劉慧慧

（長治學(xué)院法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)系，山西長治046011）

統(tǒng)一戰(zhàn)線在依憲治國進(jìn)程中的優(yōu)勢作用及其實(shí)現(xiàn)路徑

劉慧慧

（長治學(xué)院法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)系，山西長治046011）

依憲治國是國家治理能力現(xiàn)代化的根本保障，統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國革命和建設(shè)的一大法寶，是黨的總路線、總政策的重要組成部分，是依憲治國的重要依靠力量。正確認(rèn)識(shí)依憲治國與統(tǒng)一戰(zhàn)線的關(guān)系，能更好服務(wù)于社會(huì)主義法治建設(shè)。要明確當(dāng)前統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中存在的問題，結(jié)合新形勢調(diào)整統(tǒng)戰(zhàn)工作的核心和重點(diǎn)，為國家治理新常態(tài)作出積極貢獻(xiàn)。

統(tǒng)一戰(zhàn)線；優(yōu)勢作用；路徑選擇

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確指出：“堅(jiān)持依法治國首先要依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”，依憲治國已經(jīng)成為新時(shí)期我國所要堅(jiān)持的基本治國方略，中國國家治理模式進(jìn)入一種新常態(tài)，更加注重法治制度化治理的重要性。統(tǒng)一戰(zhàn)線作為中國革命的三大法寶之一，在國家治理過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，其本身運(yùn)行的制度化、規(guī)范化也是依憲治國的必然要求。黨和國家將統(tǒng)一戰(zhàn)線在相關(guān)的法律法規(guī)等規(guī)范性文件中予以確立，為有效開展統(tǒng)戰(zhàn)工作提供了法治基礎(chǔ)及制度保障。統(tǒng)一戰(zhàn)線也充分利用自身所具有的優(yōu)勢為法治國家建設(shè)多渠道提供建議，幫助推動(dòng)國家治理科學(xué)化。

一、統(tǒng)一戰(zhàn)線在依憲治國過程中的優(yōu)勢作用

依憲治國的本質(zhì)核心為國家和社會(huì)的各類問題都要依據(jù)憲法的規(guī)則和精神解決，執(zhí)政黨要依憲執(zhí)政、立法機(jī)關(guān)科學(xué)立法、政府依憲行事、司法機(jī)關(guān)公正司法，各族人民自覺守法。統(tǒng)一戰(zhàn)線在依憲治國過程中的各個(gè)階段都發(fā)揮著重要作用，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下可以充分發(fā)揮其自身優(yōu)勢，參與到立法、執(zhí)法、司法以及守法各個(gè)環(huán)節(jié)，服務(wù)于社會(huì)主義法治建設(shè)。

（一）統(tǒng)一戰(zhàn)線為立法過程提供暢通的民意表達(dá)渠道

憲法思維要求立法必須具有科學(xué)性，保障立法科學(xué)性的一個(gè)重要方面就是要擴(kuò)大立法工作參與的范圍。統(tǒng)一戰(zhàn)線積極發(fā)展協(xié)商民主，各界人士在決策制定過程中通過建言獻(xiàn)策、參政議政等方式為科學(xué)立法提供重要依據(jù)。新時(shí)期以中國人民政治協(xié)商會(huì)議作為組織形式的統(tǒng)一戰(zhàn)線，包括無黨派人士、各民主黨派成員、各人民團(tuán)體、新的社會(huì)階層人士等多方面，具有空前的廣泛性。統(tǒng)一戰(zhàn)線利用人才優(yōu)勢、智力優(yōu)勢、位置優(yōu)勢以及經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢等有利條件，有組織、有計(jì)劃的開展專題調(diào)研，提出了許多高質(zhì)量、可操作的意見和建議，為制定符合憲法、符合時(shí)代要求的“良法”提供了保障。

（二）統(tǒng)一戰(zhàn)線在行政執(zhí)法過程中發(fā)揮監(jiān)督優(yōu)勢

程序是法治的生命形式，各級(jí)政府在決策過程中，邀請(qǐng)統(tǒng)戰(zhàn)人員參與程序設(shè)計(jì)，不斷完善重大事項(xiàng)調(diào)查研究和集體決策制度、重大決策專家咨詢制度、決策跟蹤反饋和責(zé)任追究制度，可以進(jìn)一步健全科學(xué)民主決策程序。在行政執(zhí)法方面，統(tǒng)戰(zhàn)人員可利用自身的視野優(yōu)勢、階層和身份優(yōu)勢以及參與渠道多樣化優(yōu)勢來加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法行為的監(jiān)督管理。新媒體的發(fā)展，使廣大群眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字媒體等途徑，進(jìn)行信息溝通并通過輿論對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。

（三）統(tǒng)一戰(zhàn)線有助于形成全民守法的社會(huì)氛圍

依憲治國方略的推進(jìn)需要全體公民的努力與參與，習(xí)近平主席在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上指出：“引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)人士特別是年輕一代致富思源、富而思進(jìn)，做到愛國、敬業(yè)、創(chuàng)新、守法；依法管理宗教事務(wù)，積極引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)；加強(qiáng)和改善對(duì)新媒體代表性人士的工作，建立經(jīng)常性聯(lián)系渠道，讓他們?cè)趦艋W(wǎng)絡(luò)空間、弘揚(yáng)主旋律等方面展現(xiàn)正能量……”[1]。非公有制經(jīng)濟(jì)人士在創(chuàng)業(yè)經(jīng)營時(shí)自覺守法，各民族、宗教處理自身事務(wù)時(shí)依法行事，新媒體人士自覺注意遵守網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)，面對(duì)網(wǎng)絡(luò)暴力和違法行為，采取各種措施宣傳正能量。統(tǒng)一戰(zhàn)線的各個(gè)組成部分、各界人士不斷增強(qiáng)對(duì)社會(huì)主義法治的價(jià)值認(rèn)同，在工作和生活中維護(hù)憲法法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，這有助于整個(gè)社會(huì)形成守法的良好風(fēng)氣，提高全民的法律意識(shí)。

此外統(tǒng)一戰(zhàn)線還可為社會(huì)矛盾解決提供多種有效方式，在解決糾紛的過程中，充分發(fā)揚(yáng)民主、尊重包容差異，統(tǒng)籌整合系統(tǒng)內(nèi)各種社會(huì)資源和協(xié)同力量，發(fā)揮群眾優(yōu)勢、宗教優(yōu)勢、民族優(yōu)勢、行業(yè)優(yōu)勢等，能更好地處理不同群體之間的沖突問題，促進(jìn)糾紛的化解。

二、現(xiàn)行憲法及規(guī)范性文件中有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定梳理

統(tǒng)一戰(zhàn)線伴隨著中國革命的進(jìn)程不斷壯大，相應(yīng)的統(tǒng)戰(zhàn)理論日益豐富。統(tǒng)一戰(zhàn)線的地位、作用、功能等除了在憲法中有明確規(guī)定外，還散見于其他的法律法規(guī)等規(guī)范性文件中。

（一）《憲法》中有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本規(guī)定

我國憲法對(duì)于統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定最為全面，其從基本法的角度將統(tǒng)一戰(zhàn)線制度化，廣泛賦予了各界人士多方位參與國家治理的權(quán)利?！敖y(tǒng)一戰(zhàn)線是由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛國者和擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。其中中國人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，在國家政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中發(fā)揮著重要作用”[2]2-4。此外憲法還對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)、宗教人士、少數(shù)民族人士等統(tǒng)一戰(zhàn)線組成部分的地位、權(quán)利作出了明確規(guī)定。

（二）規(guī)范性文件對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線的進(jìn)一步細(xì)化

1、有關(guān)協(xié)商民主的規(guī)范性文件：《全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》、《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》、《政協(xié)全國委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》、《關(guān)于加強(qiáng)新形勢下黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)的意見》等多部法律法規(guī)都對(duì)于人民政協(xié)發(fā)揮參政議政、協(xié)商民主作用作了相應(yīng)規(guī)定。

2、民族、宗教統(tǒng)一戰(zhàn)線：《民族區(qū)域自治法》、《國務(wù)院實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》、《香港特別行政區(qū)基本法》、《澳門特別行政區(qū)基本法》、《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動(dòng)管理規(guī)定》、《宗教事務(wù)條例》等對(duì)于民族和宗教事務(wù)的制度化管理均有所涉及。

3、非公有制經(jīng)濟(jì)：《民法通則》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《外商獨(dú)資企業(yè)法》、《合伙企業(yè)法》、《外商企業(yè)法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》等法律法規(guī)旨在通過法律促進(jìn)非公有企業(yè)健康有序發(fā)展。

此外還有涉及臺(tái)灣同胞、華人華僑、歸僑僑眷等特殊群體的法律法規(guī)，在憲法的基礎(chǔ)上，通過對(duì)不同領(lǐng)域、階層統(tǒng)一戰(zhàn)線人員的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行細(xì)化，為統(tǒng)一戰(zhàn)線提供了政治保障和法律保障。

三、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作在依憲治國進(jìn)程中存在的問題

新形勢下統(tǒng)戰(zhàn)工作的對(duì)象、范圍不斷擴(kuò)大，統(tǒng)戰(zhàn)工作所面臨的任務(wù)也愈來愈復(fù)雜?，F(xiàn)階段盡管統(tǒng)戰(zhàn)部門不斷加強(qiáng)自身建設(shè)、努力提高履行職能的水平，但依然存在著諸多問題。

（一）統(tǒng)一戰(zhàn)線民主協(xié)商、建言獻(xiàn)策優(yōu)勢難以充分發(fā)揮

積極參政議政、建言獻(xiàn)策對(duì)于統(tǒng)一戰(zhàn)線組成人員來說既是權(quán)利又是責(zé)任。習(xí)近平主席在中共中央召開的黨外人士座談會(huì)上指出：“各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士要積極引導(dǎo)所聯(lián)系的廣大成員，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到中共中央決策部署上來，既要理解改革、支持改革、參與改革，也要樹立法治思維、運(yùn)用法治方式、依法參政議政，共同為全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)作出貢獻(xiàn)”[3]。盡管憲法及相關(guān)的規(guī)范性文件都對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線參政議政、建言獻(xiàn)策有所涉及，但是對(duì)于各階層統(tǒng)戰(zhàn)人員參與資政議政的實(shí)體性制度缺乏明確的規(guī)定，大都是中共中央的文件或內(nèi)部章程進(jìn)行規(guī)范，這些規(guī)范性文件并不具有強(qiáng)制的法律效力。實(shí)踐中協(xié)商具有隨意性，常常導(dǎo)致建言獻(xiàn)策環(huán)節(jié)流于形式，難以提供真正有效的建議。由于法律程序保障的缺失使得民主協(xié)商缺乏統(tǒng)一的操作標(biāo)準(zhǔn)，資政和表達(dá)民意的實(shí)際效果往往得不到充分體現(xiàn)，如何有效進(jìn)行資政和表達(dá)民意，需要在程序上進(jìn)行更為完善的制度設(shè)計(jì)。

（二）統(tǒng)一戰(zhàn)線的民主監(jiān)督缺乏強(qiáng)制性

統(tǒng)一戰(zhàn)線的監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在對(duì)憲法、法律實(shí)施的監(jiān)督，監(jiān)督方式體現(xiàn)為廣大統(tǒng)一戰(zhàn)線成員的個(gè)人監(jiān)督和民主黨派對(duì)黨及行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、咨詢和批評(píng)等方式。但實(shí)踐中統(tǒng)一戰(zhàn)線監(jiān)督卻難以真正發(fā)揮作用。民主黨派履行民主監(jiān)督職責(zé)缺乏系統(tǒng)具體的標(biāo)準(zhǔn)、程序和可供操作的方式，對(duì)于黨員和行政機(jī)關(guān)的很多行為缺乏有效的信息來源，監(jiān)督難度大。被監(jiān)督者對(duì)于民主監(jiān)督缺乏足夠的認(rèn)識(shí)和重視，在民主黨派進(jìn)行調(diào)研、咨詢等環(huán)節(jié)不予配合，監(jiān)督很難深入進(jìn)行。對(duì)于民主黨派成員提出的監(jiān)督意見，許多部門直接忽視或采取敷衍的方式回應(yīng)。此外長期以來民主黨派監(jiān)督的內(nèi)容真正觸及到實(shí)質(zhì)的較少，監(jiān)督較為滯后，真正的監(jiān)督功效不大。

（三）統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系過程中的優(yōu)勢作用被弱化

統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)調(diào)整合各方利益，推進(jìn)民族、宗教事務(wù)治理法治化方面有著無可比擬的優(yōu)勢，但因?yàn)槿狈χ贫缺Ｕ虾蛷?qiáng)制力而導(dǎo)致協(xié)調(diào)作用打了折扣。統(tǒng)戰(zhàn)工作處理事務(wù)缺乏固定性，以及個(gè)別人員對(duì)于統(tǒng)戰(zhàn)工作作用認(rèn)識(shí)模糊，統(tǒng)戰(zhàn)人員的素質(zhì)、水平、能力和技巧等都對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線優(yōu)勢作用的發(fā)揮有著至關(guān)重要的影響，如在處理公有制與非公有制企業(yè)之間的矛盾時(shí)，部分統(tǒng)戰(zhàn)工作人員習(xí)慣性傾向于公有制企業(yè)，對(duì)于非公有制人士利益重視程度不夠，對(duì)于部分民族和宗教的信仰和習(xí)慣了解較少等，這都使得統(tǒng)一戰(zhàn)線的協(xié)調(diào)作用被弱化。

四、統(tǒng)一戰(zhàn)線推動(dòng)依憲治國的有效路徑

針對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作在實(shí)踐中存在的問題，需要在制度設(shè)計(jì)、人員遴選、工作程序等方面加以優(yōu)化，為統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)揮優(yōu)勢作用、推動(dòng)依憲治國提供多種切實(shí)保障。

（一）強(qiáng)化統(tǒng)一戰(zhàn)線在依憲治國進(jìn)程中發(fā)揮作用的法律保障

統(tǒng)一戰(zhàn)線的優(yōu)勢作用之所以會(huì)被弱化，很大程度上是因?yàn)榻y(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)揮作用的依據(jù)不具有制度化的法律效力。有學(xué)者認(rèn)為“我國的政黨制度問題在本質(zhì)上屬于統(tǒng)一戰(zhàn)線問題，只能用統(tǒng)一戰(zhàn)線的辦法即通過平等協(xié)商妥善解決，無需訴諸法律，能夠完全法制化就不成其為多黨合作、政治協(xié)商和民主監(jiān)督了”[4]139-140，但如果各界人士在國家政治生活中的行使權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的情形、程序、后果都缺少法律明文規(guī)定，那么無保障的權(quán)利就難以實(shí)現(xiàn)、無約束的義務(wù)就難以保證履行。因此建議對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線如何發(fā)揮作用進(jìn)行法律制度設(shè)計(jì)，除了憲法的規(guī)定，還需要具體的法律法規(guī)對(duì)職能履行的依據(jù)、內(nèi)容、主體、權(quán)利義務(wù)、責(zé)任等作出具體明確的規(guī)定，以科學(xué)的法律制度和程序規(guī)則來規(guī)范協(xié)商民主。在參政議政及表達(dá)民意環(huán)節(jié)，對(duì)于民意調(diào)研、整合、傳達(dá)及反饋的過程要有系統(tǒng)性程序設(shè)計(jì)，以提高參政議政的質(zhì)量；在監(jiān)督環(huán)節(jié)，從監(jiān)督建議意見的形成、提起到最后被監(jiān)督對(duì)象的反饋也都需要法定的程序作為保障，將監(jiān)督作用落實(shí)到實(shí)處。

（二）豐富統(tǒng)一戰(zhàn)線各界別組成人員的遴選方式

在依憲治國的進(jìn)程中，必須團(tuán)結(jié)一批具有較高素質(zhì)、寬闊優(yōu)勢、富有活力、不斷向上的統(tǒng)戰(zhàn)群體，為參政議政、民主監(jiān)督貢獻(xiàn)力量，這就需要有針對(duì)性、有選擇性、有包容性地通多多種方式吸收各界優(yōu)秀人士。例如政協(xié)委員應(yīng)該是本屆別的代表人士，具有參政議政能力，其素質(zhì)和能力如何直接關(guān)系到政協(xié)履行職能的成效。因此，必須在委員推薦產(chǎn)生的過程中進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，減少黨派、界別和團(tuán)體推薦人選的內(nèi)部平衡和平均分配思維。非公有制經(jīng)濟(jì)人士群體當(dāng)中，那些致富思源、富而思進(jìn)、遵守社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律規(guī)定的群體，才能在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義法律秩序過程中大有作為。要注意選取留學(xué)生中具有淵博專業(yè)知識(shí)、寬闊視野、愿意為國奉獻(xiàn)的對(duì)象。新媒體人士中的代表性人士，要具有正確的社會(huì)價(jià)值觀，不隨波逐流、推波助瀾或者別有用心地傳播不良信息，要選擇有利于凈化網(wǎng)絡(luò)空間、傳播正能量的媒體人士。

（三）不斷探索和創(chuàng)新統(tǒng)一戰(zhàn)線為依憲治國服務(wù)的渠道

依憲治國這種科學(xué)的治理方式強(qiáng)調(diào)國家治理和公共管理的理性化及制度化，應(yīng)多渠道創(chuàng)新統(tǒng)一戰(zhàn)線服務(wù)依憲治國的方式。在基層治理領(lǐng)域，統(tǒng)一戰(zhàn)線可以充分發(fā)揮行業(yè)廣泛、人員眾多優(yōu)勢，通過組織中小企業(yè)建立行業(yè)協(xié)會(huì)、自由執(zhí)業(yè)人員聯(lián)盟、勞資糾紛基層調(diào)解組織等方式，倡導(dǎo)不同行業(yè)、領(lǐng)域之間的人士通過平等協(xié)商、法律訴訟等合法手段解決糾紛。在宗教、民族事務(wù)領(lǐng)域，引導(dǎo)相關(guān)人員學(xué)習(xí)憲法和法律法規(guī)，加大普法力度，引導(dǎo)他們依法反映合理訴求，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、宗教關(guān)系和諧。

結(jié)語

統(tǒng)一戰(zhàn)線是依憲治國的重要依靠力量，充分發(fā)揮其優(yōu)勢作用有助于協(xié)調(diào)各方關(guān)系，最大程度地代表各方利益，為我黨依憲執(zhí)政、國家立法、行政機(jī)關(guān)執(zhí)法等多方面提供建議和監(jiān)督，為社會(huì)主義法治建設(shè)提供有益幫助。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作要積極適應(yīng)形勢，符合國家治理新常態(tài)的實(shí)踐要求，在今后依憲治國進(jìn)程中，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作大有可為。

［1］習(xí)近平在2015年中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上的講話［N］.人民日?qǐng)?bào).2015-5-21（1）.

［2］國務(wù)院法制辦公室.中華人民共和國憲法［M］.中國法制出版社，2010.

［3］中共中央召開黨外人士座談會(huì)［N］.人民日?qǐng)?bào). 2014-12-6（1）.

［4］羅廣武.新時(shí)期統(tǒng)一戰(zhàn)線問題研究［M］.華文出版社，1998.

The Advantages and Realization Path of the United Front in the Process of Governing the Country by Constitution

Liu Hui-hui
（Law&Economy Department of Changzhi University，Changzhi Shanxi 046011）

Governing the country by constitution is the fundamental guarantee of modern governance ability.The United Front is one of the Magic Weapons of CPC.It plays an important role in governing the country by constitution.It will be beneficial for the socialist legal system construction to properly understand the relationship between the United Front and the Rule of Constitution.There are still many contradictions and problems of the united front work which need solving.

the United Front，advantages，realization path

D920.1

A

1673-2014（2016）04-0016-04

（責(zé)任編輯 秦樓月）

2015年山西省統(tǒng)戰(zhàn)理論政策研究項(xiàng)目“統(tǒng)一戰(zhàn)線在依憲治國進(jìn)程中的優(yōu)勢作用及其實(shí)現(xiàn)路徑”（201505）。

2016—05—09

劉慧慧(1988—)，女,山西長治人，碩士，主要從事憲法與行政法、勞動(dòng)與社會(huì)保障法研究。