嚴(yán)行健

(華東政法大學(xué)政治學(xué)研究院,上海201620)

代表工作是人民代表大會(huì)工作的重要組成部分,也是人大履行其四大核心職能(立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決策和人事)的重要前提和條件。長期以來,人大理論工作者針對(duì)代表工作的改革和創(chuàng)新問題開展了多角度的研究。人大實(shí)務(wù)工作者也在實(shí)踐中開展了諸如“代表之家”等各類制度創(chuàng)新和實(shí)驗(yàn)[1-2]。然而,代表工作在現(xiàn)階段仍存在一些亟待解決的問題。當(dāng)前,關(guān)于代表工作的研究普遍采用“問題-解決”模式。這種模式通常側(cè)重于對(duì)現(xiàn)存問題開出較為寬泛的“藥方”,但對(duì)實(shí)際制度的發(fā)展缺乏有效的支持和引導(dǎo)。社會(huì)科學(xué)中的評(píng)估學(xué),特別是指標(biāo)體系評(píng)估的方法能夠很好地解決這一問題。評(píng)估體系除了數(shù)據(jù)展現(xiàn)的功能外,還有引導(dǎo)和激勵(lì)兩個(gè)重要功能：一方面,指標(biāo)體系的各評(píng)估項(xiàng)為制度發(fā)展作出了方向性的指引;另一方面,指標(biāo)體系在展示各案例得分的同時(shí),也在向排名靠后的案例施加無形壓力,促使其向著指標(biāo)體系所預(yù)設(shè)的方向改進(jìn)。據(jù)此,本文嘗試在現(xiàn)有研究和實(shí)踐的基礎(chǔ)上提出人大代表工作評(píng)估體系,以此促進(jìn)人大代表工作的開展和創(chuàng)新。

1 人大代表工作的內(nèi)涵界定

本文將評(píng)估范圍設(shè)置為地方人民代表大會(huì),其具體范圍主要包括省市兩級(jí)。該層級(jí)的人大無論從代表行為還是人大職能方面,都與群眾具有較為密切的關(guān)系。同時(shí),其具有較充裕的人力及物力資源進(jìn)行網(wǎng)站搭建和維護(hù),并能夠舉行立法聽證會(huì)等活動(dòng)。相反,受規(guī)模、代表素質(zhì)、經(jīng)費(fèi)及代表-選民人數(shù)比等因素影響,縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大又有自身的運(yùn)作邏輯。

“代表工作”的概念有狹義和廣義之分。前者指包括代表培訓(xùn)及視察等“針對(duì)人大代表的工作”,后者指通過代表履職及溝通民眾等切實(shí)保證“人大及其代表對(duì)人民群眾利益和訴求的代表”。顯然,代表工作的狹義概念包含于廣義概念之中,而本文主要是在廣義概念下對(duì)代表工作進(jìn)行評(píng)估。

測(cè)量目標(biāo)的概念化是建立測(cè)量體系的第一步,其關(guān)鍵問題是如何界定代表工作的內(nèi)涵。盡管當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展促使代議民主制度出現(xiàn)新的變化和問題,但代議行為本身的基本內(nèi)涵仍然是代表者與被代表者之間的互動(dòng)關(guān)系,而開放度和回應(yīng)度是互動(dòng)關(guān)系得以建立和運(yùn)行的關(guān)鍵[3]。這其中,較高的開放度保證了信息向民眾的流動(dòng),并為民眾作出反饋創(chuàng)造了條件。而回應(yīng)度則保證了民眾的意愿表達(dá)和信息反饋能夠產(chǎn)生效果。二者共同實(shí)現(xiàn)了代表者與被代表者間的有效互動(dòng)。

職能性信息公開是開放度的一個(gè)重要方面。立法、監(jiān)督、人事任免等與人大基本職能相關(guān)的職能性信息公開是做好代表工作的前提條件。民眾如果不能較為全面且及時(shí)地獲取這些信息,就無法做出針對(duì)性的回應(yīng)[4-5]。然而,開放度不僅局限于職能性信息的公開,它還應(yīng)包括程序性信息(如人大會(huì)議議程信息)和代表履職信息(如代表議案建議)的公開。此類信息是公眾對(duì)代表的履職活動(dòng)這一過程進(jìn)行有效監(jiān)督的基礎(chǔ)。

開放度中一個(gè)較受到忽視的方面是對(duì)民眾參與的開放。對(duì)于代表工作而言,民眾對(duì)立法機(jī)構(gòu)各項(xiàng)議程和程序的參與是一個(gè)相對(duì)較新的議題。在代議制基本含義下,民眾通過選舉對(duì)代表進(jìn)行授權(quán)后,行使政治權(quán)力的主體即轉(zhuǎn)化為代表。民眾對(duì)立法機(jī)構(gòu)的影響是通過代表間接產(chǎn)生的。西方主要國家的立法機(jī)構(gòu)曾有很長的政黨主宰及閉門政治時(shí)期。然而,民眾對(duì)立法機(jī)構(gòu)活動(dòng)的參與在當(dāng)代變得愈發(fā)重要[6]。導(dǎo)致這種變化的主要原因是現(xiàn)代社會(huì)的多元化和復(fù)雜化導(dǎo)致立法機(jī)構(gòu)在履行立法、決策以及監(jiān)督等職能時(shí)需要更多的信息。立法機(jī)構(gòu)雖然可以通過建立相關(guān)委員會(huì)乃至尋求專家及智庫團(tuán)體幫助等方式部分地解決這一問題,但決策者畢竟沒有與受決策直接影響的群體進(jìn)行直接接觸和互動(dòng)。民主理論近年來開始關(guān)注決策者在傳統(tǒng)信息獲取渠道上的問題：在間接傳遞過程中,信息有可能被過濾、放大或加工,造成信息失真。此外,現(xiàn)代社會(huì)的多元性造成一些群體(如跨國公司)并不能通過傳統(tǒng)的代議制度獲得表達(dá)途徑[7]69。因此,圍繞新的法律及政策,立法機(jī)構(gòu)需要直接傾聽受決策影響一方的聲音,并在決策時(shí)考慮由他們直接提供的準(zhǔn)確信息。加強(qiáng)對(duì)公眾參與的開放因此變得尤為重要。

與開放度相對(duì)應(yīng)的是回應(yīng)度。在議會(huì)制度較為成熟的西方國家,競(jìng)爭(zhēng)性選舉所構(gòu)成的強(qiáng)制委托關(guān)系迫使議員必須高度重視回應(yīng)民眾訴求[8]227。在我國,地方人大代表已經(jīng)發(fā)展出一定的選民意識(shí),一部分代表開始更加積極地為地方訴求和民眾訴求代言[9]。然而,這種積極變化的背后仍然存在兩個(gè)問題。其一,代表回應(yīng)度的提高在很大程度上并非制度激勵(lì)的產(chǎn)物,而是代表個(gè)人觀念意識(shí)變化所產(chǎn)生的自發(fā)行為[10]。當(dāng)前,各級(jí)人民代表大會(huì)雖然設(shè)置了民眾罷免代表等制度以確保人大代表對(duì)民眾負(fù)責(zé),但很少被實(shí)踐。這種未被激活的制度導(dǎo)致人大代表在一定程度上缺乏回應(yīng)民眾訴求的動(dòng)力。其二,代表為地方利益代言不一定意味著代表回應(yīng)度的提升。一些研究發(fā)現(xiàn),代表有時(shí)是在為自己的局部利益代言,而非回應(yīng)基層民眾的訴求[11]。因此,加強(qiáng)人大代表回應(yīng)性相關(guān)制度安排非常必要。

代表理論一般將民眾對(duì)代議機(jī)構(gòu)的輸入行為分為主動(dòng)性輸入和反饋性輸入兩類。主動(dòng)性輸入指民眾在沒有信息接收的情況下主動(dòng)提出訴求或態(tài)度。反饋性輸入指民眾在接收到諸如法規(guī)草案或擬任命名單后做出反應(yīng)性的反饋。從目前的具體制度安排來看,代表工作主要側(cè)重于對(duì)主動(dòng)性輸入做出回應(yīng),其特點(diǎn)是重視民眾通過與代表聯(lián)系及人大信訪等方式提出意見、建議和訴求。需要指出的是,在省市級(jí)人大中,面向民眾的反饋性輸入渠道極為有限。僅有的一些渠道主要是圍繞地方條例等內(nèi)容展開的聽證會(huì)和網(wǎng)上意見征集等。

就與之相對(duì)應(yīng)的制度設(shè)計(jì)來說,主動(dòng)性輸入主要體現(xiàn)為民眾與代表間的聯(lián)系,這種形式的輸入和人大的回應(yīng)主要通過代表議案及意見建議實(shí)現(xiàn)。在個(gè)別案例中,代表也會(huì)為個(gè)別民眾的訴求與相關(guān)職能部門展開溝通。反饋性輸入主要是民眾直接向人大機(jī)關(guān)進(jìn)行反饋,相關(guān)制度的發(fā)展方向是健全輸入渠道并建立保障民眾輸入信息切實(shí)產(chǎn)生效力的制度機(jī)制。

2 代表工作的提升策略

激勵(lì)和導(dǎo)向作用是指標(biāo)評(píng)估體系的一大功能。指標(biāo)體系在設(shè)計(jì)過程中,就應(yīng)確保其能夠?yàn)橹贫劝l(fā)展指明正確方向?，F(xiàn)有圍繞代表工作的研究主要集中在完善制度渠道方面,而忽視了加強(qiáng)民眾意愿這個(gè)重要方面。

激發(fā)民眾的意愿具有和完善制度渠道同等重要的意義。當(dāng)前,我國人大制度中存在大量未被用足的制度存量。如何在創(chuàng)造制度增量的同時(shí),用足和發(fā)揮這些制度存量的作用,已經(jīng)成為許多人大研究者所關(guān)注的議題。造成現(xiàn)有制度被閑置的原因可能是制度的設(shè)計(jì)與實(shí)際功能之間存在偏差,或者制度設(shè)計(jì)對(duì)于當(dāng)前整體政治環(huán)境來說過于超前。但另一個(gè)重要原因是民眾沒有足夠的動(dòng)力和意愿去使用相關(guān)制度。一些代表工作渠道被閑置,起不到溝通民眾與政治體系的應(yīng)有作用。

因此,本文認(rèn)為,只有在激發(fā)意愿和完善制度兩個(gè)維度的共同促進(jìn)下,代表工作才能夠?qū)崿F(xiàn)快速發(fā)展。如果民眾缺乏同代表或人大制度建立聯(lián)系的興趣或動(dòng)力,并將其看作是一個(gè)“橡皮圖章”,那么再完善的代表工作制度都會(huì)成為沉睡的制度。

如何令民眾樂于同代表建立聯(lián)系,并有途徑同代表建立聯(lián)系?其中的關(guān)鍵是增加民眾對(duì)人大制度的存在感和效能感的認(rèn)知,并以此形成“有事找代表”或“有事找人大”的氛圍。改變媒體對(duì)人大工作的報(bào)道方式(如突出積極履職代表的事跡,減少對(duì)荒唐議案建議的炒作)有助于改變?nèi)舜笤诿襟w中的形象。然而,制度設(shè)計(jì)的創(chuàng)新仍然應(yīng)當(dāng)是主要的提升之道。

一般認(rèn)為,立法機(jī)構(gòu)如果具有較高的開放度和回應(yīng)度,那么其運(yùn)行過程本身就會(huì)提升民眾對(duì)該制度的效能感和存在感認(rèn)知[12]。然而在當(dāng)今社會(huì),單純依靠制度本身的運(yùn)行及其績效,已經(jīng)難以提高民眾對(duì)制度的認(rèn)知并調(diào)動(dòng)參與熱情。因此自20世紀(jì)末開始,西方各國立法機(jī)構(gòu)紛紛嘗試專門性的制度設(shè)計(jì)。人大制度可以在自身?xiàng)l件許可的范圍內(nèi)積極吸收這些成功經(jīng)驗(yàn)。

在開放度方面,立法機(jī)構(gòu)開放其會(huì)場(chǎng)供民眾參觀,可以在一定程度上提高民眾對(duì)其存在感的認(rèn)知。而更為有效的方式是開放會(huì)議供民眾旁聽。這其中還包括利用媒體及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)的民眾遠(yuǎn)程旁聽。一些國家和地區(qū)的議會(huì)還定期開展外展活動(dòng)。此類活動(dòng)利用“宣傳大篷車”、議員訪問學(xué)校以及提供議會(huì)知識(shí)教育資源(如介紹議會(huì)運(yùn)作的卡通電影供下載)等手段提升制度存在感和效能感[13]。在回應(yīng)度方面,相關(guān)研究則關(guān)注如何增加民眾訴求輸入的便利性[14-15]。綜合以上分析,表1列出兩個(gè)維度中的相關(guān)關(guān)鍵要素。

表1 人大代表工作的內(nèi)涵及相關(guān)制度發(fā)展的關(guān)鍵要素

3 測(cè)量指標(biāo)

根據(jù)表1列出的相關(guān)關(guān)鍵要素,結(jié)合現(xiàn)有國內(nèi)外人民代表大會(huì)及議會(huì)研究領(lǐng)域的相關(guān)文獻(xiàn),我們可以將這些要素具體化為一系列具有操作性的測(cè)量指標(biāo)。

3.1 開放度

近年來,人大開放度相關(guān)研究文獻(xiàn)主要關(guān)注如何通過網(wǎng)絡(luò)渠道加強(qiáng)人大開放度[16-19]。在現(xiàn)有條件下,通過網(wǎng)絡(luò)渠道增加人大開放度有其特殊的價(jià)值：一方面,它是對(duì)信息公開成本的極大節(jié)約;另一方面,網(wǎng)絡(luò)技術(shù)縮短了信息發(fā)出者與信息接收者之間的物理距離,由此降低了信息的接收成本。此外,網(wǎng)絡(luò)渠道也能夠極大地拓寬信息接收群體的規(guī)模。然而,網(wǎng)絡(luò)渠道不能成為人大開放度的唯一測(cè)評(píng)依據(jù)。中國當(dāng)前仍有大量人群沒有使用網(wǎng)絡(luò)的條件或技能,且此類群體中恰恰包含許多迫切需要同人大建立聯(lián)系的弱勢(shì)群體。部分人大代表也不熟悉或不愿意使用基本網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。因此,指標(biāo)的選擇必須在突出網(wǎng)絡(luò)渠道的同時(shí)兼顧其他渠道。在操作層面,開放度主要的評(píng)估指標(biāo)包括以下A至F六個(gè)方面。

A.職能信息公開：圍繞人大制度的“立法”“重大事項(xiàng)決策”“監(jiān)督”和“人事”四項(xiàng)核心職能,下列四個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)考察與之相對(duì)應(yīng)的信息公開情況：

A-1.立法：地方性法規(guī)條例是否在人大網(wǎng)站發(fā)布;

A-2.重大事項(xiàng)決策：決策結(jié)果是否在人大網(wǎng)站發(fā)布;

A-3.監(jiān)督：代表視察活動(dòng)等監(jiān)督信息是否在人大網(wǎng)站發(fā)布;

A-4.人事：任免信息是否在人大網(wǎng)站發(fā)布。

由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異會(huì)導(dǎo)致各地人大履職過程中的工作量存在差異,上述四項(xiàng)指標(biāo)僅以考評(píng)對(duì)象是否提供相關(guān)信息作為評(píng)分依據(jù),而不考察信息的絕對(duì)數(shù)量。同時(shí),考慮到網(wǎng)絡(luò)途徑是該領(lǐng)域信息公開的最適宜方式,四個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)都以人大網(wǎng)站提供信息的完整情況作為評(píng)估依據(jù)。為排除“僵尸網(wǎng)站”情形,所有信息必須在統(tǒng)計(jì)之日起半年內(nèi)有更新,否則將視為未提供該信息。

B.程序性信息公開：該項(xiàng)主要考察人大自身運(yùn)作過程是否透明公開。該領(lǐng)域的信息公開通常涉及兩方面內(nèi)容：一是人大年度工作預(yù)決算是否公開①財(cái)政預(yù)算通常被認(rèn)為是預(yù)算公開中最重要的內(nèi)容,但財(cái)政預(yù)算通常在政府網(wǎng)站公開,且2008年開始實(shí)行的《中華人民共和國政府信息公開條例》已對(duì)此作出具體要求和規(guī)定,因此不作為人大公開度評(píng)估的對(duì)象。,二是議程信息的公開程度。議程信息公開的目的是方便公眾及時(shí)了解人大工作信息。具體議程的公開還有助于促進(jìn)民眾對(duì)人大的參與和互動(dòng)。按照議程信息詳細(xì)程度不同,該方面的公開可以大致分為基本會(huì)議信息公開以及會(huì)議細(xì)節(jié)公開兩個(gè)層次,具體評(píng)估指標(biāo)包括三個(gè)方面：

B-1.是否通過人大網(wǎng)站或(及)其他媒體發(fā)布會(huì)議簡報(bào)(至少應(yīng)包含議程、議題和決議三項(xiàng)內(nèi)容);

B-2.是否發(fā)布會(huì)議記錄或代表發(fā)言摘編;

B-3.是否公布人大預(yù)算。

C.代表履職信息公開：履職信息主要指涉及代表履職行為的過程性信息。在這其中,最主要且最關(guān)鍵的信息是代表所提交的議案及建議。因此,該分項(xiàng)指標(biāo)主要考察議案建議在人大網(wǎng)站上的公布情況,其具體指標(biāo)為：

C-1.人大網(wǎng)站是否公開最近一次人大會(huì)議中的代表議案及建議(僅選擇性公布的計(jì)0.5分)。

D.對(duì)民眾參與的開放：開放民眾參與人大審議等過程在中國人大制度中還屬于一個(gè)較新的領(lǐng)域。在現(xiàn)有制度模式下,一些省市級(jí)人大嘗試開展了開放民眾旁聽人大會(huì)議等改革。然而,參與旁聽的民眾在會(huì)議期間并不能發(fā)表觀點(diǎn)或參與討論,因此不能算作一種民眾參與形式。本文認(rèn)為,民眾對(duì)人大工作的參與是以觀點(diǎn)和訴求的直接輸入和獲得反饋為特征的。黨中央在2014年提出人大協(xié)商的命題后,有學(xué)者總結(jié)了三類人大協(xié)商形式,包括自上而下的立法聽證制度,自下而上的“代表工作站”等民間生長出的制度,以及以溫嶺為代表的上下互動(dòng)型模式[20]。在這三類形式中,第一類和第三類都具有“直接輸入和獲得反饋”的特征,并可統(tǒng)稱為“決策參與制度”。同時(shí),一些地方的立法聽證等制度僅處于嘗試階段,有必要通過指標(biāo)評(píng)估的方式鼓勵(lì)其加以制度化和常態(tài)化。基于此,該指標(biāo)一方面考察相關(guān)制度的設(shè)立情況,另一方面也考察相關(guān)制度的制度化水平。兩個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)具體包括：

D-1.是否嘗試開展了具有“民眾直接輸入并獲得反饋”特征的決策參與制度;

D-2.民眾參與決策的制度化與常態(tài)化(是否定期、定議題、定形式)。

E.人民代表大會(huì)空間的開放：通過立法機(jī)構(gòu)在空間上的開放提升公眾參與積極性是國外議會(huì)研究領(lǐng)域近十年來所關(guān)注的熱點(diǎn)領(lǐng)域之一。這其中,首先受到學(xué)界關(guān)注的是開放民眾旁聽會(huì)議的價(jià)值。其次,近年來的研究開始注意到,利用信息通訊技術(shù)等手段實(shí)現(xiàn)的會(huì)場(chǎng)影像遠(yuǎn)程播送技術(shù)能夠?qū)⒂邢薜拿癖娕月犗療o限擴(kuò)大。再次,開放立法機(jī)構(gòu)空間(通常是其主會(huì)場(chǎng))供民眾參觀被證明能夠很好地提升立法機(jī)構(gòu)在公眾中的存在感。然而,考慮到地方人大辦公空間有限且大多缺乏特色,該制度在國內(nèi)的實(shí)際意義有限。基于此,該領(lǐng)域的分支指標(biāo)分別考察會(huì)議開放情況,會(huì)議通過信息通訊技術(shù)開放的情況,以及空間開放制度化的情況。具體指標(biāo)包括：

E-1.全體會(huì)議及常委會(huì)會(huì)議開放民眾旁聽的次數(shù);

E-2.利用信息通訊技術(shù)播出會(huì)議影像的途徑(網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等);

E-3.空間開放是否實(shí)現(xiàn)了制度化和常態(tài)化。

其中,E-2指標(biāo)考察各評(píng)估案例提供播出途徑的數(shù)量。這一方面,各級(jí)人大的制度發(fā)展明顯不平均。例如,上海市人大已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)大部分常委會(huì)會(huì)議通過網(wǎng)絡(luò)和廣播電臺(tái)的同步直播,而大多數(shù)地方人大尚未引入相關(guān)技術(shù),或尚在嘗試階段。E-3指標(biāo)中的制度化和常態(tài)化主要指是否制定了與空間開放有關(guān)的約束性規(guī)定,如是否規(guī)定某些議程必須公開。

F.外展資源的提供：國外議會(huì)相關(guān)制度實(shí)踐發(fā)現(xiàn),優(yōu)秀的外展資源能夠很好地提升民眾對(duì)議會(huì)的認(rèn)知,促進(jìn)民眾與議員間關(guān)系,甚至增進(jìn)民眾對(duì)議會(huì)的信賴感。由于國情差異,其中的一些做法可能并不適用于中國。例如,人大代表的兼職制現(xiàn)狀使得以人大代表為主體的外展項(xiàng)目(如人大代表訪問學(xué)校宣傳人大制度)缺乏可操作性。一些制度可以依托現(xiàn)有的基層人大機(jī)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì),例如充分發(fā)揮街道人大工作委員會(huì)的作用,在居民區(qū)開展某些宣傳和教育活動(dòng)。考慮到各地具體情況的差異性,該項(xiàng)指標(biāo)設(shè)為定序變量,不做導(dǎo)向性限制,僅計(jì)算相關(guān)制度安排的數(shù)量。其具體指標(biāo)為：

F-1.提供外展資源的數(shù)量。

3.2 回應(yīng)度

從測(cè)量指標(biāo)的性質(zhì)來說,對(duì)人大開放度的測(cè)量屬于針對(duì)制度運(yùn)行過程的測(cè)量,而回應(yīng)度更多地表現(xiàn)為一種對(duì)制度運(yùn)行效果的測(cè)量。指標(biāo)屬性的差異帶來兩個(gè)問題。其一,同一指標(biāo)體系內(nèi)同時(shí)出現(xiàn)了過程性和效果性兩種指標(biāo),將降低測(cè)量結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。其二,對(duì)制度運(yùn)行效果的測(cè)量往往采用主觀評(píng)估法。然而,主觀評(píng)估法的引入一方面會(huì)降低該測(cè)量體系的客觀性,一方面也會(huì)放大測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題[21]?？梢?回應(yīng)度測(cè)量中的關(guān)鍵問題是如何選擇客觀性指標(biāo),并從制度過程的角度展開測(cè)量。基于此,回應(yīng)度的評(píng)估指標(biāo)可以包括以下G至I三個(gè)方面：

G.對(duì)主動(dòng)輸入的回應(yīng)：此類回應(yīng)性在制度運(yùn)行過程中主要體現(xiàn)為代表的議案建議以及代表在人大會(huì)議中的發(fā)言。其中,代表議案建議如果直接反映基層民眾或地方訴求,可以被看作是代表對(duì)民眾主動(dòng)性輸入具有較高回應(yīng)性的標(biāo)志。人大會(huì)議中代表發(fā)言的主題具有相似指示性意義。此外,人民代表大會(huì)制度本身對(duì)民眾主動(dòng)輸入的回應(yīng)情況也應(yīng)重點(diǎn)加以考察——本文認(rèn)為,如果一個(gè)與民眾訴求相關(guān)的議題反復(fù)多年出現(xiàn)在代表議案建議或其發(fā)言中,則表明整個(gè)人大制度并沒有對(duì)代表提出的民眾訴求做出有效回應(yīng)。對(duì)于主動(dòng)輸入的回應(yīng)據(jù)此可以通過下述四項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行考察：

G-1.反映民眾訴求的代表議案建議占全部議案建議數(shù)的比例;

G-2.與民眾訴求相關(guān)議題在歷年議案建議中重復(fù)出現(xiàn)的情況(以議題數(shù)量為準(zhǔn),不考慮重復(fù)次數(shù));

G-3.全體會(huì)議或常委會(huì)會(huì)議中反映民眾訴求的代表發(fā)言占全部發(fā)言議題的比例;

G-4.代表發(fā)言中民眾訴求重復(fù)出現(xiàn)的情況。

其中,代表議案建議及發(fā)言的主題往往涉及面極廣。一個(gè)明確的分類標(biāo)準(zhǔn)將有助于增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性和可重復(fù)性。篩選出屬于“利益訴求表達(dá)”型的議案建議并不困難,主要的困難在于判斷利益訴求源于何方。這種困難主要體現(xiàn)在兩方面的干擾：其一,代表表達(dá)的訴求有時(shí)來源于自身見聞,而非民眾的呼聲;其二,代表有時(shí)利用自己的身份為自己謀求利益[11]。桑玉成等學(xué)者曾撰文對(duì)議案建議做過類型學(xué)劃分,其中的“代議”及“代辦”類即屬于公眾利益訴求表達(dá)的范疇[22,23]。然而,很多此類議案建議實(shí)際上是地方官員代表從其自身工作出發(fā)為地方爭(zhēng)取利益,而非回應(yīng)民眾對(duì)地方利益的訴求。因此在評(píng)估時(shí),還應(yīng)以其“是否明示其與地方民眾訴求的關(guān)聯(lián)”為依據(jù)進(jìn)行篩選①根據(jù)筆者近幾年對(duì)原始文本的梳理,來自民眾訴求的議案建議及發(fā)言基本上會(huì)對(duì)此作出明確交代,未做明確說明或未提及的不超過5%。。這一篩選過程會(huì)導(dǎo)致各案例觀測(cè)值低于實(shí)際值。但由于數(shù)據(jù)會(huì)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理,因此它不影響最終評(píng)估結(jié)果。

H.對(duì)反饋性輸入的回應(yīng)：反饋性輸入強(qiáng)調(diào)公眾在接收到來自人大的信息后,將反饋輸入人大組織并形成影響。這一過程的運(yùn)行質(zhì)量主要取決于兩個(gè)因素。一方面,公眾在人大作出重大事項(xiàng)決策(如地方性法規(guī)條例)前提前獲知信息是作出回應(yīng)的前提。相關(guān)評(píng)估首先應(yīng)當(dāng)關(guān)注決策在做出之前是否向公眾做了披露。目前一些地方人大已經(jīng)通過網(wǎng)絡(luò)途徑開展了兩種類型的信息披露工作,一是固定披露(法規(guī)條例在通過前向公眾征求意見),二是通過網(wǎng)站浮動(dòng)窗口等形式就特定問題征求公眾意見。另一方面,公眾輸入的反饋性信息需要切實(shí)對(duì)人大的決策等行為產(chǎn)生影響。然而,除網(wǎng)絡(luò)留言板等形式外,公眾輸入信息通常是不公開的,且較難對(duì)其實(shí)際影響進(jìn)行判定。因此,相關(guān)評(píng)估可以借助媒體報(bào)道和聽證會(huì)兩個(gè)途徑。研究顯示,深圳、徐州和浙江等地的人大已經(jīng)開始嘗試通過媒體(包括電視、報(bào)紙及網(wǎng)絡(luò))對(duì)公眾所關(guān)注的熱點(diǎn)問題及爭(zhēng)議性議題做出回應(yīng)[24]。面向公眾的聽證會(huì)通常會(huì)形成參與者觀點(diǎn)的文字記錄或報(bào)道,其可以被用來與聽證會(huì)最終結(jié)果(如地方性法規(guī))進(jìn)行對(duì)照,評(píng)估觀點(diǎn)被吸納的程度。然而,以聽證會(huì)記錄為依據(jù)的分析容易造成信息失真。這不僅因?yàn)槁犠C會(huì)在一定程度上可能被操控,而且民意被采納程度很難被量化。因此,本體系暫不采用該指標(biāo)。此外,一些地方已經(jīng)嘗試采取將民意反饋制度化的措施,如上海市人大常委會(huì)確立了“聽證會(huì)正反觀點(diǎn)都必須納入報(bào)告”原則。這些措施也應(yīng)有評(píng)估項(xiàng)對(duì)其進(jìn)行激勵(lì)。綜上,這一領(lǐng)域的具體評(píng)估指標(biāo)可以包括以下四個(gè)方面：

H-1.重大事項(xiàng)決策信息是否提前披露供公眾提供反饋;

H-2.是否就特定問題或議題公開征求公眾意見;

H-3.是否通過媒體對(duì)公眾關(guān)心的議題做出回應(yīng);

H-4.對(duì)反饋性輸入效果的制度保障情況。

I.增加民眾訴求輸入的便利性：便利的訴求輸入渠道以及較低的輸入成本可以促進(jìn)公眾與人大間的信息互動(dòng),提升人大的回應(yīng)速度和質(zhì)量?，F(xiàn)有的國內(nèi)外研究一致將是否提供代表名單及聯(lián)系方式作為考察輸入便利性的最重要指標(biāo)[15]。根據(jù)本研究對(duì)省會(huì)城市及“較大的市”人大網(wǎng)站的評(píng)估,僅有55%的網(wǎng)站提供代表名單,而提供代表聯(lián)系信息的僅占30%。數(shù)據(jù)顯示,相關(guān)工作的完善仍然需要指標(biāo)體系的引導(dǎo)和激勵(lì)。

通過網(wǎng)絡(luò)渠道公布重大決策信息或特定問題決定信息是提升代表工作質(zhì)量的重要途徑。同時(shí),對(duì)線下公眾訴求輸入機(jī)制以及公眾-代表間互動(dòng)機(jī)制的完善也不能被忽視。當(dāng)前,代表與民眾間的常設(shè)接觸機(jī)制和線下民意征求機(jī)制是該領(lǐng)域主要的發(fā)展方向。地方人大中的常設(shè)接觸機(jī)制還處在探索階段,這其中較為具有代表性的制度包括選民接待站及深圳月亮灣社區(qū)的代表工作站等。線下民意征求機(jī)制可以成為網(wǎng)絡(luò)民意征求機(jī)制的極好補(bǔ)充。例如,浙江省人大曾于2009年嘗試在《浙江日?qǐng)?bào)》上刊登廣告,公開向公眾征集監(jiān)督議題。但相關(guān)嘗試并不多見。

從代表信息公開和線下公眾訴求輸入兩個(gè)角度出發(fā),該領(lǐng)域包括四個(gè)具體的評(píng)估指標(biāo)：

I-1.人大網(wǎng)站是否提供在任代表名單;

I-2.人大網(wǎng)站是否提供在任代表聯(lián)系方式;

I-3.代表與民眾常設(shè)接觸機(jī)制的設(shè)立情況;

I-4.線下民意征求機(jī)制的設(shè)立情況。

4 數(shù)據(jù)處理及利用

由上述26項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成的代表工作評(píng)估體系包含了名義變量、定距變量和少量定比變量。數(shù)據(jù)處理的第一步是對(duì)各指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理?？紤]到名義變量的賦值為0和1,其他類型的變量使用離差標(biāo)準(zhǔn)化法,在[0,1]區(qū)間內(nèi)進(jìn)行賦值。

各項(xiàng)評(píng)估值之間的權(quán)重由人工評(píng)估形成。采用人工評(píng)估首先是因?yàn)樵u(píng)估體系諸變量間沒有直接邏輯聯(lián)系(如因果或必要條件關(guān)系等),無法直接通過數(shù)量方式進(jìn)行權(quán)重表達(dá)。此外,人大代表工作的重點(diǎn)和未來發(fā)展方向畢竟取決于與之相關(guān)的行為人。由他們對(duì)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行判定,能夠最好地體現(xiàn)他們對(duì)制度發(fā)展的偏好和需求。具體而言,參與評(píng)估的專家?guī)煊善胀癖?、人大代表與人大研究領(lǐng)域?qū)W者按等量原則組成。這種組合方式兼顧了人大代表工作中的主體和客體,并綜合了學(xué)界的態(tài)度。評(píng)估可以采用五級(jí)量表法,觀察每位受訪者對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)重要性的態(tài)度,并將其量化。此外,開放度與回應(yīng)度兩個(gè)維度的評(píng)估項(xiàng)數(shù)不同,會(huì)造成兩個(gè)維度權(quán)重的不均等。因此,還需通過一個(gè)系數(shù)(即1/評(píng)估項(xiàng)數(shù))進(jìn)行修正。具體公式如下：

開放度單項(xiàng)權(quán)重=1/14×(∑評(píng)估專家該項(xiàng)權(quán)重評(píng)分/評(píng)估專家人數(shù))(注：14為該維度評(píng)估項(xiàng)數(shù))

回應(yīng)度單項(xiàng)權(quán)重=1/12×(∑評(píng)估專家該項(xiàng)權(quán)重評(píng)分/評(píng)估專家人數(shù))(注：12為該維度評(píng)估項(xiàng)數(shù))

通過該方法,每個(gè)評(píng)估目標(biāo)將獲得開放度和回應(yīng)度兩個(gè)總分,以及兩項(xiàng)相加的最終總分。

在數(shù)據(jù)展示及分析環(huán)節(jié)中,除了對(duì)這三個(gè)總分進(jìn)行排名外,還可以通過二維坐標(biāo)圖的方式展示各案例的坐標(biāo)點(diǎn)位置,并進(jìn)行歸類和溯因分析。二維坐標(biāo)表示法的一大優(yōu)勢(shì)在于,研究者在獲得案例歷年面板數(shù)據(jù)后可以在坐標(biāo)上通過位置的移動(dòng)軌跡直觀展現(xiàn)案例得分變化情況和趨勢(shì),并可以用表格形式比較歷年得分變化,如圖1與表2所示。

圖1 某案例四年評(píng)估得分情況的坐標(biāo)表示

表2 該案例四年評(píng)估得分情況的表格表示

圍繞該指標(biāo)體系,人大理論界和實(shí)務(wù)界可以開展一系列研究。例如,指標(biāo)體系可以清晰顯示各案例在代表工作方面的長處及不足,人大實(shí)務(wù)工作者可以據(jù)此制定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃。本指標(biāo)體系也有助于發(fā)現(xiàn)那些在某一方面表現(xiàn)特別優(yōu)異的案例,并促使相關(guān)優(yōu)秀的制度嘗試得到廣泛和及時(shí)的推廣。同時(shí),對(duì)案例進(jìn)行多年跟蹤所形成的面板數(shù)據(jù)可以展現(xiàn)不同地區(qū)代表工作質(zhì)量變化的具體趨勢(shì)和規(guī)律,從而為相關(guān)制度的發(fā)展提供參考。此外,將各案例的評(píng)估結(jié)果作為因變量,相關(guān)研究可以分析影響人大代表工作效果的因素,并針對(duì)性地展開制度創(chuàng)新。

5 結(jié)論

指標(biāo)體系的激勵(lì)和引導(dǎo)作用可以很好地促進(jìn)人大代表工作的創(chuàng)新發(fā)展。本體系在選擇具體評(píng)估對(duì)象時(shí),主要突出了三個(gè)特色。其一,突出了人大制度發(fā)展的中國國情。指標(biāo)體系排除了一些國外議會(huì)常見但不適合中國國情的項(xiàng)目。同時(shí),指標(biāo)體系一方面確認(rèn)并回應(yīng)了網(wǎng)絡(luò)成為議會(huì)與民眾交流主渠道的大趨勢(shì),又兼顧了網(wǎng)絡(luò)在基層還未得到完全普及和運(yùn)用的事實(shí)。其二,兼顧了現(xiàn)有制度的完善和未來制度的創(chuàng)新。本體系一方面強(qiáng)調(diào)了一些在人大代表工作中必須實(shí)現(xiàn)的基本制度保障(如向公眾提供代表名單及聯(lián)系方式),又設(shè)立了一些指標(biāo)鼓勵(lì)各地人大機(jī)構(gòu)積極進(jìn)行制度激活和制度創(chuàng)新。其三,強(qiáng)調(diào)了通過制度設(shè)計(jì)提升公眾對(duì)人大制度的存在感和效能感認(rèn)知,并以此推動(dòng)人大代表工作發(fā)展。為應(yīng)對(duì)民眾的政治冷漠現(xiàn)象,國外議會(huì)發(fā)展出了一系列形式多樣的制度安排,用以提升公眾同議會(huì)的接觸。本體系選擇了其中一些與中國國情吻合且具較強(qiáng)可操作性的制度。此外,本體系在選擇指標(biāo)時(shí),也綜合考慮了數(shù)據(jù)的可獲得性及評(píng)估工作量問題。

當(dāng)然,我國人大制度還處在快速發(fā)展和探索時(shí)期。在社會(huì)環(huán)境變化以及執(zhí)政黨理念創(chuàng)新發(fā)展的過程中,人大代表工作的內(nèi)涵和目標(biāo)也可能出現(xiàn)相應(yīng)變化。因此,該體系在具體評(píng)估過程中,也需要做出針對(duì)性的調(diào)整和補(bǔ)充。

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