滕海峰，李含琳（中共甘肅省委黨校，甘肅蘭州730070）

甘肅省精準扶貧的實踐模式探索

滕海峰，李含琳
（中共甘肅省委黨校，甘肅蘭州730070）

本文以國家扶貧總體思路和戰(zhàn)略導向為基礎，對改革開發(fā)以來甘肅省的扶貧模式進行了總結和概括，認為，在“十三五”規(guī)劃時期，甘肅省的精準扶貧一定要堅持以產業(yè)扶貧為主導方向，實施多極突破式扶貧措施。

精準扶貧；扶貧模式；探索

一、甘肅省精準扶貧的歷史梗概

（一）歷史過程

按照國家扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略部署，甘肅省的大規(guī)模扶貧開發(fā)是從1982年開始的。在那個年代，可以說全省農村人口的90%以上都屬于貧困人口，貧困形式體現出深度化、多樣化、復雜化的特點。1986年國家制定了206元的貧困人口標準，按照這個標準計算，當時的農村人口一半以上都屬于低于這個標準的人口。在部分農村甚至存在吃不上飯、穿不好衣的情況。

（二）扶貧形式

總結30多年的甘肅扶貧，基本扶貧模式是輸血與造血相結合，但是，在許多年代和區(qū)域，實際上輸血扶貧占據主要地位，主要目的是解決住房、吃飯、穿衣、上學和看病等生存性問題。從扶貧的具體方式和政策上看，主要有：以工代賑、勞務輸出、生態(tài)移民、易地搬遷、整村推進、物質救濟、教育扶貧、醫(yī)療扶貧、科技扶貧、對口幫扶、聯(lián)戶扶貧、計生獎勵、精準扶貧、低保低補、社會救濟等。

（三）重大項目

為了解決貧困人口問題，在20世紀的80、90年代，甘肅省策劃和實施了一系列重大扶貧項目。主要的有：“三西建設”、景電工程、引大入秦、鹽環(huán)定揚黃工程、道路工程、通電工程、通訊工程、飲用水工程、生態(tài)移民工程、勞務產業(yè)工程、草食畜牧業(yè)工程、全膜雙壟溝播工程、林果工程、地道特產工程、技能培訓工程、實用人才工程、金融扶貧工程等。其中，“三西”扶貧項目是國家重點扶貧項目，也被列入聯(lián)合國開發(fā)計劃署的支持扶貧項目，在國際上影響很大。

二、甘肅省精準扶貧模式的探索

在30多年的扶貧開發(fā)過程中，甘肅省特別注意發(fā)現問題、調查研究、總結經驗，不斷提高。從1980年代到2015年，經過30多年的不斷奮斗，甘肅省大面積的農村貧困人口已經得到脫貧，有些已經實現小康水平，有些已經步入富裕階段。將這些的扶貧模式總結起來，大致有以下幾種。

（一）政府推動模式

在30多年的扶貧中，甘肅省的基本扶貧模式仍然是政府扶貧，政府在扶貧開發(fā)中擔當著“主角”。比如，從1982年開始，在每年的經濟工作計劃中、在每個“五年”發(fā)展規(guī)劃中、在幾乎所有的宏觀政策安排中，都有扶貧開發(fā)的內容。此外，從1982年到現在，已經數次開展了幫扶工作，特別是2012年又啟動和實施了“聯(lián)系貧困村、聯(lián)系貧困戶”的“雙聯(lián)扶貧”措施，干部住隊幫扶，領導干部到基層掛職鍛煉，政府投入了大量的資金、物質和人力。

（二）社會參與模式

社會參與式扶貧在我國歷來的政策導向。比如，20世紀90年代開始的東西對口援助，對口幫扶，2000開始的全國幫助西部大開發(fā)，2015年開始的精準扶貧、精準脫貧等。在這中間，國家的各個部門、各個層面都采取了主動的幫助扶貧的政策和措施，目的就是為了調動社會各界、各部門、各方面的扶貧力量。例如，全國婦聯(lián)開展了“母親水窖行動”，銀行系統(tǒng)開

（三）公司帶動模式

“公司+農戶”是我國在2000實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來最為重要的扶貧方式，也是最重要的農村產業(yè)開發(fā)手段。實施這個措施的主動目的是為了充分發(fā)揮市場的作用、企業(yè)的作用激烈的作用，用利益機制促進貧困地區(qū)發(fā)生改變。如城市各種企業(yè)和公司與農村特色產業(yè)之間建立產業(yè)鏈條關系、契約關系、利益“共同體”關系，通過“甘肅+農戶”、“公司+基地+農戶”、“公司+市場+農戶”等，促進農村產業(yè)發(fā)展和農民增收。根據調查，目前，在甘肅省的大中小型工商企業(yè)中，1/2以上的各類企業(yè)、大部分國有企業(yè)與貧困農村、貧困農戶之間已經建立了某種經濟聯(lián)系。

（四）政策保障模式

甘肅省在扶貧開發(fā)中特別注意根據實際情況選擇扶貧方式，將省情與脫貧緊密地結合起來，不搞“一刀切”。也就是說，貧困縣、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村、貧困戶的情況千差萬別、形式多樣。因此，扶貧開發(fā)必須堅持實事求是、分類指導、區(qū)別對待、因地制宜、追求實效的思路和原則。對有資源、有條件、有基礎、有勞動力的農戶，采取產業(yè)扶貧為主的方式，而對沒有這些條件的貧困戶則采取“包養(yǎng)方式”，如建立貧困農村的社會保障制度，實現低保低補、社會救助、社會救濟等。

（五）市場引導模式

才長遠發(fā)展出發(fā)、從建立和發(fā)揮農村市場經濟體制的作用出發(fā)、從建立扶貧長效機制出發(fā)，今后的農村扶貧必然的需要充分考慮市場機制的功能。也就是說，不能過份估高政府扶貧的作用，要充分認識和利用市場的作用來實現扶貧和脫貧。在這方面，甘肅省也進行了一些實踐探索，比如，通過市場運行機制的作用，鼓勵城市工商資本到農村投資辦大公司，將農民轉化成工資性農民，鼓勵和扶持農產品加工業(yè)的發(fā)展，扶持完善農村市場體系，引導貧困農民外出打工，或者到城鎮(zhèn)定居，或者跨區(qū)域移民。

三、進一步做好我省精準扶貧工作的建議

（一）產業(yè)扶貧

一是產業(yè)基地建設。現有的各種農村產業(yè)基地，要在標準化、上水平、上檔次上做文章。主導產業(yè)不能太多，要適當集中集聚，基地也要集中布局，不然，難以形成規(guī)模優(yōu)勢。二是畜牧業(yè)加工出口。要圍繞“繁育+成長+育肥+加工+出口”來展開，解決加工不足是關鍵問題。按照一般規(guī)律，經濟增長點主要集中在“加工增殖”階段。不解決加工業(yè)，畜牧業(yè)的優(yōu)勢就會向外流失。三是要聚焦發(fā)展“現代農業(yè)”。我省農村有大量的山地、灘地、河谷、草場等，發(fā)展溫室農業(yè)、高原畜牧業(yè)、冷水養(yǎng)殖業(yè)基礎條件很優(yōu)越?，F在高速公路、高速鐵路、航空通道等已經全面開通，只要面周邊市場、城市，發(fā)展空間就已經很大。四是堅定實施“小產品大產業(yè)”戰(zhàn)略。我省的地方特色產業(yè)比較多，在隴東、中部、南部、西部等，都有大量的地方特色農產品。但是，缺陷也很明顯，主要是總量少、自然性和加工業(yè)很落后。五是切實助推農牧業(yè)的外向發(fā)展。要在“一帶一路”上開發(fā)新的開放渠道。對農村外向型經營組織實行特殊扶持政策，在政府項目支持、銀行貸款、政府貼息、個人所得稅等方面予以照顧。

（二）制度扶貧

所謂制度扶貧是指：培育職業(yè)農民，農戶向公司轉型，建立農村現代企業(yè)制度，解決農戶經營組織的合法性問題等。要加快改造農村以農戶為主的經營組織的改造工作。主體形式多樣化發(fā)展。既可以是農戶型，也可以是合戶型，既可以是獨資制，也可以是股份制。農村的農戶家長要向“經理”轉變，也許通過一定時間的發(fā)展，農戶就完全有可能變成“車間”。農民專業(yè)合作社、農村其他形式的合作經濟組織等，可以直接改造為“公司”。對農村規(guī)范主體的工商認定、注冊、頒證等實行“綠色通道”政策，建立一站式服務系統(tǒng)，免除所有管理費用。加快農村耕地、三荒地、林地、草地等發(fā)展資源的市場流動速度，要素使用權全面實現市場化。

（三）能力扶貧

能力扶貧的主攻方向：集中提高貧困農民的技術操作能力、公司運營能力、合同履約能力、市場應變能力和社會關系協(xié)調能力。改革農村教育政策，助推農民素質的提高。建議在農村和民族地區(qū)全面實施“12年義務教育”政策。建議國家對考取高等、中等職業(yè)技術教育的農村貧困戶學生，都實行“學費免除”政策，費用由國家財政補齊。加快農村實用人才正規(guī)化的步伐，在培養(yǎng)、培訓、認證、選拔、獎勵等方面給予政策照顧。

（四）基本建設

建議啟動農村梯田改造工程。將我省3300萬畝梯田中坡度比較小、團結比較好、環(huán)境適宜的部分，改造成連片的高水平梯田，發(fā)展“梯田產業(yè)”、“杜寨模式”、企業(yè)上山等。建議將“危房改造”補助政策改成農村“貧困農戶建房補助”政策，直接針對貧困戶的建新房問題。把電子商務技術作為農村培訓的主要業(yè)務；電子商發(fā)展一定要圍繞地方特色產品來進行；打造具有甘肅特色和品格的農產品電商品牌；電商與產業(yè)基地聯(lián)動發(fā)展。貧困村普遍建立“農產品電商網絡服務站”。

（五）社會保障

建議省衛(wèi)生系統(tǒng)充分考慮提高縣醫(yī)院的入住和治療水平，將65個縣城的縣醫(yī)院建設成三甲醫(yī)院的水平，這對降低省城大醫(yī)院壓力、降低農民進城看病成本有直接的作用。增加縣醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生所到省城大醫(yī)院、醫(yī)科大學學習進修的名額。建議啟動“甘肅省貧困農民免費體檢項目”，對農村貧困家庭人口每年免費體檢一次。建議在實施國家確定的“貧困家庭大病保險制度”的基礎上，建立科學合理的“貧困人口家庭大病救助政策”制度。要特別重視貧困地區(qū)農村防災減災體系和制度建設，將地方病集中地區(qū)作為整體移民的重點區(qū)域，實施“地方病移民”政策。

（六）政府推動

一是分類指導。除有勞動力和脫貧可能的家庭之外，其他貧困農戶要考慮整體采取“社會保障”的方式。二是分步實施。有的是發(fā)展條件問題，有的是資源型缺失問題，應該區(qū)別對待，在原則上首先經濟基礎設施條件，再解決發(fā)展。三是防范風險。現在圍繞扶貧、以政府擔保和貼息為保證的扶貧金融資金已經投入很大，要充分考慮將來的“還本付息”可能性和政府債務承擔能力。四是降低成本。除財政和金融投入外，現在，其他類型的投入也很大，規(guī)模無法估算。精準扶貧也需要“精準成本”。五是穩(wěn)定脫貧。應該將控制返貧率作為衡量脫貧、穩(wěn)定溫飽、全面客觀地評價扶貧效果的重要內容，把返貧率控制在比較低的水平。

（編輯：劉國華）

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1673-9019(2016)13-0010-02

2016-05-18

滕海峰（1981-），男，甘肅蘭州人，副教授，主要從事經濟學研究；李含琳（1956-），男，甘肅慶陽人，教授，主要從事經濟學研究。展了扶貧專項貸款，教育、科技和衛(wèi)生部門開展了“三下鄉(xiāng)”等。