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2016-03-29 03:56:53楊培根
長春師范大學(xué)學(xué)報 2016年1期
楊培根
(湖南財政經(jīng)濟學(xué)院 思想政治理論課部，湖南 長沙 410205)
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楊培根
(湖南財政經(jīng)濟學(xué)院 思想政治理論課部，湖南 長沙 410205)
[摘要]十一屆三中全會以后，我國高等教育法制建設(shè)迅速發(fā)展起來。然而，高等教育的法制化過程竟成了高校行政化的過程。本文從立法的角度檢視我國高等教育法制體系存在的問題，探討高校內(nèi)外部行政化形成的原因，并為我國高等教育法制的完善提出相應(yīng)建議。
[關(guān)鍵詞]高校； 去行政化； 立法探討
2015年5月，教育部印發(fā)了《關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》(以下簡稱《意見》)，再一次強調(diào)落實高校辦學(xué)自主權(quán)，克服行政化傾向，可見教育部對高?！叭バ姓钡臎Q心?！兑庖姟分嘘P(guān)于“去行政化”的舉措主要涉及三點，即推進依法行政、依法辦學(xué)、依法評價。從字面上看，這三點強調(diào)了“去行政化”的關(guān)鍵是“依法”。“依法”包括立法和執(zhí)法，但歸根結(jié)底是“立法”。正如德國著名法學(xué)家耶林所說：“對程序形式和實體法所進行的所有徹底的改革，都可以追溯到立法。這并不是或然的，而是必然的，這種必然性深深地植根于法律的性質(zhì)之中?！盵1]因而，高?！叭バ姓钡年P(guān)鍵是要了解我國高校“行政化”形成過程中立法的問題。
一、我國高校外部行政化形成的立法考察
十一屆三中全會以后，中央重新認識到法律的作用，提出了“依法治理”的方針。為響應(yīng)黨的號召，教育行政部門提出“依法治教”。我國高等教育法制建設(shè)由此得到迅速發(fā)展。
(一)我國高等教育的立法現(xiàn)狀
自1980年全國人大常委會制定第一部教育法律——《中華人民共和國學(xué)位條例》至今，我國高等教育的法律體系基本形成。其中，高等教育法律有3部，即《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國學(xué)位條例》；高等教育行政法規(guī)有7部：《教師資格條例》《教學(xué)成果獎勵條例》《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》《學(xué)校體育工作條例》《高等教育自學(xué)考試暫行條例》《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》《中華人民共和國學(xué)位條例暫行實施辦法》。有關(guān)高等教育的部門規(guī)章有很多，限于篇幅，不一一列舉。涉及高校內(nèi)部管理的規(guī)章有6項，如《普通高等學(xué)校理事會規(guī)程(試行)》； 有關(guān)招生工作的有7項，如《普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作暫行規(guī)定》；有關(guān)教學(xué)的有18項，如《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》；涉及學(xué)生管理的有13項，如《學(xué)生傷害事故處理辦法》；涉及后勤的有4項，如《高等學(xué)校消防安全管理規(guī)定》；涉及教師的有7項；其他還包括內(nèi)部審計、其他教育工作者、獨立學(xué)院設(shè)置與管理。高校信息公開、知識產(chǎn)權(quán)保護、統(tǒng)計、檔案管理等方面共計6項。
從以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，我國高等教育法律體系是以《高等教育法》為基礎(chǔ)，以教育部門頒布的部門規(guī)章為主干構(gòu)成。這為教育部門依法行政提供了法律依據(jù)。從法律體系的內(nèi)容來看，涉及高校的辦學(xué)、教學(xué)、科研、監(jiān)督和評價等；從管理對象來看，涉及高校的決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、教師和學(xué)生等。由此可見，高校外部行政化的形成過程并不是無法可依，高?！叭バ姓币膊皇侨サ粜姓芾矸绞剑覈叩冉逃⒎ù嬖趩栴}才導(dǎo)致政府部門在依法執(zhí)政過程中出現(xiàn)行政化傾向。
(二)我國高等教育立法存在的問題
1.《高等教育法》定位不明確
《高等教育法》共八章。除第八章附則外，其他內(nèi)容除了第一章總則中涉及高等教育的宏觀管理和第七章中有關(guān)高校辦學(xué)經(jīng)費涉及財政資金的投入外，都是關(guān)于高校微觀管理的內(nèi)容?！陡叩冉逃ā纷鳛槿珖叩冉逃l(fā)展的一部基本法，應(yīng)該從宏觀上確定高等教育管理部門的職責、經(jīng)費投入、發(fā)展方向、評價依據(jù)、高校的基本權(quán)利和義務(wù)、法律責任等等。因此，筆者認為，我國《高等教育法》充其量就是一部《高校法》。定位不明導(dǎo)致高校與教育行政部門、高校與政府、中央政府與地方政府、國務(wù)院教育行政部門與地方教育行政部門之間權(quán)責不分、權(quán)利和義務(wù)不分，高校的辦學(xué)經(jīng)費等一直得不到保障，“跑部錢進”也就不足為奇了。[2]
2.《高等教育法》用語模糊
《高等教育法》中幾處提到“依法自主”辦學(xué)，這“依法自主”是授予高校的自主權(quán)，還是行政部門的立法權(quán)，法律沒有明確解釋。再比如“按國家規(guī)定”，此處“國家規(guī)定”是國家的政策，還是國家相關(guān)部門制定的法律法規(guī)，亦缺乏相關(guān)解釋。《高等教育法》的規(guī)定不明確，為行政部門干預(yù)高校留下了大量空間。
3.《教育部關(guān)于實施<中華人民共和國高等教育法>若干問題的意見》(以下簡稱《實施意見》)內(nèi)容空洞，缺乏針對性
《實施意見》涉及《高等教育法》的第6條、第7條、第18條、第25條、第26條、第27條、第28條、第29條、第34條、第37條、第39條等的解釋。但只有第18條和第26條的解釋可以具體操作，其他均無法實施。比如對第39條的解釋，關(guān)于落實高校的辦學(xué)自主權(quán)，2014年教育行政部門又重新出臺了文件，這足以說明《實施意見》沒有提出可操作的意見?！陡叩冉逃ā窂?999年1月1日生效，而《實施意見》是1999年5月25日頒布，前后相隔僅5個月?！陡叩冉逃ā诽岢龅恼块T職責問題在《實施意見》中仍未得到解決，這是外部行政化形成的第二個源頭。
4.法律責任條款缺乏
法律責任的承擔可以分為兩種類型，即義務(wù)與責任和職權(quán)與責任。就前者而言，法律責任與法律義務(wù)為因果關(guān)系，當事人不履行或違反法律義務(wù)即產(chǎn)生相應(yīng)的法律責任。若某一法律關(guān)系主體不履行義務(wù)，缺乏法律責任的約束，就意味著違法行為得不到懲處，法律將變成一紙空文。比如《高等教育法》第61條明確規(guī)定，高校的舉辦者應(yīng)當保證高校辦學(xué)經(jīng)費來源的穩(wěn)定性。然而，對舉辦者不履行義務(wù)沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責任。因此舉辦者憑借掌握的資源干預(yù)高校的情況屢見不鮮。關(guān)于職權(quán)與責任，習(xí)近平主席在紀念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年的大會上強調(diào)：有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責，違法要追究。然而，筆者仔細查看了《高等教育法》《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》《高等學(xué)校本科專業(yè)設(shè)置規(guī)定》《高等學(xué)校信息公開辦法》《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》等十多部與高等教育有關(guān)的法律法規(guī)，文本都沒有規(guī)定“法律責任”。行政權(quán)力作為具有公共利益性和公共強制性特征的公共權(quán)力，是所有公權(quán)力中最容易擴張的權(quán)力。[3]因此，法律責任的缺乏是高校外部行政化形成的重要原因之一。
5.相關(guān)法律法規(guī)缺位
目前，“教育財政法”“教育投入法”等涉及高校經(jīng)費的法律沒有出臺，高校辦學(xué)經(jīng)費得不到法律的保障，高校地位難以獨立。因此，政府部門對高校的干預(yù)無法制止。比如國家自然科學(xué)基金和國家社科基金項目的審批程序、異議期間、項目結(jié)項、參評者的救濟等至今沒有相應(yīng)的法律規(guī)定。除了國家項目，還有國務(wù)院部門、省級、市級等政府部門組織的科研項目。這些項目都是通過行政手段進行管理的，而科研項目既是評價高?？蒲心芰Φ闹笜?，也是高校教師實現(xiàn)職稱晉升的指標。因此，無論高校還是教師個人，都必須爭取獲得科研項目。在法律缺位的情況下，以行政方式管理高校是政府管理的唯一方式，這也是高校外部行政化形成的一個重要原因。
二、我國高校內(nèi)部行政化形成的立法考察
與高校外部行政化形成原因不同，高校內(nèi)部行政化形成的原因主要是無法可依。目前，我國《教育法》和《高等教育法》等法律文件都沒有明確授予高校制定內(nèi)部規(guī)章的權(quán)力。因而內(nèi)部規(guī)章制度缺乏硬性的法律約束，導(dǎo)致高校內(nèi)部行政化傾向愈演愈烈。[4]高校規(guī)章制度存在的問題主要有：
1.制度制定的主體不明確
高校的日常管理工作涉及很多方面。從人員來分，包括在崗教師、退休教師、教輔人員、行政人員、一般職員、專業(yè)技術(shù)人員、學(xué)生等；從業(yè)務(wù)來分，包括教學(xué)、科研、財務(wù)、資產(chǎn)管理、基礎(chǔ)建設(shè)、招標采購、學(xué)報編輯等等。由于學(xué)校規(guī)章制度缺乏規(guī)范化，學(xué)校和各職能部的職責界定不清，部門之間制定的規(guī)章往往相互沖突。
2.制度的“立、改、廢”缺乏程序性
高校內(nèi)部規(guī)章制度的“立、改、廢”沒有相關(guān)法律作指導(dǎo)，其制定是學(xué)校和各職能部門根據(jù)自身管理的需要隨時制定的，無需經(jīng)過聽證、表決、審查等程序，直接通知老師和學(xué)生就生效了。因此許多規(guī)章制度實質(zhì)上是校領(lǐng)導(dǎo)意志的體現(xiàn)。制度生效后，遇到特殊情況，也常常通過補充規(guī)定對制度進行修改。制度的廢止只需領(lǐng)導(dǎo)或職能部門通知就可以了。
3.規(guī)章制度的形式缺乏規(guī)范化
高校內(nèi)部規(guī)章制度的制定缺乏法律的規(guī)范，其表現(xiàn)形式有很多，比如學(xué)校黨委會和校長辦公會議作出的“決定”、科研處制定的“科研工作管理辦法”、團學(xué)會組織的協(xié)會發(fā)布的各種“通知”等。因此，行政部門憑借手中的行政權(quán)力通過各種形式的制度加強對師生的管理。
4.規(guī)章制度的執(zhí)行缺乏監(jiān)督
監(jiān)督方式通常有兩種，一種是校內(nèi)監(jiān)督，它包括自下而上和自上而下的監(jiān)督。一種是外部的司法監(jiān)督，就校內(nèi)監(jiān)督而言，由于教職工代表大會沒有法律的授權(quán)，其無法對職能部門的工作進行監(jiān)督，自下而上的監(jiān)督途徑失效；至于自上而下的監(jiān)督，根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，高校的各職能部門及其人員的配備都是由校長負責，由校長監(jiān)督者，這顯然不切實際。就司法監(jiān)督而言，由于高校的法人地位一直沒有落實，高校與教師之間的法律關(guān)系一直不明朗，多年來有關(guān)高校的司法案例非常少。因此，在缺少有效監(jiān)督的情況下，制度的執(zhí)行就成了一句空話。預(yù)算做了可以修改；獎勵制度可以臨時變更，科研經(jīng)費可以隨意配備，一切由職能部門的領(lǐng)導(dǎo)決定，行政部門的權(quán)力日益膨脹。
5.法律救濟制度缺位
根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，學(xué)術(shù)委員會具有審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計劃方案，評定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項的權(quán)力。但《高等教育法》實施將近20年了，而學(xué)術(shù)權(quán)力一直受到行政權(quán)力的擠壓，其根源就是學(xué)術(shù)權(quán)力救濟制度的缺位。再者，教師和學(xué)生作為整個高校的主體，至今也沒有有關(guān)教師和學(xué)生權(quán)益保護的法律，這也是行政權(quán)力不斷擴張的原因之一。
三、完善立法，推進高校的“去行政化”
(一)修訂和完善高等教育法律體系
1.修訂《高等教育法》
首先應(yīng)明確《高等教育法》的定位。在修訂前，應(yīng)樹立宏觀而科學(xué)的態(tài)度。《高等教育法》作為高等教育界的基本法，立法者應(yīng)從全局的角度思考，包括高等教育發(fā)展的方向、基本原則、中央政府與地方政府的職責、政府與主管部門的職責、高校的地位和職責、高等教育發(fā)展所需的資金、資金投入的模式、辦學(xué)形式、各方主體應(yīng)承擔的法律責任等?？偠灾ㄟ^立法應(yīng)當達到能夠保障和促進高等教育健康發(fā)展的目的。否則，這樣的法律不但形同虛設(shè)，更可能淪為政府部門濫用權(quán)力、逃避責任的合法依據(jù)。其次，語言應(yīng)明確，對于不能明確的詞應(yīng)當作出解釋。如上述的“依法規(guī)定”“按國家規(guī)定”“辦學(xué)水平”等也可以通過出臺細則進行解釋。
2.依法梳理、修訂現(xiàn)行高等教育法制體系
新的《立法法》的出臺，對我國現(xiàn)行法律法規(guī)的制定頒布提出了新的要求。比如《立法法》第80條規(guī)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責。我國高等教育法律法規(guī)應(yīng)按照《立法法》的相應(yīng)規(guī)定，對現(xiàn)行法律法規(guī)進行清理和修訂。
(二)加快制定《教育財政法》《教育投入法》，依法保障高校的獨立性
1.盡快出臺《教育財政法》及其配套法規(guī)
財政法是調(diào)節(jié)社會分配、規(guī)范財政收支的法律依據(jù)。由于一直沒有出臺《教育財政法》及其配套法規(guī)，高校資金無法得到保障，自主權(quán)也難以落實。二戰(zhàn)后日本的教育得到快速發(fā)展，并促進了日本經(jīng)濟的快速發(fā)展，其關(guān)鍵因素就是日本財政對教育的大力支持。日本在頒布《教育基本法》的同時頒布了《財政法》，次年又頒布了《地方財政法》等一系列法規(guī)，穩(wěn)定的財政支持是日本教育快速發(fā)展的保障。因此，我國應(yīng)借鑒日本的做法，盡快出臺《教育財政法》。
2.加快制定《教育投入法》及其配套法規(guī)
《高等教育法》第60條明文規(guī)定，我國教育投入的基本原則是“財政撥款為主，其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔”。然而，對于這條原則如何落實，“意見”中沒有解釋，教育部頒布的其他規(guī)章也沒有作出具體規(guī)定。因此，我國應(yīng)加快制定《教育投人法》及其配套法規(guī)，明確規(guī)定各級政府的財政撥款對高等教育的投入比例，并通過列舉的辦法列明具體的渠道，同時通過配套法規(guī)規(guī)定社會團體、公民個人投資教育所享有的優(yōu)惠政策。我國目前的稅收優(yōu)惠政策只限于支持義務(wù)教育和科研機構(gòu)的企業(yè)，不包括高等教育。有鑒于此，我國的稅收優(yōu)惠政策也可以擴大至高等教育。
(三)進一步規(guī)范高校內(nèi)部規(guī)章的“立、改、廢”
1.確立民主參與的原則
正如美國法學(xué)家伯爾曼所言：“法律程序中的公眾參與，乃是重新賦予法律以活力的重要途徑，除非人們覺得，那是他們的法律，否則他們不會尊重法律?！备咝Ｒ?guī)章制度的制定首先通過相關(guān)法律的規(guī)定確立民主參與的原則，以保障最廣大學(xué)生與教師的參與，以保證規(guī)章具備廣義上的合法性。
2.規(guī)范高校內(nèi)部規(guī)章“立、改、廢”的程序
通過法律法規(guī)的授權(quán)，規(guī)范高校內(nèi)部規(guī)章制度制定、修改、廢止的程序，并進一步對規(guī)章制度的適用范圍、適用對象、法律效力等加以規(guī)范。列舉法律保留部分和學(xué)校自治部分，進而將高校規(guī)章制度與國家法律法規(guī)有機地銜接起來，從而使高校內(nèi)部的制度也能接受立法的審查，推動高校規(guī)章合法有序的實施。
(四)盡快制定《教師申訴條例》和《學(xué)生權(quán)益保護條例》
1.制定《教師申訴條例》
盡管我國《教師法》明確規(guī)定了教師申訴制度，但是教師的申訴權(quán)一直得不到保護，其原因主要是現(xiàn)行教師申訴制度可操作性不強，比如對申訴機構(gòu)、可以申訴的情況、申訴不受理的救濟制度、聽證制度、說明理由制度等都沒有作出說明。教師權(quán)益得不到有力的保護，行政權(quán)的濫用也得不到有效的監(jiān)督。
2.制定《大學(xué)生權(quán)益保護條例》
《教育法》《高等教育法》中有關(guān)學(xué)生的規(guī)定，基本上都是出于如何管理學(xué)生的角度規(guī)范學(xué)生的行為，屬于義務(wù)性的條款。因此，高校應(yīng)構(gòu)建大學(xué)生權(quán)益保護制度，以實現(xiàn)對高校權(quán)力的制衡與約束。筆者建議，首先，各高校應(yīng)當健全校內(nèi)申訴制度，包括申訴制度的基本原則、申訴的程序、聽證制度、申訴的處理、申訴的救濟等。其次，各高?？梢越y(tǒng)一設(shè)置教育行政復(fù)議制度，對學(xué)校處理不服或有異議可以申請復(fù)議。最后，落實高校的法律地位，明確學(xué)生訴權(quán)的依據(jù)。此外，也可以構(gòu)建教育仲裁制度，可以快速、便捷地處理學(xué)生與高校之間的糾紛。
制定具備科學(xué)性、針對性、操作性的高等教育法律體系是高?！叭バ姓钡谋Ｕ?，也是促進高等教育健康發(fā)展的保障。
[參考文獻]
[1]E·博登海默.法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2004:117.
[2]譚正航，尹珊珊.高校辦學(xué)自主權(quán)的落實和擴大與政府高校管理去行政化研究[J].現(xiàn)代教育科學(xué)，2015(3).
[3]劉素梅.論行政權(quán)力的擴張[J].蘇州大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2006(2).
[4]唐赟.依法治校視角下我國高校規(guī)章的合法性問題[J].高校教育管理，2015(3).
[作者簡介]楊培根(1972- )，副教授，碩士，從事法學(xué)理論和教育法研究。
[中圖分類號]G647
[文獻標識碼]A
[文章編號]2095-7602(2016)01-0157-04
[收稿日期]2015-10-29
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十一屆三中全會以后，中央重新認識到法律的作用，提出了“依法治理”的方針。為響應(yīng)黨的號召，教育行政部門提出“依法治教”。我國高等教育法制建設(shè)由此得到迅速發(fā)展。
(一)我國高等教育的立法現(xiàn)狀
自1980年全國人大常委會制定第一部教育法律——《中華人民共和國學(xué)位條例》至今，我國高等教育的法律體系基本形成。其中，高等教育法律有3部，即《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國學(xué)位條例》；高等教育行政法規(guī)有7部：《教師資格條例》《教學(xué)成果獎勵條例》《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》《學(xué)校體育工作條例》《高等教育自學(xué)考試暫行條例》《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》《中華人民共和國學(xué)位條例暫行實施辦法》。有關(guān)高等教育的部門規(guī)章有很多，限于篇幅，不一一列舉。涉及高校內(nèi)部管理的規(guī)章有6項，如《普通高等學(xué)校理事會規(guī)程(試行)》； 有關(guān)招生工作的有7項，如《普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作暫行規(guī)定》；有關(guān)教學(xué)的有18項，如《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》；涉及學(xué)生管理的有13項，如《學(xué)生傷害事故處理辦法》；涉及后勤的有4項，如《高等學(xué)校消防安全管理規(guī)定》；涉及教師的有7項；其他還包括內(nèi)部審計、其他教育工作者、獨立學(xué)院設(shè)置與管理。高校信息公開、知識產(chǎn)權(quán)保護、統(tǒng)計、檔案管理等方面共計6項。
從以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，我國高等教育法律體系是以《高等教育法》為基礎(chǔ)，以教育部門頒布的部門規(guī)章為主干構(gòu)成。這為教育部門依法行政提供了法律依據(jù)。從法律體系的內(nèi)容來看，涉及高校的辦學(xué)、教學(xué)、科研、監(jiān)督和評價等；從管理對象來看，涉及高校的決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、教師和學(xué)生等。由此可見，高校外部行政化的形成過程并不是無法可依，高?！叭バ姓币膊皇侨サ粜姓芾矸绞剑覈叩冉逃⒎ù嬖趩栴}才導(dǎo)致政府部門在依法執(zhí)政過程中出現(xiàn)行政化傾向。
(二)我國高等教育立法存在的問題
1.《高等教育法》定位不明確
《高等教育法》共八章。除第八章附則外，其他內(nèi)容除了第一章總則中涉及高等教育的宏觀管理和第七章中有關(guān)高校辦學(xué)經(jīng)費涉及財政資金的投入外，都是關(guān)于高校微觀管理的內(nèi)容?！陡叩冉逃ā纷鳛槿珖叩冉逃l(fā)展的一部基本法，應(yīng)該從宏觀上確定高等教育管理部門的職責、經(jīng)費投入、發(fā)展方向、評價依據(jù)、高校的基本權(quán)利和義務(wù)、法律責任等等。因此，筆者認為，我國《高等教育法》充其量就是一部《高校法》。定位不明導(dǎo)致高校與教育行政部門、高校與政府、中央政府與地方政府、國務(wù)院教育行政部門與地方教育行政部門之間權(quán)責不分、權(quán)利和義務(wù)不分，高校的辦學(xué)經(jīng)費等一直得不到保障，“跑部錢進”也就不足為奇了。[2]
2.《高等教育法》用語模糊
《高等教育法》中幾處提到“依法自主”辦學(xué)，這“依法自主”是授予高校的自主權(quán)，還是行政部門的立法權(quán)，法律沒有明確解釋。再比如“按國家規(guī)定”，此處“國家規(guī)定”是國家的政策，還是國家相關(guān)部門制定的法律法規(guī)，亦缺乏相關(guān)解釋。《高等教育法》的規(guī)定不明確，為行政部門干預(yù)高校留下了大量空間。
3.《教育部關(guān)于實施<中華人民共和國高等教育法>若干問題的意見》(以下簡稱《實施意見》)內(nèi)容空洞，缺乏針對性
《實施意見》涉及《高等教育法》的第6條、第7條、第18條、第25條、第26條、第27條、第28條、第29條、第34條、第37條、第39條等的解釋。但只有第18條和第26條的解釋可以具體操作，其他均無法實施。比如對第39條的解釋，關(guān)于落實高校的辦學(xué)自主權(quán)，2014年教育行政部門又重新出臺了文件，這足以說明《實施意見》沒有提出可操作的意見?！陡叩冉逃ā窂?999年1月1日生效，而《實施意見》是1999年5月25日頒布，前后相隔僅5個月?！陡叩冉逃ā诽岢龅恼块T職責問題在《實施意見》中仍未得到解決，這是外部行政化形成的第二個源頭。
4.法律責任條款缺乏
法律責任的承擔可以分為兩種類型，即義務(wù)與責任和職權(quán)與責任。就前者而言，法律責任與法律義務(wù)為因果關(guān)系，當事人不履行或違反法律義務(wù)即產(chǎn)生相應(yīng)的法律責任。若某一法律關(guān)系主體不履行義務(wù)，缺乏法律責任的約束，就意味著違法行為得不到懲處，法律將變成一紙空文。比如《高等教育法》第61條明確規(guī)定，高校的舉辦者應(yīng)當保證高校辦學(xué)經(jīng)費來源的穩(wěn)定性。然而，對舉辦者不履行義務(wù)沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責任。因此舉辦者憑借掌握的資源干預(yù)高校的情況屢見不鮮。關(guān)于職權(quán)與責任，習(xí)近平主席在紀念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年的大會上強調(diào)：有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責，違法要追究。然而，筆者仔細查看了《高等教育法》《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》《高等學(xué)校本科專業(yè)設(shè)置規(guī)定》《高等學(xué)校信息公開辦法》《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》等十多部與高等教育有關(guān)的法律法規(guī)，文本都沒有規(guī)定“法律責任”。行政權(quán)力作為具有公共利益性和公共強制性特征的公共權(quán)力，是所有公權(quán)力中最容易擴張的權(quán)力。[3]因此，法律責任的缺乏是高校外部行政化形成的重要原因之一。
5.相關(guān)法律法規(guī)缺位
目前，“教育財政法”“教育投入法”等涉及高校經(jīng)費的法律沒有出臺，高校辦學(xué)經(jīng)費得不到法律的保障，高校地位難以獨立。因此，政府部門對高校的干預(yù)無法制止。比如國家自然科學(xué)基金和國家社科基金項目的審批程序、異議期間、項目結(jié)項、參評者的救濟等至今沒有相應(yīng)的法律規(guī)定。除了國家項目，還有國務(wù)院部門、省級、市級等政府部門組織的科研項目。這些項目都是通過行政手段進行管理的，而科研項目既是評價高?？蒲心芰Φ闹笜?，也是高校教師實現(xiàn)職稱晉升的指標。因此，無論高校還是教師個人，都必須爭取獲得科研項目。在法律缺位的情況下，以行政方式管理高校是政府管理的唯一方式，這也是高校外部行政化形成的一個重要原因。
二、我國高校內(nèi)部行政化形成的立法考察
與高校外部行政化形成原因不同，高校內(nèi)部行政化形成的原因主要是無法可依。目前，我國《教育法》和《高等教育法》等法律文件都沒有明確授予高校制定內(nèi)部規(guī)章的權(quán)力。因而內(nèi)部規(guī)章制度缺乏硬性的法律約束，導(dǎo)致高校內(nèi)部行政化傾向愈演愈烈。[4]高校規(guī)章制度存在的問題主要有：
1.制度制定的主體不明確
高校的日常管理工作涉及很多方面。從人員來分，包括在崗教師、退休教師、教輔人員、行政人員、一般職員、專業(yè)技術(shù)人員、學(xué)生等；從業(yè)務(wù)來分，包括教學(xué)、科研、財務(wù)、資產(chǎn)管理、基礎(chǔ)建設(shè)、招標采購、學(xué)報編輯等等。由于學(xué)校規(guī)章制度缺乏規(guī)范化，學(xué)校和各職能部的職責界定不清，部門之間制定的規(guī)章往往相互沖突。
2.制度的“立、改、廢”缺乏程序性
高校內(nèi)部規(guī)章制度的“立、改、廢”沒有相關(guān)法律作指導(dǎo)，其制定是學(xué)校和各職能部門根據(jù)自身管理的需要隨時制定的，無需經(jīng)過聽證、表決、審查等程序，直接通知老師和學(xué)生就生效了。因此許多規(guī)章制度實質(zhì)上是校領(lǐng)導(dǎo)意志的體現(xiàn)。制度生效后，遇到特殊情況，也常常通過補充規(guī)定對制度進行修改。制度的廢止只需領(lǐng)導(dǎo)或職能部門通知就可以了。
3.規(guī)章制度的形式缺乏規(guī)范化
高校內(nèi)部規(guī)章制度的制定缺乏法律的規(guī)范，其表現(xiàn)形式有很多，比如學(xué)校黨委會和校長辦公會議作出的“決定”、科研處制定的“科研工作管理辦法”、團學(xué)會組織的協(xié)會發(fā)布的各種“通知”等。因此，行政部門憑借手中的行政權(quán)力通過各種形式的制度加強對師生的管理。
4.規(guī)章制度的執(zhí)行缺乏監(jiān)督
監(jiān)督方式通常有兩種，一種是校內(nèi)監(jiān)督，它包括自下而上和自上而下的監(jiān)督。一種是外部的司法監(jiān)督，就校內(nèi)監(jiān)督而言，由于教職工代表大會沒有法律的授權(quán)，其無法對職能部門的工作進行監(jiān)督，自下而上的監(jiān)督途徑失效；至于自上而下的監(jiān)督，根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，高校的各職能部門及其人員的配備都是由校長負責，由校長監(jiān)督者，這顯然不切實際。就司法監(jiān)督而言，由于高校的法人地位一直沒有落實，高校與教師之間的法律關(guān)系一直不明朗，多年來有關(guān)高校的司法案例非常少。因此，在缺少有效監(jiān)督的情況下，制度的執(zhí)行就成了一句空話。預(yù)算做了可以修改；獎勵制度可以臨時變更，科研經(jīng)費可以隨意配備，一切由職能部門的領(lǐng)導(dǎo)決定，行政部門的權(quán)力日益膨脹。
5.法律救濟制度缺位
根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，學(xué)術(shù)委員會具有審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計劃方案，評定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項的權(quán)力。但《高等教育法》實施將近20年了，而學(xué)術(shù)權(quán)力一直受到行政權(quán)力的擠壓，其根源就是學(xué)術(shù)權(quán)力救濟制度的缺位。再者，教師和學(xué)生作為整個高校的主體，至今也沒有有關(guān)教師和學(xué)生權(quán)益保護的法律，這也是行政權(quán)力不斷擴張的原因之一。
三、完善立法，推進高校的“去行政化”
(一)修訂和完善高等教育法律體系
1.修訂《高等教育法》
首先應(yīng)明確《高等教育法》的定位。在修訂前，應(yīng)樹立宏觀而科學(xué)的態(tài)度。《高等教育法》作為高等教育界的基本法，立法者應(yīng)從全局的角度思考，包括高等教育發(fā)展的方向、基本原則、中央政府與地方政府的職責、政府與主管部門的職責、高校的地位和職責、高等教育發(fā)展所需的資金、資金投入的模式、辦學(xué)形式、各方主體應(yīng)承擔的法律責任等?？偠灾ㄟ^立法應(yīng)當達到能夠保障和促進高等教育健康發(fā)展的目的。否則，這樣的法律不但形同虛設(shè)，更可能淪為政府部門濫用權(quán)力、逃避責任的合法依據(jù)。其次，語言應(yīng)明確，對于不能明確的詞應(yīng)當作出解釋。如上述的“依法規(guī)定”“按國家規(guī)定”“辦學(xué)水平”等也可以通過出臺細則進行解釋。
2.依法梳理、修訂現(xiàn)行高等教育法制體系
新的《立法法》的出臺，對我國現(xiàn)行法律法規(guī)的制定頒布提出了新的要求。比如《立法法》第80條規(guī)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責。我國高等教育法律法規(guī)應(yīng)按照《立法法》的相應(yīng)規(guī)定，對現(xiàn)行法律法規(guī)進行清理和修訂。
(二)加快制定《教育財政法》《教育投入法》，依法保障高校的獨立性
1.盡快出臺《教育財政法》及其配套法規(guī)
財政法是調(diào)節(jié)社會分配、規(guī)范財政收支的法律依據(jù)。由于一直沒有出臺《教育財政法》及其配套法規(guī)，高校資金無法得到保障，自主權(quán)也難以落實。二戰(zhàn)后日本的教育得到快速發(fā)展，并促進了日本經(jīng)濟的快速發(fā)展，其關(guān)鍵因素就是日本財政對教育的大力支持。日本在頒布《教育基本法》的同時頒布了《財政法》，次年又頒布了《地方財政法》等一系列法規(guī)，穩(wěn)定的財政支持是日本教育快速發(fā)展的保障。因此，我國應(yīng)借鑒日本的做法，盡快出臺《教育財政法》。
2.加快制定《教育投入法》及其配套法規(guī)
《高等教育法》第60條明文規(guī)定，我國教育投入的基本原則是“財政撥款為主，其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔”。然而，對于這條原則如何落實，“意見”中沒有解釋，教育部頒布的其他規(guī)章也沒有作出具體規(guī)定。因此，我國應(yīng)加快制定《教育投人法》及其配套法規(guī)，明確規(guī)定各級政府的財政撥款對高等教育的投入比例，并通過列舉的辦法列明具體的渠道，同時通過配套法規(guī)規(guī)定社會團體、公民個人投資教育所享有的優(yōu)惠政策。我國目前的稅收優(yōu)惠政策只限于支持義務(wù)教育和科研機構(gòu)的企業(yè)，不包括高等教育。有鑒于此，我國的稅收優(yōu)惠政策也可以擴大至高等教育。
(三)進一步規(guī)范高校內(nèi)部規(guī)章的“立、改、廢”
1.確立民主參與的原則
正如美國法學(xué)家伯爾曼所言：“法律程序中的公眾參與，乃是重新賦予法律以活力的重要途徑，除非人們覺得，那是他們的法律，否則他們不會尊重法律?！备咝Ｒ?guī)章制度的制定首先通過相關(guān)法律的規(guī)定確立民主參與的原則，以保障最廣大學(xué)生與教師的參與，以保證規(guī)章具備廣義上的合法性。
2.規(guī)范高校內(nèi)部規(guī)章“立、改、廢”的程序
通過法律法規(guī)的授權(quán)，規(guī)范高校內(nèi)部規(guī)章制度制定、修改、廢止的程序，并進一步對規(guī)章制度的適用范圍、適用對象、法律效力等加以規(guī)范。列舉法律保留部分和學(xué)校自治部分，進而將高校規(guī)章制度與國家法律法規(guī)有機地銜接起來，從而使高校內(nèi)部的制度也能接受立法的審查，推動高校規(guī)章合法有序的實施。
(四)盡快制定《教師申訴條例》和《學(xué)生權(quán)益保護條例》
1.制定《教師申訴條例》
盡管我國《教師法》明確規(guī)定了教師申訴制度，但是教師的申訴權(quán)一直得不到保護，其原因主要是現(xiàn)行教師申訴制度可操作性不強，比如對申訴機構(gòu)、可以申訴的情況、申訴不受理的救濟制度、聽證制度、說明理由制度等都沒有作出說明。教師權(quán)益得不到有力的保護，行政權(quán)的濫用也得不到有效的監(jiān)督。
2.制定《大學(xué)生權(quán)益保護條例》
《教育法》《高等教育法》中有關(guān)學(xué)生的規(guī)定，基本上都是出于如何管理學(xué)生的角度規(guī)范學(xué)生的行為，屬于義務(wù)性的條款。因此，高校應(yīng)構(gòu)建大學(xué)生權(quán)益保護制度，以實現(xiàn)對高校權(quán)力的制衡與約束。筆者建議，首先，各高校應(yīng)當健全校內(nèi)申訴制度，包括申訴制度的基本原則、申訴的程序、聽證制度、申訴的處理、申訴的救濟等。其次，各高?？梢越y(tǒng)一設(shè)置教育行政復(fù)議制度，對學(xué)校處理不服或有異議可以申請復(fù)議。最后，落實高校的法律地位，明確學(xué)生訴權(quán)的依據(jù)。此外，也可以構(gòu)建教育仲裁制度，可以快速、便捷地處理學(xué)生與高校之間的糾紛。
制定具備科學(xué)性、針對性、操作性的高等教育法律體系是高?！叭バ姓钡谋Ｕ?，也是促進高等教育健康發(fā)展的保障。
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[作者簡介]楊培根(1972- )，副教授，碩士，從事法學(xué)理論和教育法研究。
[中圖分類號]G647
[文獻標識碼]A
[文章編號]2095-7602(2016)01-0157-04
[收稿日期]2015-10-29
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