文/黃晉

完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查制度

文/黃晉

國(guó)家安全方面的考慮是國(guó)際投資政策制定中的一個(gè)重要問題。各國(guó)基于本國(guó)安全的需要在具體立法和政策方面有所不同。隨著對(duì)外開放的深入，我國(guó)對(duì)外商投資國(guó)家安全審查工作日益重視。當(dāng)前，我國(guó)在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試行外商投資安全審查制度已經(jīng)取得了一定的成績(jī)。有必要盡快完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查制度，推動(dòng)外資管理新模式在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。

近年來，國(guó)家安全方面的考慮日益成為國(guó)際投資政策制定中的一個(gè)重要問題。基于各自國(guó)家安全的需要，各國(guó)在具體立法和政策方面有所不同，涉及的措施從明確的投資限制到復(fù)雜的審查機(jī)制，有時(shí)則涉及寬泛的定義和廣泛的適用范圍。這種差異化的相關(guān)立法和政策實(shí)踐對(duì)國(guó)際投資產(chǎn)生了重要影響。在此背景下，我國(guó)也不例外，在吸引外資的同時(shí)，也在逐步完善外商投資國(guó)家安全的立法和政策。

與其他發(fā)展中國(guó)家類似，我國(guó)也是逐漸開始重視外商投資國(guó)家安全審查工作的。改革開放早期，我國(guó)在引進(jìn)外商投資的過程中一直存在“重引進(jìn)輕管理、重優(yōu)惠輕規(guī)制”的傾向，對(duì)影響和可能影響國(guó)家安全的吸收外資項(xiàng)目，對(duì)涉及敏感的投資主體、并購(gòu)對(duì)象、行業(yè)、技術(shù)、地域的外商投資，在進(jìn)行安全審查和監(jiān)管等方面并不到位。直到2002年施行的《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》才明確了“危害國(guó)家安全或者損害社會(huì)公共利益的”屬于禁止類外商投資項(xiàng)目。2008年施行的《反壟斷法》明確提出“對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中，涉及國(guó)家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查”。根據(jù)《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)并取得實(shí)際控制權(quán)，涉及重點(diǎn)行業(yè)、存在影響或可能影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全因素或者導(dǎo)致?lián)碛旭Y名商標(biāo)或中華老字號(hào)的境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人應(yīng)就此向商務(wù)部進(jìn)行申報(bào)。當(dāng)事人未予申報(bào)，但其并購(gòu)行為對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全造成或可能造成重大影響的，商務(wù)部可以會(huì)同相關(guān)部門要求當(dāng)事人終止交易或采取轉(zhuǎn)讓相關(guān)股權(quán)、資產(chǎn)或其他有效措施，以消除并購(gòu)行為對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的影響?！?010年4月，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好利用外資工作的若干意見》（國(guó)發(fā)[2010]9號(hào)）進(jìn)一步提出“鼓勵(lì)外資以參股、并購(gòu)等方式參與國(guó)內(nèi)企業(yè)改組改造和兼并重組。規(guī)范外資參與境內(nèi)證券投資和企業(yè)并購(gòu)。依法實(shí)施反壟斷審查，并加快建立外資并購(gòu)安全審查制度”。2011年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳最終以國(guó)辦發(fā)[2011]6號(hào)文的形式下發(fā)了《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，明確提出建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度。自此，我國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度初步形成。

國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《試行辦法》）進(jìn)一步完善了我國(guó)外商投資安全審查制度?！对囆修k法》是我國(guó)在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施與負(fù)面清單管理模式相適應(yīng)的外商投資國(guó)家安全審查措施的重要法律制度。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是我國(guó)以制度創(chuàng)新為核心，以形成可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)為要求，在簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、加快政府職能轉(zhuǎn)變、體制機(jī)制創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易投資便利化以及營(yíng)造市場(chǎng)化、國(guó)際化、法治化營(yíng)商環(huán)境等方面進(jìn)行的積極探索和大膽嘗試。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的核心突破是政策法規(guī)和制度創(chuàng)新。面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入提質(zhì)增效的新時(shí)期，外商投資制度改革也成為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的熱點(diǎn)。為此，2015年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法的通知》，在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施與負(fù)面清單管理模式相適應(yīng)的外商投資國(guó)家安全審查措施，從而引導(dǎo)外商投資有序發(fā)展，維護(hù)國(guó)家安全。

與《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》相比，《試行辦法》在審查范圍、審查內(nèi)容、工作機(jī)制和程序等多個(gè)方面進(jìn)行了創(chuàng)新和突破。

第一，安全審查范圍明顯擴(kuò)大。《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》僅涉及外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的情形，包括：購(gòu)買境內(nèi)非外商投資企業(yè)的股權(quán)或認(rèn)購(gòu)境內(nèi)非外商投資企業(yè)增資從而使該境內(nèi)企業(yè)變更設(shè)立為外商投資企業(yè)；購(gòu)買境內(nèi)外商投資企業(yè)中方股東的股權(quán)或認(rèn)購(gòu)境內(nèi)外商投資企業(yè)增資；設(shè)立外商投資企業(yè)并通過該外商投資企業(yè)協(xié)議購(gòu)買境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)并且運(yùn)營(yíng)該資產(chǎn)或通過該外商投資企業(yè)購(gòu)買境內(nèi)企業(yè)股權(quán)；直接購(gòu)買境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)并以該資產(chǎn)投資設(shè)立外商投資企業(yè)運(yùn)營(yíng)該資產(chǎn)?！对囆修k法》則在《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》的基礎(chǔ)上將適用范圍擴(kuò)大到外國(guó)投資者在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的所有投資，包括單獨(dú)或者共同投資新建項(xiàng)目或者設(shè)立企業(yè)、并購(gòu)以及通過協(xié)議控制、代持、信托、再投資、境外交易、租賃、認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)換債券等方式進(jìn)行的投資。實(shí)踐中，隨著我國(guó)吸引外資進(jìn)入新的階段，外國(guó)投資者使用新建、合營(yíng)、并購(gòu)以外的方式進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)的情況越來越普遍。特別是在如互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)等某些限制或者禁止外商投資的領(lǐng)域，VIE（variable Interest Entities，又稱為可變利益實(shí)體，或者協(xié)議控制架構(gòu)）架構(gòu)已經(jīng)成為企業(yè)海外上市的重要手段。VIE架構(gòu)一般由境外上市主體、境內(nèi)外資全資子公司和境內(nèi)持牌公司（外資受限業(yè)務(wù)牌照持有者） 三部分架構(gòu)組成，境內(nèi)外資全資子公司和持牌公司之間簽署 VIE 協(xié)議，從而獲取持牌公司的相關(guān)權(quán)益。VIE架構(gòu)使境外上市實(shí)體實(shí)現(xiàn)間接控制境內(nèi)持牌公司的結(jié)果，并可將境內(nèi)持牌公司所經(jīng)營(yíng)特定領(lǐng)域業(yè)務(wù)取得的利潤(rùn)間接轉(zhuǎn)移到境外上市實(shí)體，從而實(shí)現(xiàn)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)實(shí)體的會(huì)計(jì)報(bào)表與境外上市主體的會(huì)計(jì)報(bào)表合二為一的目的。鑒于VIE架構(gòu)對(duì)國(guó)家安全的影響，《試行辦法》也將其納入安全審查考慮的范圍。

點(diǎn) 睛

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的核心突破是政策法規(guī)和制度創(chuàng)新。面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入提質(zhì)增效的新時(shí)期，外商投資制度改革也成為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的熱點(diǎn)。

第二，外國(guó)投資者在重要文化、重要信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)等領(lǐng)域內(nèi)的投資得到了重視。除了《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》所提出的軍工及軍工配套、重點(diǎn)、敏感軍事設(shè)施周邊地域以及關(guān)系國(guó)家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)等領(lǐng)域外，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)安全審查還將重要文化、重要信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)等行業(yè)內(nèi)的外商投資納入審查。實(shí)踐中，重要文化和重要網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)等也是加拿大、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家外商投資安全審查的重點(diǎn)，《試行辦法》科學(xué)地借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家安全審查的審查實(shí)踐。

第三，優(yōu)化了取得實(shí)際控制權(quán)的情形。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議的數(shù)據(jù)，跨國(guó)經(jīng)營(yíng)指數(shù)排名前100位的大型跨國(guó)企業(yè)，每家公司平均在50多個(gè)國(guó)家擁有500多家分支機(jī)構(gòu)，內(nèi)部所有權(quán)架構(gòu)平均多達(dá)7個(gè)層級(jí)，平均每家在離岸金融及投資中心擁有近70個(gè)實(shí)體。然而，《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》并沒有認(rèn)識(shí)到這些問題，因此其存在界定包括外國(guó)投資者及其控股母公司、控股子公司等實(shí)際控制人范圍太小的問題，對(duì)擁有少數(shù)股權(quán)但其表決權(quán)能夠給公司決策帶來重要影響的投資者界定也不太明晰，此外還將經(jīng)營(yíng)決策、財(cái)務(wù)、人事和技術(shù)直接界定為實(shí)際控制權(quán)等問題。考慮到國(guó)際投資所有權(quán)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，投資者國(guó)藉日益模糊以及所有權(quán)和控制權(quán)背離更加普遍，《試行辦法》使用了關(guān)聯(lián)投資者的概念，對(duì)持有少數(shù)股權(quán)但所擁有的表決權(quán)足以對(duì)公司產(chǎn)生重大影響的投資者進(jìn)行了厘清，并且更正了取得實(shí)際控制權(quán)的情形，即包括對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策、人事、財(cái)務(wù)、技術(shù)等產(chǎn)生重大影響的情形。

第四，增加了外商投資對(duì)國(guó)家文化安全、公共道德的影響以及對(duì)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全的影響等方面的審查內(nèi)容。《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》僅涉及審查對(duì)國(guó)防安全、對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行、對(duì)社會(huì)基本生活秩序以及對(duì)涉及國(guó)家安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力的影響等，沒有涉及審查交易對(duì)文化安全、公共道德或者國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全的影響，《試行辦法》對(duì)此進(jìn)行了補(bǔ)充。實(shí)踐中，文化安全、公共道德以及國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全越來越引起加拿大、美國(guó)等各國(guó)的重視?！对囆修k法》在借鑒國(guó)外實(shí)踐的同時(shí)，也考慮了我國(guó)的國(guó)情，如網(wǎng)絡(luò)安全等。

第五，增加了附加條件消除影響的內(nèi)容。當(dāng)前，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)家安全審查制度中一般都會(huì)對(duì)那些影響或可能影響國(guó)家安全但通過附加條件可以消除影響的交易網(wǎng)開一面。《試行辦法》引入了這樣的制度設(shè)計(jì)，明確指出，“對(duì)影響或可能影響國(guó)家安全，但通過附加條件能夠消除影響的投資，聯(lián)席會(huì)議可要求外國(guó)投資者出具修改投資方案的書面承諾。外國(guó)投資者出具書面承諾后，聯(lián)席會(huì)議可作出附加條件的審查意見”，從而補(bǔ)充《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》在該方面的內(nèi)容。

第六，增加了報(bào)告義務(wù)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制的內(nèi)容。針對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理的特點(diǎn)，《試行辦法》明確了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)對(duì)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)外商投資的監(jiān)管權(quán)力，要求管理機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)外國(guó)投資者提供虛假信息、遺漏實(shí)質(zhì)信息、通過安全審查后變更投資活動(dòng)或違背附加條件，對(duì)國(guó)家安全造成或可能造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)履行報(bào)告義務(wù)。此外，《試行辦法》還提出國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在信息共享、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)管理和定期核查等方面形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

盡管《試行辦法》在《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》基礎(chǔ)上進(jìn)行了大膽的創(chuàng)新和突破，然而它仍然存在一定的不足。這些不足表現(xiàn)在：

一是缺乏對(duì)外商投資國(guó)家安全審查對(duì)象的明確界定。界定外商投資國(guó)家安全審查的對(duì)象，最關(guān)鍵的是對(duì)外資的界定。各國(guó)普遍以投資者國(guó)籍為標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分，包括設(shè)立地標(biāo)準(zhǔn)、資本來源地標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際控制主義標(biāo)準(zhǔn)。《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》對(duì)外國(guó)投資者作了廣義的界定，包括外國(guó)投資者和外商投資企業(yè)。對(duì)外國(guó)投資者的認(rèn)定主要采取設(shè)立地標(biāo)準(zhǔn)，輔以實(shí)際控制原則。而在《試行辦法》中則完全沒有對(duì)外國(guó)投資者的界定。如此一來就產(chǎn)生了如下問題：若某一在外國(guó)注冊(cè)并運(yùn)營(yíng)的企業(yè)，如果其最終為我國(guó)國(guó)民控制，則該企業(yè)是否要被視為外國(guó)投資者？如果該企業(yè)的決策受到所在國(guó)外國(guó)政府的干預(yù)，則該企業(yè)是否應(yīng)被視為外國(guó)投資者？若某一企業(yè)在我國(guó)注冊(cè)和經(jīng)營(yíng)，如果其最終由外國(guó)國(guó)民控制，則是否應(yīng)被視為外國(guó)投資者？

二是對(duì)控制權(quán)的規(guī)定仍有待提高。

《試行辦法》在《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》的基礎(chǔ)上對(duì)取得實(shí)際控制權(quán)的規(guī)定有了較大的進(jìn)步，強(qiáng)調(diào)“實(shí)際控制權(quán)”，并列舉了相應(yīng)的情況，包括絕對(duì)控股和相對(duì)控股等，但對(duì)絕對(duì)控股應(yīng)達(dá)到50%的股權(quán)比例要求明顯超過股權(quán)比例要求僅為10%的美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，不利于對(duì)國(guó)家安全的保護(hù)。此外，控制權(quán)的解釋也過于狹義，例如控制權(quán)界定應(yīng)與受管轄交易存在聯(lián)系，控制權(quán)應(yīng)為擁有確定、指示、作出、達(dá)成或者引起一家實(shí)體重要事項(xiàng)的權(quán)力，無論是否直接或者間接行使該權(quán)力，尤其包括但不限于確定、指示、作出、達(dá)成或者引起影響企業(yè)重要事項(xiàng)或者其他類似重要事項(xiàng)的權(quán)力等；控制權(quán)界定應(yīng)涵蓋不同交易結(jié)構(gòu)，如有限合伙、合營(yíng)、公司重組、表決權(quán)信托、少數(shù)股股東保護(hù)、多次實(shí)施交易、貸款交易、可轉(zhuǎn)換表決權(quán)工具、多人持有所有者權(quán)益等；控制權(quán)不宜以股權(quán)數(shù)量等為標(biāo)準(zhǔn)，有必要考慮所有影響外國(guó)投資者決定投資實(shí)體重要事項(xiàng)能力的相關(guān)因素等。

三是審查程序的啟動(dòng)設(shè)計(jì)有待完善?！对囆修k法》沿襲了《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》的審查程序，審查可以由投資者提出，或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)、同業(yè)企業(yè)及上下游企業(yè)等第三方以建議方式啟動(dòng)。然而，主管部門能否依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)審查規(guī)定并沒有規(guī)定。因此，從理論上講，如果申請(qǐng)人沒有申報(bào)、第三方也沒有以建議方式啟動(dòng)程序，則當(dāng)交易確實(shí)對(duì)國(guó)家安全造成威脅時(shí)，交易將很難進(jìn)行有效處理。

當(dāng)前，有必要完善自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查制度，從而盡快推進(jìn)包括外商投資安全審查在內(nèi)的外商投資管理模式在全國(guó)范圍內(nèi)復(fù)制推廣。事實(shí)上，完善該制度并在全國(guó)范圍內(nèi)復(fù)制推廣也是我國(guó)法律的要求。我國(guó)《國(guó)家安全法》第59條就明確指出，“國(guó)家建立國(guó)家安全審查和監(jiān)管的制度和機(jī)制，對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資、特定物項(xiàng)和關(guān)鍵技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)、涉及國(guó)家安全事項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目，以及其他重大事項(xiàng)和活動(dòng)，進(jìn)行國(guó)家安全審查，有效預(yù)防和化解國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。”對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的包括新建、合營(yíng)等形式在內(nèi)的外商投資實(shí)施國(guó)家安全審查已經(jīng)是法律的強(qiáng)制性要求。目前，我國(guó)在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外仍然沒有針對(duì)影響或可能影響國(guó)家安全的包括新建、合營(yíng)在內(nèi)的外商投資安全審查制度。有鑒于此，修改完善《試行辦法》并在此基礎(chǔ)上在全國(guó)范圍內(nèi)全面鋪開外商投資安全審查程序勢(shì)在必行。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究所副研究員，最高人民法院“一帶一路”司法研究基地副研究員）