賈曉敏

摘要：從我國目前的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的現(xiàn)狀分析看，我國目前實(shí)行的是城鄉(xiāng)分割的二元土地制度，造成了農(nóng)民的土地收益的損害。所以要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。文中通過對(duì)其他學(xué)者文章的分析，認(rèn)為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地的動(dòng)因在于對(duì)從土地中獲得的利益的分配不公。通過總結(jié)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)一具有很大的意義。

關(guān)鍵詞：我國；城鄉(xiāng)建設(shè)用地；統(tǒng)一市場(chǎng)；意義

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)現(xiàn)狀

《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有?！迸c此相對(duì)應(yīng)，我國一直實(shí)行二元土地所有制基礎(chǔ)之上的城鄉(xiāng)有別的建設(shè)用地使用制度，這種使用制度的一個(gè)顯著特點(diǎn)是，建設(shè)用地使用政策與土地所有制緊密相關(guān)。對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地，由于用地者是集體本身，他們可以無償取得集體建設(shè)用地使用權(quán)，但嚴(yán)格限制集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”。這就意味著農(nóng)民集體所有的土地是不能直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)的，當(dāng)農(nóng)民集體所有的土地要轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地時(shí)，土地必須經(jīng)政府征用或征收，由原來的集體所有變成國家所有。城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)二元分割、地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的制度安排，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了巨額資金，有效地解決地方政府財(cái)力不足的問題。《中國勞動(dòng)力動(dòng)態(tài)調(diào)查：2015年報(bào)告》土地出讓金在全國各地方政府收入的3-5成。①上海易居房地產(chǎn)研究院11日發(fā)布《2015年典型城市土地成交報(bào)告》指出中國十個(gè)典型城市2015年土地出讓金收入為8333億元人民幣，與2014年相比下降5.7%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，土地收益已成為地方財(cái)政的一大重要來源。但是，這種土地資源配置方式主要由政府主導(dǎo)，政府通過對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，直接占有了農(nóng)地轉(zhuǎn)用的增值收益。在這一過程中，由于對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償嚴(yán)重不足，征地已經(jīng)成為引發(fā)社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)，農(nóng)民因土地征占問題的上訪占到全部上訪量的2/3，嚴(yán)重影響社會(huì)安定和諧。②

二、關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的動(dòng)因研究

國內(nèi)的學(xué)者從不同的方面進(jìn)行了研究。例如劉永湘、楊明洪在《中國農(nóng)民集體所有土地發(fā)展權(quán)的壓抑與抗?fàn)帯窂闹袊r(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的角度進(jìn)行了研究，認(rèn)為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地的原因始于國家對(duì)農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的壓抑。如：1.我國的《憲法》第十條，城市的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理。2.1998年制定的《土地管理法》第三十六條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”；第四十三條又規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”；《土地管理法》第二條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！鄙鲜龇芍锌梢钥吹絿覟榱斯材康模梢哉饔眉w用地，非公共目的，不得動(dòng)用征用?，F(xiàn)實(shí)中對(duì)土地發(fā)展權(quán)的壓抑其實(shí)是國家對(duì)農(nóng)村集體土地征用權(quán)的濫用，具體來說就是將將征用農(nóng)村集體土地的范圍由符合公共利益擴(kuò)展到非公共利益，而農(nóng)民對(duì)土地發(fā)展權(quán)的抗?fàn)幷T發(fā)了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。劉芳、錢忠好在《外部利潤、同意一致性與農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用制度創(chuàng)新—昆山富民合作社制度創(chuàng)新的理論解析》認(rèn)為根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論外部利潤的存在會(huì)誘使當(dāng)事人進(jìn)行制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新的過程中形成不同的利益集團(tuán)的一致同意的高低決定制度創(chuàng)新的成本的高低，一致同意高的，制度創(chuàng)新的成本就低，推動(dòng)制度創(chuàng)新的快速發(fā)展。戴偉娟在《城市化進(jìn)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究—基于制度分析的視角》認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從農(nóng)村集體用地中獲得的征地補(bǔ)償與政府違法轉(zhuǎn)讓獲得的巨大利益之間的差距是農(nóng)村集體土地直接入市的驅(qū)動(dòng)力，由于巨大的潛在收益沒有得到很好的分配使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生了改變目前農(nóng)村集體不能直接入市的制度。

三、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場(chǎng)的意義

（一）有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

按照現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，我國當(dāng)前的土地權(quán)屬分為國有土地和農(nóng)村集體土地兩類。城市的土地歸國家所有，在土地市場(chǎng)上國家可以將土地的使用權(quán)出讓給用地單位和個(gè)人使用。農(nóng)村集體建設(shè)用地，土地權(quán)歸農(nóng)民集體組織所有，而目前集體建設(shè)用地基本被排斥在土地市場(chǎng)之外。這種現(xiàn)象導(dǎo)致從而導(dǎo)致我國的土地要素市場(chǎng)在城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、不統(tǒng)一。要想進(jìn)行城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，必須改革當(dāng)前的土地用地制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場(chǎng)后，有利于土地這種要素在市場(chǎng)中形成合理的價(jià)格。

（二）有利于很好的控制我國目前的房價(jià)，使得房地產(chǎn)價(jià)格趨于合理

我們都知道房子的價(jià)格很大一部分是土地的價(jià)格，當(dāng)今中國房價(jià)之所以居高不下，主要的一個(gè)原因就是地價(jià)過高。根據(jù)供需理論，供給越少，需求越多，價(jià)格就越高。而目前來說我國的城市化速度很快，城市建設(shè)需求的土地會(huì)不斷增加，但是土地不斷減少導(dǎo)致地價(jià)高了，房價(jià)毫無疑問就高了。如果建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場(chǎng)，將農(nóng)村建設(shè)用地通過市場(chǎng)流轉(zhuǎn)進(jìn)入城市建設(shè)用地，未來建設(shè)用地的供地道路就比較廣了。有利于緩減這種狀況。大大緩解城市建設(shè)用地緊張的局面，進(jìn)而使房地產(chǎn)價(jià)格逐步趨于理性。

（三）有利于保障農(nóng)村集體組織中農(nóng)民的合理土地收益

我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地的不統(tǒng)一，造成國有建設(shè)用地市場(chǎng)和集體建設(shè)用地市場(chǎng)無形的分離。在我國國有建設(shè)用地市場(chǎng)得到了很大完善。而集體建設(shè)用地不允許直接交易，必須轉(zhuǎn)為國有土地才能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，這樣會(huì)使得地方政府為了擴(kuò)大地方土地財(cái)政收入，增加自身利益，而損害了農(nóng)民的利益。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，有利于形成合理的土地價(jià)格機(jī)制，在征地補(bǔ)償中，保障農(nóng)民的合理收益。

注解：

①數(shù)據(jù)來源于中國勞動(dòng)力動(dòng)態(tài)調(diào)查：2015年報(bào)告。

②數(shù)據(jù)來源于上海易居房地產(chǎn)研究院發(fā)布的“2015年典型城市土地成交報(bào)告”.

參考文獻(xiàn)：

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