石飚，宋國英

(江蘇理工學院紀委辦公室，江蘇常州213001)

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國家治理體系現(xiàn)代化視角下高校反腐倡廉的內(nèi)控機制設計

石飚，宋國英

(江蘇理工學院紀委辦公室，江蘇常州213001)

摘要：從內(nèi)控機制概念產(chǎn)生背景及其應用于反腐敗的實踐入手，分析了近年來高校腐敗案件發(fā)生的原因，提出在國家治理現(xiàn)代化背景下必須加強內(nèi)控機制建設的必要性，并提出高校進行內(nèi)控機制建設的具體工作思路和實踐途徑，最后就推進內(nèi)控機制建設提出了一些設計意見。

關鍵詞：國家治理；高校；反腐倡廉；內(nèi)控機制

推進國家治理現(xiàn)代化，是以習近平同志為總書記的黨中央明確提出來的，體現(xiàn)了黨中央對改革的頂層設計，也是解決當前中國各方面難題的長效之策，是彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢的基礎工程，是國家得以長治久安的基本依托，是中國共產(chǎn)黨得以長期執(zhí)政的根本保障。建立健全權力運行監(jiān)控機制，將權力關進制度的籠子，是國家治理現(xiàn)代化順利實現(xiàn)的基礎。黨的十八大提出反腐敗斗爭和反腐倡廉建設、保障權力正確行使，在《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》中得到充分反映。十八大以來，全省各地，特別是各高校從規(guī)范權力運行、提高行政效能入手，著力構建權力運行內(nèi)部監(jiān)控機制，不斷探索新形勢、新常態(tài)下防治腐敗的有效途徑，為各自發(fā)展提供了有力保障。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視野下，繼續(xù)深化改革和體制創(chuàng)新，加快推進權力運行內(nèi)部監(jiān)控體制建設，進一步規(guī)范權力運行，對于高校黨風廉政建設和反腐敗工作具有十分重要的意義。

一、內(nèi)控機制及其在反腐倡廉建設中的應用

(一)內(nèi)控機制的概念

內(nèi)控機制理論起源于20世紀初，是美國企業(yè)管理發(fā)展到特定階段的必然結果。1985年，鑒于財務報告舞弊行為的頻頻發(fā)生，成立了由職業(yè)協(xié)會提供資助的專業(yè)委員會，即“Treadway委員會”，專門研究影響財務報告真實性、舞弊企業(yè)的特點以及審計人員在揭露舞弊中的作用。Treadway委員會成立了COSO，即“發(fā)起組織委員會”[1]。該委員會于20世紀90年代發(fā)布的《內(nèi)部控制—整體框架》報告中指出：“內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、經(jīng)理階層和其他員工實施的，為營運的效率效果、財務報告的可靠性、相關法令的遵循性等目標達成而提供合理保證的過程?！边€提出企業(yè)在反舞弊時應注意內(nèi)部控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督五個要素。COSO報告提出的“三個目標”和“五個要素”構成內(nèi)部控制的基本理論，得到企業(yè)管理、政府部門、投資人、審計人員等的普遍認可，是迄今為止比較權威的內(nèi)部控制概念。

美國在安然、世通等大公司財務舞弊案曝光后，內(nèi)控機制概念得到大家廣泛關注，它已從“審計專利”轉為大眾普遍接受的概念，從企業(yè)管理領域應用到政府管理領域。目前，大家認為內(nèi)部控制制度，是單位或企業(yè)為保證其投資、資產(chǎn)的安全完整，保證其經(jīng)營活動合法，符合內(nèi)部規(guī)章制度的要求，提高效率，防止舞弊，控制風險等目的，而在內(nèi)部采取的相關制度和方法。結合風險管理理論[2]，內(nèi)部控制機制在反腐倡廉建設和腐敗風險控制機制建設等方面已有積極、廣泛的應用。

(二)內(nèi)部控制理論在國內(nèi)反腐敗斗爭及反腐倡廉建設中的應用

COSO報告提出的“三個目標”和“五個要素”的出發(fā)點，對內(nèi)部環(huán)境的評估、采取措施等與政府部門反腐敗要求極為相似，完全可以將這個概念“遷移”至政府內(nèi)部管理及反腐敗斗爭上來。近年來我們所講的反腐敗廉政風險防控機制建設就是這一概念在我國反腐倡廉建設中的應用。

2000年前后，我國開始推行“廉政風險防控機制”建設，將內(nèi)部控制原理和社會風險管理等社會管理理論應用于反腐倡廉建設。時任中紀委副書記、監(jiān)察部長馬馼曾在《中國紀檢監(jiān)察報》撰文提出要“強化內(nèi)部控制機制建設”，加強自上而下的層級監(jiān)督和內(nèi)部控制機制，防止公權濫用。此后，內(nèi)控機制也成為反腐敗工作的重要切入點，政府各部門、各省及各級黨委紛紛推出對權力加強內(nèi)部控制的舉措，如國家稅務總局在2009年提出關于內(nèi)部控制機制建設的總體部署[3]，并在全總局范圍內(nèi)推廣執(zhí)行，取得了良好效果。

(三)高校進行內(nèi)部控制機制建設的探索

2013年12月教育部對高等院校出臺了做好《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的通知，要求教育行政事業(yè)單位進一步完善財務內(nèi)部控制，提高內(nèi)部管理水平。雖然通知僅涉及高校財務部門，但對我們做好廉政內(nèi)部控制建設工作有很好的指導意義。

省內(nèi)不少兄弟高校在內(nèi)部機制建設方面進行了不少探索和嘗試。如，揚州大學自2010年7月在省內(nèi)高校率先進行部門管理內(nèi)控體系建設[4]。通過科學界定各部門的管理職能，明晰部門內(nèi)部各個崗位的工作職責，逐步推進部門管理內(nèi)控體系建設。該校在教務處、國有資產(chǎn)管理處、實驗室與設備管理處、學生工作處等部門，對管理事項進行梳理，對管理流程進行優(yōu)化，對工作中可能出現(xiàn)的廉政風險點進行排查，厘清每一項管理職能權力的運行軌跡，設置相互制約的部門管理權限，完善權力運行結構。該校還利用信息學院、信息中心有關專家的智力庫優(yōu)勢，研發(fā)相關軟件，支撐內(nèi)控管理系統(tǒng)建設。通過內(nèi)控機制建設后，學校自我監(jiān)督、自我管理得到進一步強化，初步形成縱向層級管理、授權必須制約，橫向流程控制、平行制約的管理職權相互約束的配置框架，收到了良好的廉政示范效果。

二、高校必須加強對權力運行的監(jiān)管

(一)國家治理現(xiàn)代化必須加強對權力運行的監(jiān)督

習近平總書記在黨的十八大報告中指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！庇种赋觯骸耙∪珯嗔\行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行?！薄耙訌妼嗔\行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！薄胺锤暮诵氖侵萍s和監(jiān)督權力?！?/p>

強化權力運行制約和監(jiān)督是國家治理現(xiàn)代化的必然要求。對權力運行的制約和監(jiān)督是發(fā)展社會主義民主政治的基本要求，也是發(fā)展社會主義民主政治的重要內(nèi)容。政治的核心是公共權力的運行問題，如果權力運行得不到有效制約和監(jiān)督，必然導致權力的濫用而產(chǎn)生腐敗。

由此看出在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化下，我們做好黨風廉政建設和開展反腐敗斗爭，關鍵是要加強對權力運行的制約和監(jiān)督。而內(nèi)部控制機制的建設在對權力監(jiān)控建設方面有獨特的作用。所以我們必須著力研究和探索內(nèi)控機制在權力運行制約和監(jiān)督方面的機理、功能、作用，探索內(nèi)控建設的一般規(guī)律、實踐效果等，為加強對權力運行的制約和監(jiān)督提供理論、實踐的參考。

(二)高校發(fā)生腐敗案件的主要原因是對權力監(jiān)管不到位

一段時間以來社會上各種不正之風和腐敗習氣侵入“象牙之塔”。據(jù)近年來查處的腐敗案件可見，部分高校在基本建設、物資采購招投標、招生、人才招聘、科研經(jīng)費管理等領域容易滋生腐敗?！耙话咽帧备瘮‖F(xiàn)象仍然存在，重點崗位、關鍵環(huán)節(jié)人員腐敗時有發(fā)生，甚至“小官巨腐”在高校也有發(fā)生。另外，學術誠信缺失，學術腐敗頻發(fā)。高校反腐倡廉建設和反腐敗形勢嚴峻，情況不容樂觀，曾經(jīng)的清水衙門也變成腐敗的多發(fā)區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，近年來高校發(fā)生的腐敗案件，多發(fā)生在基本建設、招生、物資采購、科研經(jīng)費管理使用等方面，占高校腐敗案件的70%左右。

高校發(fā)生腐敗案件的原因有很多，客觀上有社會風氣和市場經(jīng)濟不完善造成的不良社會環(huán)境的侵擾的因素，也有腐敗者個人主觀意志、信仰出了問題等因素。但最主要的原因還是權力失控，制度失效，監(jiān)管、監(jiān)督、監(jiān)控不到位造成權力濫用，內(nèi)部制衡、控制機制缺失，或沒有發(fā)揮相應作用，導致公共權力被濫用。

(三)加強內(nèi)控機制建設是高校對權力監(jiān)管的有效途徑

實施內(nèi)部控制制度建設，是國家治理能力現(xiàn)代化下完善高校內(nèi)部治理結構、建立現(xiàn)代大學制度的必然要求?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方為止?！庇捎跈嗔θ菀妆粸E用造成腐敗，所以加強對權力的監(jiān)管與制約歷來被人們所重視。我們黨在反腐敗和反腐倡廉建設方面也進行了制度建設，出臺了不少反腐敗的制度以監(jiān)督權力的運行。但社會上、高校為何還會發(fā)生腐敗、權力失控行為，就值得我們深思。一些高校沒有內(nèi)部控制機制，缺少對權力的制約與制衡，或雖有制約制度但沒有發(fā)揮作用應該是造成腐敗的主要原因。對此，我們要充分認識加強內(nèi)部控制制度建設的重要性和緊迫性，加強內(nèi)部控制制度建設，不斷提高反腐倡廉建設水平和內(nèi)部管理水平。

三、內(nèi)控機制建設的思路和實踐途徑

(一)高校實行內(nèi)控機制建設的意義、總體要求和實行范圍

中央印發(fā)的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》指出：“堅持用制度管權管事管人，確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力?！备咝载瀼芈鋵嵵醒搿肮ぷ饕?guī)劃”為契機，將權力內(nèi)控機制建設與廉政風險防控機制建設結合起來，推行廉政內(nèi)部控制建設，形成廉政工作合力，創(chuàng)造良好的工作氛圍，為真正把權力關進制度的籠子創(chuàng)造良好的條件。

內(nèi)部控制機制建設的總體要求，就是建立從內(nèi)部可以制約、控制、監(jiān)督、規(guī)范權力運行的制度，使權力的運行符合黨紀法規(guī)，符合高校的利益，使權力運行不失控，不越界，最大限度減少腐敗的發(fā)生。

高校對于像財務管理、資產(chǎn)管理類別的權力運行，已進行權力運行內(nèi)部控制機制建設和實踐，并收到較好的效果。今后應將內(nèi)控機制建設延伸至事關高校一切權力運行的領域。目前，至少應在高校招生、基本建設、大型基建維修、儀器設備、物資采購、干部選拔任用、科研經(jīng)費管理、校辦企業(yè)等領域，推行權力內(nèi)部控制制度建設。并在內(nèi)部機制建設取得成熟經(jīng)驗后，再推廣至所有權力運行的領域。

(二)高校廉政內(nèi)控機制建設的原則

高校建設廉政內(nèi)部控制應該遵循以下原則：

(1)系統(tǒng)性原則。各高校要認真分析廉政建設新常態(tài)下內(nèi)控機制建設情況，按照內(nèi)控機制建設規(guī)范的要求，完善高校內(nèi)部懲治和預防腐敗體系制度建設，實現(xiàn)對所有權力運行的全面控制，系統(tǒng)、全面推進高校及各部門的反腐倡廉制度建設體系。

(2)制衡性原則。廉政內(nèi)部控制應當在高校內(nèi)部的管理權限、職責分工、權力運行流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督的制度體系，權力運行部門，監(jiān)察、審計、財務等部門權重比例分配適當，形成對權力運行部門的制衡。

(3)可操作性和監(jiān)督性原則。校內(nèi)機構的設置、工作崗位權責分配，應當科學合理，符合內(nèi)控機制的基本要求，內(nèi)部控制機制還應具有可操作性，確保不同部門、不同崗位之間權責分開，有利于相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)控。

(4)時效性原則。高校的廉政內(nèi)控制度建設應堅持與時俱進，隨社會廉政環(huán)境的變化、內(nèi)部環(huán)境的變化和黨風廉政建設的新要求，及時變化，及時修訂和完善有關制度。

(5)不相容性原則。崗位設置應符合不相容性職務或崗位原則。不相容性職務或崗位原則指那些職務或崗位如由一人獨自擔任，可能易發(fā)生舞弊、不廉潔行為，或可能發(fā)生錯誤，又可能獨自掩蓋其腐敗、舞弊或錯誤的職務或崗位。所以一人或一個部門不能同時擔任2個或2個以上的職務和職責。

(三)廉政內(nèi)控機制建設的實踐步驟

一是認真細致梳理各類權力運行流程，制定權力運行圖。各單位應按廉政內(nèi)部控制規(guī)范要求，根據(jù)單位職能，對權力運行涉及的有關細節(jié)進行分析、總結和歸納，明確權力運行的決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)控機制，滲入權力運行監(jiān)控的每個環(huán)節(jié)中，并依此細化每個環(huán)節(jié)的監(jiān)控設置，制定相應的制約措施。要按照“工作有程序、程序有控制、控制有標準”設計、優(yōu)化權力運行流程，確定權力運行圖。

二是分析權力活動廉政風險，確定風險點。通過崗位自查、前后互查、領導評查、部門聯(lián)查，結合信訪舉報、群眾評議、專項治理中發(fā)現(xiàn)的問題，排查出廉政風險點。按權力運行流程制成廉政風險圖表，標明重點部位、關鍵崗位的廉政風險點。對風險等級要進行評估。風險存在的部位，凡是具有決策權、審批權、物資管理權、財務權的，一般應視為高等級或較高等級的風險。雖有一些防控管理措施，但仍有隨時轉化為不廉潔和腐敗的不確定性，需要進一步防控，也應視為高等級或較高等級的風險。另外，一旦造成危害，會造成巨大經(jīng)濟損失、社會聲譽嚴重損害，以及嚴重不良政治影響的，也應視為高等級風險。根據(jù)以上原則，對廉政風險評估，確定“高、中、低”3個檔次的風險點。

三是建立防控措施、制衡機制。加強日常控制，形成以崗位為點、流程為線、制度為面的防控系統(tǒng)，防控工作與日常工作同布置、同考核。加強專項控制與科技控制，對重要權力運行或出現(xiàn)重大腐敗案件的，進行廉政風險排查，研究、制訂防范措施。要充分利用校園網(wǎng)絡平臺和高校智能系統(tǒng)，加快進行廉政風險預警系統(tǒng)建設，提高廉政風險控制的科學化、信息化、智能化水平。在進行權力內(nèi)部控制建設時，要實施分權制衡、風險管控、流程制約等制度約束措施。各高校在制定內(nèi)控機制建設時，還要注意與原來有關制度的銜接，將制約、制衡機制有機滲入各項管理工作中，實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約。各高校在建立防控、制衡機制時，要考慮建立重大事項議事決策機制，將決策與執(zhí)行、監(jiān)督部門分開；對部分單位，如財務等部門，按“不相容崗位相互分離”設置崗位，進行內(nèi)部授權審批；建立組織、財務、監(jiān)察、審計等部門和崗位間的溝通協(xié)調(diào)機制，便于對權力運行的監(jiān)督、控制和制約；建立包括高校領導干部在內(nèi)的干部輪崗、交流、培訓和評價等機制。

四是提高內(nèi)控機制建設的信息化水平。各高校要不斷加強信息化建設，利用信息化技術提升內(nèi)部控制的科學性、時效性和公開性。通過信息技術的同步集成，改變高校權力運行管理、信息監(jiān)控分離的局面，努力把權力運行、監(jiān)控、監(jiān)督等整合集成在同一平臺，最大限度地減少或消除人為操縱權力運行的因素，確保權力運行信息和其他管理信息的及時、可靠、完整、公開，規(guī)范權力運行，降低權力運行的風險。

五是建立內(nèi)控機制建設評價考核機制。是否能正確評價考核，并充分運用考核結果是推行廉政內(nèi)部控制的重要一環(huán)，關系到內(nèi)控機制建設的成敗。各高校要將內(nèi)控機制建設和實施情況納入黨風廉政建設考核范圍，并將考核結果列入領導干部廉政考核內(nèi)容，作為干部選拔任用的依據(jù)之一，與選拔任用情況掛鉤。高校要切實開展內(nèi)控機制建設評價測試，抓好責任分解，明確責任分工，將任務細分化解到各部門，做到任務明確、措施具體、時限清楚、落實到人。對測試結果進行分析、研究，提出改進措施，不斷完善內(nèi)控機制建設。紀委辦、監(jiān)察、審計等監(jiān)督部門要定期向校領導匯報內(nèi)部控制執(zhí)行情況，促進內(nèi)部控制規(guī)范化建設。

六是建立內(nèi)控機制信息反饋和優(yōu)化制度。在建立內(nèi)控機制時必須考慮信息收集和反饋機制，便于對權力運行進行實時監(jiān)督。通過網(wǎng)絡平臺、信息技術，實時監(jiān)察權力運行情況，并進行及時收集和反饋。對符合權力運行流程的給予正面反饋，對不合權力運行流程的給予負面反饋，監(jiān)督要及時參與，直至其運行返回規(guī)定流程。根據(jù)PDCA原則不斷完善內(nèi)控機制建設。在前期實施內(nèi)部權力監(jiān)控工作系統(tǒng)總結的基礎上，修正并完善有關措施、制度，不斷提高內(nèi)控機制建設水平，按照計劃(Plan)—執(zhí)行(Do)—檢查(Check)—行動(Action)等管理環(huán)節(jié)，不斷優(yōu)化、完善內(nèi)控機制建設。

四、廉政內(nèi)控機制建設的注意點與配套措施

內(nèi)部控制建設是一項系統(tǒng)工程，也是一項長期的工作任務。需要各部門共同配合，齊抓共管，也需要各單位持之以恒，常抓不懈。內(nèi)控機制建設應作為高校廉政建設的重要內(nèi)容加強建設，要形成領導重視、各部門認真執(zhí)行，工作有反饋，能不斷改進、完善的良性互動局面。黨委的高度重視和各部門密切配合，是內(nèi)控機制建設取得成功的必要因素。

第一，推進內(nèi)控機制建設須以貫徹落實“兩個”責任為依托。黨委是加強黨風廉政建設的第一責任，黨委的堅強領導是做好內(nèi)控機制建設的重要條件。加強對權力的監(jiān)督監(jiān)控是反腐倡廉建設的重要內(nèi)容，內(nèi)控機制建設更是對權力運行的細化、具體化的重要環(huán)節(jié)，沒有黨委的正確領導和大力支持是難以推進內(nèi)控機制建設的。而監(jiān)督、執(zhí)紀、問責是紀委履行責任的具體抓手，可以與內(nèi)控機制建設結合起來開展工作。要強化領導責任，高校主要領導和分管負責人要對本校內(nèi)控機制建設的建立健全和貫徹落實負責。高校黨政負責人和紀委領導要切實負起責任，成立內(nèi)控機制建設領導小組，牽頭做好內(nèi)控機制建設的組織實施工作，合理確定本校財務、審計、紀檢監(jiān)察、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等部門的職責和權限，合力推進內(nèi)控機制建設。

第二，必須進一步提高認識，形成內(nèi)控機制建設氛圍。要在高校內(nèi)進一步統(tǒng)一思想，提高認識，凝聚內(nèi)控建設動力，形成內(nèi)控建設活力。要加強宣傳教育，形成讓內(nèi)控機制的理念深入人心的文化氛圍，形成重視風險防范、強化廉政責任意識的文化土壤，在校內(nèi)形成“領導重視、部門協(xié)作、全員參與”的內(nèi)控機制建設的大環(huán)境。

第三，擴大信息公開與軟、硬件支持。推進內(nèi)部控制建設必須與高校黨務、政務公開結合起來。公開是對權力運行的最好監(jiān)督，結合推進內(nèi)控機制建設，各高?？梢灾贫ǜ忧袑崱⒖尚?，更加細化的黨務、政務公開辦法?？梢詫嗔\行的細節(jié)，通過信息化平臺，對全校教師、學生公開，接受大家的監(jiān)督。推進內(nèi)控機制建設還要尋求軟、硬件的支持。高?？砂l(fā)揮智力庫優(yōu)勢，設計、制作系列內(nèi)控軟件，應用于工作實際。同時配置必要的硬件設施，在全校構建內(nèi)控機制網(wǎng)路和監(jiān)控窗口，更加便于內(nèi)控的實施、監(jiān)督、信息反饋，更好進行內(nèi)控機制建設。

第四，不斷改進完善內(nèi)控機制建設。各高校要根據(jù)內(nèi)控機制建設的要求，制定方針政策，規(guī)劃建設步驟和實施途徑，建立由校領導負責、職能部門主管、相關部門協(xié)調(diào)的內(nèi)控機制建設工作機制，不斷推進內(nèi)控機制建設，并不斷加以改進、完善。要根據(jù)條件和時間、外部環(huán)境的變化，修正廉政風險點的等級。根據(jù)進行內(nèi)控機制建設的具體實踐，更加科學、合理配置監(jiān)督權限、制衡因素。對不按制度辦事，違反制度濫作為、不作為的，嚴格問責、追責。要不斷擴大內(nèi)控機制建設的覆蓋面，在內(nèi)控機制建設不斷成熟的情況下，繼續(xù)擴大內(nèi)控范圍和領域，真正達到所有權力的運行都被內(nèi)控機制所覆蓋，讓權力運行真正受到監(jiān)督與控制，真正把權力關進制度的籠子。

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責任編輯：莊亞華

中圖分類號:G415

文獻標志碼:A

文章編號:1673-0887(2016)01-0095-05

基金項目：江蘇高校哲學社會科學研究項目(2014SJA033)

作者簡介：石飚(1964—)，男，副教授。

收稿日期：2015-10-27

doi:10.3969/j.issn.1673-0887.2016.01.021