(zhèn)化率為55.3%，處在工業(yè)化中期和城鎮(zhèn)化的加速期[2]。農(nóng)村殘疾人口數(shù)為42萬(wàn)人，其中17萬(wàn)人仍處在貧困線（2300元）以下，占全市殘疾人總數(shù)的26.2%。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)村殘疾人將失去土地。對(duì)絕大部分農(nóng)村殘疾人家庭而言，土地是賴以生存的重要物質(zhì)保障。黨的十八屆三中全會(huì)提出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）對(duì)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革作出了全面部署，賦予農(nóng)民更多的權(quán)利和利益，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，為殘疾人依托土地提高生活質(zhì)量提供了契機(jī)。雖然法律規(guī)定農(nóng)村居民平等地享有農(nóng)村土地權(quán)益，但城鄉(xiāng)二元體制和身體缺陷使農(nóng)村殘疾人具有雙重弱勢(shì)性，貌似平等的背后實(shí)則隱藏著對(duì)殘疾人的不平等，影響著殘疾人可持續(xù)生計(jì)，容易引起不和諧事件的發(fā)生。因此，在中央深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的大背景下，探討建立和完善農(nóng)村殘疾人土地權(quán)益保障機(jī)制，更加有效地增進(jìn)殘疾人可持續(xù)生計(jì)，將農(nóng)村土地制度改革所帶來(lái)的實(shí)惠落實(shí)到農(nóng)村殘疾人身上，增加他們的收入，提高其生活水平，是構(gòu)建和諧社會(huì)、全面建設(shè)小康社會(huì)的應(yīng)有之義。

1 農(nóng)村殘疾人可持續(xù)生計(jì)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的根本要求

1.1 可持續(xù)生計(jì)的內(nèi)涵

“可持續(xù)生計(jì)”理念最早于20世紀(jì)80年代在聯(lián)合國(guó)“世界環(huán)境與發(fā)展大會(huì)”上提出，1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境和發(fā)展大會(huì)將此概念引入行動(dòng)議程，主張把穩(wěn)定的生計(jì)作為消除貧困的主要目標(biāo)[3]。20世紀(jì)末，可持續(xù)生計(jì)的理念引起了人們的普遍重視，世界銀行、世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)、英國(guó)國(guó)際發(fā)展署等研究機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的可持續(xù)生計(jì)策略、途徑等問(wèn)題進(jìn)行了廣泛、深入研究。其中，英國(guó)國(guó)際發(fā)展署（the UK's Department for International Development，DFID）開(kāi)發(fā)的可持續(xù)生計(jì)分析框架被廣泛采用。

該框架中的生計(jì)資本，是指家庭或個(gè)人擁有的資源稟賦情況，包括人力資本、社會(huì)資本、物質(zhì)資本、金融資本和自然資本，是家庭或個(gè)人評(píng)估所處風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境、擁有的選擇機(jī)會(huì)及選擇生計(jì)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。生計(jì)策略是家庭依靠生計(jì)資本要素選擇參與不同的生計(jì)活動(dòng)，通過(guò)創(chuàng)造生存所需的物質(zhì)資料和精神資料實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)。

國(guó)內(nèi)對(duì)可持續(xù)生計(jì)的研究起步較晚，21世紀(jì)初才有學(xué)者把可持續(xù)生計(jì)分析方法和研究成果引進(jìn)過(guò)來(lái)，起初主要用于解決扶貧問(wèn)題，后來(lái)逐漸擴(kuò)大運(yùn)用到解決特殊群體的生計(jì)問(wèn)題上，如失地農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題、女性農(nóng)民工生計(jì)問(wèn)題等。關(guān)于“可持續(xù)生計(jì)”的含義，我國(guó)學(xué)者普遍認(rèn)為是指?jìng)€(gè)人或家庭為改善長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活狀況所擁有和獲得的謀生能力、資本和有收入的活動(dòng)[4]。此處的“資本”指的就是生計(jì)資本，包括五個(gè)部分：自然資本，主要是指可利用的自然資源，如土地、水和水產(chǎn)品、樹(shù)木和林產(chǎn)品、野生動(dòng)植物、環(huán)境服務(wù)等，可直接用于生產(chǎn)或消費(fèi)；物質(zhì)資本，是指長(zhǎng)期存在的生產(chǎn)性物資，包括生產(chǎn)資料和基礎(chǔ)設(shè)施兩類；社會(huì)資本，是指?jìng)€(gè)體或團(tuán)體之間的關(guān)聯(lián)——社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、互惠性規(guī)范和由此產(chǎn)生的信任，是人們?cè)谏鐣?huì)結(jié)構(gòu)中所處的位置給他們帶來(lái)的資源；人力資本，指?jìng)€(gè)體擁有的用于謀生的知識(shí)、技能以及勞動(dòng)能力和健康狀況；金融資本，是指用于購(gòu)買(mǎi)消費(fèi)和生產(chǎn)物品的現(xiàn)金以及可以獲得的貸款和個(gè)人借款等流動(dòng)資產(chǎn)。生計(jì)資本之間相互影響，在不同的生計(jì)資本狀況下，各種生計(jì)活動(dòng)相互結(jié)合、相互促進(jìn)以實(shí)現(xiàn)生計(jì)策略。

1.2 農(nóng)村殘疾人可持續(xù)生計(jì)的含義

自20世紀(jì)80年代初農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，土地就成為農(nóng)戶重要的自然資本。通過(guò)對(duì)臨沂市23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村殘疾人的生計(jì)資本呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：第一，人力資本不足。據(jù)第二次殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村殘疾人的文化水平普遍較低，18周歲及以上的殘疾人中未上過(guò)學(xué)或僅上過(guò)小學(xué)的比例為82.8%，高中以上文化程度的僅占3.2%。第二，社會(huì)資本質(zhì)量不高。農(nóng)村殘疾人的社會(huì)資本質(zhì)量較低，同質(zhì)性高。農(nóng)村殘疾人的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)主要是由血緣、婚姻、鄰里關(guān)系等構(gòu)成。受“門(mén)當(dāng)戶對(duì)”和“人以群分”等觀念的影響，他們的社會(huì)關(guān)系一般是同質(zhì)性較高的人群[5]。第三，物質(zhì)資本和金融資本缺乏。農(nóng)村殘疾人家庭人均純收入低，金融資本幾乎為零。在這種生計(jì)資本構(gòu)成下，農(nóng)村殘疾人最常選擇的生計(jì)策略就是在家務(wù)農(nóng)。

運(yùn)用可持續(xù)生計(jì)分析框架對(duì)農(nóng)村殘疾人進(jìn)行生計(jì)分析也可以看出：土地對(duì)農(nóng)村殘疾人具有就業(yè)、生活的雙重保障功能，土地資源是其可持續(xù)生計(jì)資本中最重要的自然資本。綜合理論和實(shí)踐，筆者認(rèn)為農(nóng)村殘疾人可持續(xù)生計(jì)，是指殘疾人個(gè)人或家庭在以土地為基本生計(jì)保障的條件下，為改善未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活狀況所擁有和獲得的謀生能力、資產(chǎn)和有收入的活動(dòng)。農(nóng)村殘疾人可持續(xù)生計(jì)包含以下兩個(gè)關(guān)鍵特征。

1.2.1 可延續(xù)性。可持續(xù)生計(jì)意味著生計(jì)方式在時(shí)間上應(yīng)當(dāng)是可延續(xù)的，不會(huì)因發(fā)展環(huán)境、條件的變化而陷入生計(jì)困境。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中，要求農(nóng)村殘疾人個(gè)人或家庭當(dāng)前的生計(jì)狀態(tài)能夠得以維持，現(xiàn)有生活水平和生存條件能夠得到基本保障和延續(xù)。

1.2.2 融合性。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中，農(nóng)村殘疾人可持續(xù)生計(jì)不僅包含了傳統(tǒng)意義上的謀生，獲得收入，還包括殘疾人對(duì)生計(jì)方式轉(zhuǎn)變的適應(yīng)，價(jià)值觀、發(fā)展觀的融合等。

1.3 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革要確保殘疾人可持續(xù)生計(jì)

2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》提出，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。與之配套，承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”，將極大促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的解放。農(nóng)民可以把土地流轉(zhuǎn)出去進(jìn)城務(wù)工，還能享受土地帶來(lái)的收益；農(nóng)民合作社或家庭農(nóng)場(chǎng)則能通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并能以經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資，獲得發(fā)展資金。中央明確要求，農(nóng)民利益不受損是改革的底線之一，土地改革要先行試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)。作為弱勢(shì)群體的殘疾人，應(yīng)是土地產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展的共同受益者，并因其弱勢(shì)地位的特殊性，而理應(yīng)得到特殊政策的扶助。

2 臨沂市農(nóng)村土地制度改革對(duì)殘疾人可持續(xù)生計(jì)的影響和原因分析

據(jù)調(diào)查，目前，影響農(nóng)村殘疾人可持續(xù)生計(jì)的土地制度改革主要表現(xiàn)為土地確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)和土地征用三種形式。黨的十七屆三中全會(huì)決議早就對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題作出規(guī)定：“允許農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)戶合法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以出租、股份合作、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！敝?010年，臨沂市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總面積已達(dá)5.4萬(wàn)公頃，占家庭承包面積的9%[6]。2013年9月，臨沂市啟動(dòng)了全面推廣農(nóng)地確權(quán)登記工作，內(nèi)容包括“農(nóng)村集體建設(shè)用地（含宅基地）使用權(quán)”、“農(nóng)戶房產(chǎn)權(quán)”、“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的確權(quán)登記發(fā)證工作，“三權(quán)”改革同步進(jìn)行。至2014年9月，大部分農(nóng)戶的確權(quán)發(fā)證工作已完成。綜合分析，土地制度改革對(duì)殘疾人可持續(xù)生計(jì)狀況的影響具有以下特點(diǎn)。

2.1 農(nóng)地確權(quán)對(duì)保障殘疾人生計(jì)資本具有積極意義

2.1.1 農(nóng)地確權(quán)維護(hù)了殘疾人及其家庭的合法權(quán)益。截至2015年10月，全市7176個(gè)涉農(nóng)有地有確權(quán)頒證任務(wù)的村（行政村、自然村、社區(qū)）中，6887個(gè)村開(kāi)展了土地確權(quán)工作，占涉農(nóng)有地村數(shù)的95.9%；有6645個(gè)村完成確權(quán)，占92.6%[7]。根據(jù)抽樣調(diào)查，對(duì)123份有效樣本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，殘疾人農(nóng)戶需要土地確權(quán)的共有103戶，已完成確權(quán)的98戶，占總戶數(shù)的95%，平均每人承包農(nóng)田面積1.3畝，占用宅基地面積67平方米。殘疾人家庭戶均3.5人，應(yīng)確權(quán)土地面積469.6畝，實(shí)際確權(quán)473畝，應(yīng)確權(quán)宅基地面積24189平方米，實(shí)際確權(quán)24457平方米，均達(dá)101%。這是因?yàn)槠渲杏?戶殘疾人原與父母同為一戶，父母去世后，兄弟們考慮他們生活困難，在確權(quán)時(shí)主動(dòng)向村干部提出，將父母名下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)均確定在殘疾人弟兄名下?？梢钥吹?，殘疾人在農(nóng)地確權(quán)過(guò)程中不僅沒(méi)有得到歧視，反而得到了親屬和村干部的照顧，相關(guān)土地權(quán)益得到了較好的維護(hù)。

2.1.2 農(nóng)地確權(quán)為殘疾人增加財(cái)產(chǎn)性收入打下了基礎(chǔ)。通過(guò)訪談筆者感受到，農(nóng)村殘疾人對(duì)其賴以生存的土地與土地上的房屋懷有強(qiáng)烈的權(quán)屬感與控制感。土地是農(nóng)村殘疾人的“命根子”，而對(duì)他們的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律確認(rèn)，在他們心中燃起了更大的希望?？梢哉f(shuō)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)登記讓農(nóng)村殘疾人有了“權(quán)”，可以更好地激活殘疾人家庭生產(chǎn)要素、增加殘疾人財(cái)產(chǎn)收益。

2.2 農(nóng)地征收讓多數(shù)殘疾人收入增加，但生活負(fù)擔(dān)加重，因而喜憂參半

農(nóng)地征收主要包括城鎮(zhèn)建設(shè)用地征收和工業(yè)用地征收。城鎮(zhèn)建設(shè)用地征收主要是列入城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村土地，而工業(yè)用地征收的則是列入工業(yè)園區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)地。農(nóng)地被征收后，農(nóng)民失去了土地，但獲得了一定數(shù)量的安置補(bǔ)償費(fèi)，增加了可持續(xù)生計(jì)的金融資本，有利于發(fā)展新生產(chǎn)，有的搬遷住進(jìn)了新樓房，水、電、暖、氣全通，居住條件得到了明顯改善，村委賣(mài)地有了錢(qián)，還會(huì)給大家定時(shí)發(fā)放米、面、油等生活用品，提高了生活質(zhì)量。但對(duì)于殘疾人來(lái)說(shuō)，隨之而來(lái)的問(wèn)題也不少。

2.2.1 失地殘疾人在家賦閑多，難以充分就業(yè)。失去土地的殘疾人，需要告別傳統(tǒng)的生活方式，尋找新的生計(jì)策略[8]。由于殘疾人多數(shù)自身文化素質(zhì)和知識(shí)水平相對(duì)低下，技術(shù)技能較差，加上社會(huì)對(duì)殘疾人的歧視也比較多，殘疾人很難找到合適的就業(yè)崗位，經(jīng)常處于失業(yè)與半失業(yè)狀態(tài)，不能實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，更很少有人進(jìn)行投資創(chuàng)業(yè)。

2.2.2 失地殘疾人日常支出增加，部分人生活困窘。失地殘疾人日常生活中用水、取暖、購(gòu)買(mǎi)蔬菜等副食的支出相比有地時(shí)均有不同程度增加，在居住上更需要增加開(kāi)銷，而經(jīng)濟(jì)收入受到職業(yè)變化的影響較大，家庭收入容易陷入困境。調(diào)查表明，10%的失地殘疾人完全沒(méi)有經(jīng)濟(jì)來(lái)源；30%的家庭僅有一人有固定工作或兩人有臨時(shí)工作，每年的再失業(yè)率高達(dá)30%以上；40%的失地殘疾人家庭收入僅能維持基本生活，負(fù)擔(dān)沉重。

2.2.3 失地殘疾人社會(huì)保障不平等，貧困殘疾人生計(jì)持續(xù)難。失地殘疾人在戶籍上實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)戶口向城鎮(zhèn)戶口的轉(zhuǎn)變，但受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及限制性因素的影響，這些實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換的失地殘疾人，并不能像城市居民一樣被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，享受同等的待遇和行使平等的權(quán)利，面臨著身為城市居民卻享受農(nóng)村社保的尷尬社會(huì)保障局面。例如，蘭山區(qū)柳青街道某社區(qū)系由7個(gè)村莊合并建成，各村除現(xiàn)有部分經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和居民住宅建設(shè)用地外，土地全部被征用。對(duì)60周歲以上的殘疾人，社區(qū)出資為他們購(gòu)買(mǎi)了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，加上城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，每人每月可領(lǐng)到固定的400元左右保險(xiǎn)金，基本維持生活。而對(duì)于60歲以下的貧困殘疾人，由于仍然享受農(nóng)村低保，平均每月只有150元左右的低保金（2015年10月調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)后，蘭山區(qū)城鎮(zhèn)居民低保金每月發(fā)350元左右，約是農(nóng)村居民低保金的2.3倍），而且是一季度一發(fā)，平時(shí)很難維持生活。

2.3 土地流轉(zhuǎn)提供了固定的租金收入，但失去了可持續(xù)生計(jì)的重要資本，多數(shù)殘疾人不愿接受

農(nóng)地流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路[9]。但土地是農(nóng)民的生存之本，尤其是農(nóng)村殘疾人由于外出打工不易找到工作，多數(shù)在家門(mén)口從事種養(yǎng)殖業(yè)，土地就是他們生存的的最后保障。絕大部分殘疾人多年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)使他們已經(jīng)習(xí)慣了當(dāng)前的生產(chǎn)方式，并認(rèn)為土地能夠?yàn)樗麄兎€(wěn)定地創(chuàng)造出最大的經(jīng)濟(jì)效益。其承包的土地能夠提供家庭勞動(dòng)力就業(yè)需要，產(chǎn)出則滿足了家庭收益的需要，雖然土地經(jīng)營(yíng)的收益相對(duì)較低讓生活有些窘迫，但安逸的生活也讓他們不愿放棄現(xiàn)有的生計(jì)策略。有的殘疾人算了一筆賬：一畝地一年種兩季，一季種小麥，畝產(chǎn)700余斤，價(jià)值900余元，扣除人工外的各項(xiàng)投入400元，還剩500元，另外還享受糧食直補(bǔ)120元；另一季種花生，畝產(chǎn)皮果800斤，價(jià)值1760元，扣去除人工外的成本500元，還余1260元，另外還享受農(nóng)資補(bǔ)貼20元，總計(jì)兩季可純收入1900元，如果把土地流轉(zhuǎn)出去每年才得租金800～900元，只有自己經(jīng)營(yíng)收成的一半。有的殘疾人說(shuō)，“健全人不種地了出去干什么工作都行，我出去打工也沒(méi)人要，在家里閑著不種地干什么”。還有的說(shuō)，“我確實(shí)身體殘疾，重活累活干不了，但真忙的時(shí)候，家人、鄰居伸伸手幫幫忙也就過(guò)去了，平時(shí)帶著就干了，有地種著心里踏實(shí)。”

表面上看，土地流轉(zhuǎn)后，健全人和殘疾人獲得的租金一樣多，是公平的。但深入分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，健全人流轉(zhuǎn)了土地等于是從土地上解放了自己，可以更好地謀求生計(jì)，提高生活水平；而相當(dāng)多的殘疾人流轉(zhuǎn)了土地則更多地是失去了可持續(xù)生計(jì)的資本，生活水平反而會(huì)有所下降。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的“預(yù)期理論”認(rèn)為：人在面臨“獲得”的時(shí)候是“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避”，而在面臨“損失”時(shí)是“追求風(fēng)險(xiǎn)”。殘疾人過(guò)去種地需要繳納農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”等稅費(fèi)，現(xiàn)在種地一切稅費(fèi)全免，還可以獲得糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼等多項(xiàng)補(bǔ)貼，因此普遍對(duì)土地更為珍惜。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村85%以上有一定勞動(dòng)能力的殘疾人都不愿意流轉(zhuǎn)出土地，有的殘疾人甚至因?yàn)楦刹繌?qiáng)行推動(dòng)土地連片流轉(zhuǎn)而圍攻干部、帶頭上訪，成了社會(huì)上的不安定因素。

3 在農(nóng)村土地制度改革背景下構(gòu)建殘疾人可持續(xù)生計(jì)策略

農(nóng)村土地制度改革對(duì)廣大農(nóng)村殘疾人而言，是挑戰(zhàn)更是機(jī)遇。畢竟隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是發(fā)展的必然趨勢(shì)。在新一輪縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大潮中，臨沂市把新型城鎮(zhèn)化作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)力引擎和空間載體，據(jù)測(cè)算，自2012年后，臨沂市城鎮(zhèn)化率每年提高2～3個(gè)百分點(diǎn)，每年有20多萬(wàn)農(nóng)民變?yōu)槭忻馵10]。根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移趨勢(shì)，如果農(nóng)村殘疾人仍然固守著自己的“一畝三分地”，把從事小農(nóng)經(jīng)濟(jì)作為自己的可持續(xù)生計(jì)策略，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)顯然是不現(xiàn)實(shí)的。幫助殘疾人融入土地制度改革的大潮，借土地產(chǎn)權(quán)改革的機(jī)遇發(fā)展可持續(xù)生計(jì)，各級(jí)政府必須在農(nóng)村殘疾人可持續(xù)生計(jì)發(fā)展中扮演主導(dǎo)角色，更多地加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村殘疾人這一弱勢(shì)群體的制度扶助和政策扶持。

3.1 確立傾斜性政策優(yōu)惠，為殘疾人可持續(xù)生計(jì)提供特殊關(guān)愛(ài)

農(nóng)村殘疾人抵御生活風(fēng)險(xiǎn)的能力較差，而土地承擔(dān)了對(duì)農(nóng)村殘疾人的社會(huì)保障功能，是他們生存的底線。要?jiǎng)訂T他們放棄自己的土地使用權(quán)或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，就應(yīng)當(dāng)在同等條件下，給予殘疾人特殊照顧。建議視殘疾人的殘疾程度在安置補(bǔ)償費(fèi)或土地出讓金上給予相當(dāng)于健全人1.2～1.5倍的補(bǔ)償金或租金，通過(guò)特惠政策的落實(shí)縮小殘疾人收入與社會(huì)平均水平之間的差距。

3.2 加大保障力度，為殘疾人可持續(xù)生計(jì)提供安全保障

重視并持續(xù)加大政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障事業(yè)的直接投入，是殘疾人社會(huì)保障體系建設(shè)的先決條件。要將因征地和參加土地流轉(zhuǎn)而失地的貧困殘疾人優(yōu)先納入低保保障范圍，并給予城市低保的待遇，對(duì)符合條件的失地殘疾人優(yōu)先落實(shí)生活補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼等生活保障政策。對(duì)重度殘疾人適配基本型輔助器具、殘疾人家居環(huán)境無(wú)障礙建設(shè)、日間照料、居家服務(wù)等，視其需要區(qū)別不同情況分別給予政府補(bǔ)貼。

3.3 繼續(xù)完善“整村趕平均”工程，為農(nóng)村殘疾人可持續(xù)生計(jì)提供堅(jiān)實(shí)的平臺(tái)

“整村趕平均”是“整村推進(jìn)殘疾人生活水平趕上所在村平均水平”的簡(jiǎn)稱，是一項(xiàng)對(duì)多維貧困指標(biāo)綜合衡量的系統(tǒng)工程，是臨沂市殘聯(lián)2009年提出的扶貧目標(biāo)[11]。2012年被國(guó)務(wù)院辦公廳作為一種創(chuàng)新扶貧措施提出，寫(xiě)進(jìn)《農(nóng)村殘疾人扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011～2020年）》。該舉措經(jīng)過(guò)6年多的理論研究和實(shí)踐，在幫助農(nóng)村殘疾人脫貧致富方面已經(jīng)取得了可喜的成績(jī)和一系列較成熟的經(jīng)驗(yàn)。在土地產(chǎn)權(quán)改革背景下，應(yīng)該把它作為保障農(nóng)村殘疾人可持續(xù)生計(jì)的重要平臺(tái)和綜合措施，繼續(xù)完善該工程。

3.3.1 繼續(xù)完善組織建設(shè)，為農(nóng)村殘疾人可持續(xù)生計(jì)提供組織保障。組織建設(shè)既包括政府組織的建設(shè)也包括社會(huì)組織的建設(shè)?！敖M織全覆蓋”是殘聯(lián)系統(tǒng)基層組織建設(shè)的目標(biāo)，也是有效實(shí)施“整村趕平均”的組織保障。目前臨沂市156個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）殘聯(lián)全部配備了殘聯(lián)理事長(zhǎng)和殘疾人專職干事，3990個(gè)行政村（社區(qū)）全部成立殘協(xié)和殘疾人之家，并配備了殘疾人專職委員。繼續(xù)完善“基地+殘聯(lián)組織+殘疾人貧困戶”的扶貧模式，充分發(fā)揮殘聯(lián)組織的橋梁紐帶作用。進(jìn)一步落實(shí)省、市、縣（區(qū)）派“第一書(shū)記”到村幫扶特困殘疾人活動(dòng)。積極組織志愿者助殘活動(dòng)，給農(nóng)村殘疾人帶去支持和關(guān)愛(ài)。

3.3.2 多舉措扶持農(nóng)村殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)，提升農(nóng)村殘疾人可持續(xù)生計(jì)發(fā)展策略。積極開(kāi)展職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)村殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)的人力資本。在征地或土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，基層勞動(dòng)部門(mén)和殘疾人服務(wù)社要跟上服務(wù)，繼續(xù)舉辦“陽(yáng)光技師”培訓(xùn)活動(dòng)，為失地農(nóng)村殘疾人提供就業(yè)指導(dǎo)，建立培訓(xùn)需求檔案，將殘疾人職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)納入各級(jí)免費(fèi)的職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，在政府舉辦或補(bǔ)助的面向“三農(nóng)”的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目?jī)?yōu)先培訓(xùn)殘疾人。在農(nóng)村實(shí)用人才帶頭人能力提升工程、農(nóng)村實(shí)用人才創(chuàng)業(yè)興業(yè)工程及農(nóng)村實(shí)用人才技能開(kāi)發(fā)工程中，對(duì)符合條件且有能力的農(nóng)村殘疾人優(yōu)先選拔和培養(yǎng)。

在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的過(guò)程中，引導(dǎo)農(nóng)村殘疾人以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)，通過(guò)崗位補(bǔ)助等相關(guān)制度，鼓勵(lì)合作社和龍頭企業(yè)優(yōu)先為殘疾人提供就業(yè)崗位。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，積極開(kāi)發(fā)適合殘疾人特點(diǎn)的就業(yè)崗位，有序安排農(nóng)村殘疾人轉(zhuǎn)移就業(yè)。認(rèn)真落實(shí)殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠、資金補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。金融機(jī)構(gòu)要發(fā)展面向農(nóng)村殘疾人戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、住宅所有權(quán)的抵押貸款。充分使用好殘疾人就業(yè)保障金，對(duì)安置殘疾人符合條件的企業(yè)給予社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)助，對(duì)符合條件的自主創(chuàng)業(yè)殘疾人給予創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，大力扶持帶動(dòng)殘疾人就業(yè)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)村殘疾人自主創(chuàng)業(yè)標(biāo)兵和致富能手，推動(dòng)殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的基礎(chǔ)和前提，而土地是農(nóng)村殘疾人可持續(xù)生計(jì)最重要的自然資本，在改革過(guò)程中如何保障農(nóng)村殘疾人這一弱勢(shì)群體的可持續(xù)生計(jì)是當(dāng)前更是今后各級(jí)政府工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村殘疾人是關(guān)鍵！

參考文獻(xiàn)

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The Research about the Disabled's Sustainable Livelihoods in Linyi Which Is Based on the Perspective of the Rural Land Rights Reform

WANG Qian

【Abstract】In Linyi, 170,000 rural disabled people are in poverty.It reaches 26.2% of the total number of the disabled.Sustainable livelihood is the important aim for the world to eliminate poverty.It is also the development direction for the rural disabled.Land is the most basic livelihood capital for the rural disabled, and the reform of land property rights influences their livelihoods strategy.The central government's deployment of the reform of the rural land property rights gives more rights and interests to the rural disabled.This can promote the integration between the urban and the rural development.But due to loose system design and the measures improperly carried out in the land circulation and land requisition, the sustainable livelihoods of the disabled are affected.Their participation enthusiasm is not high.To solve the problems above,the following suggestions are offered: establishing preferential policy, strengthening security, pushing on the project of “The whole village catching up with the average”, and so on.Through those measures we can reach the target: that is to build up system of the rural disabled sustainable livelihoods.

【Key words】The disabled; Farmland property rights; Sustainable livelihoods; Preferential policies

作者簡(jiǎn)介：王倩 副教授 碩士；研究方向：社會(huì)法學(xué)

[中圖分類號(hào)]C913.69

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-0810(2016)21-0034-05