文/陳國(guó)慶/

從“替民作主”到“由民作主”的轉(zhuǎn)變
——江蘇省張家港市楊舍鎮(zhèn)基層群眾自治制度新探索

文/陳國(guó)慶/

城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)構(gòu)成的基本細(xì)胞，是黨和政府服務(wù)群眾的橋梁紐帶，加快提升城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)管理能力，是基層社會(huì)治理的重心所在。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和深入轉(zhuǎn)型，基層治理環(huán)境、主體、對(duì)象等要素也在發(fā)生著深刻變化，楊舍鎮(zhèn)動(dòng)遷社區(qū)比重達(dá)到51%，新市民比重接近50%，村、社管理職責(zé)重疊、人戶(hù)分離等現(xiàn)象突出，群眾需求多元化與村（社）管理行政化之間的矛盾，群眾民主意識(shí)增強(qiáng)與村（社）“替民作主”慣性思維之間的矛盾，逐步成為當(dāng)前基層社會(huì)治理中的重要矛盾。

近年來(lái)，經(jīng)開(kāi)區(qū)（楊舍鎮(zhèn)）堅(jiān)持以黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神為指引，按照習(xí)總書(shū)記系列重要講話(huà)和對(duì)江蘇的最新工作要求，著力推進(jìn)“民生面對(duì)面”“精神民生”等創(chuàng)新舉措，積極探索以黨建引領(lǐng)的基層社會(huì)治理新途徑。特別是在深化完善村（居）民自治方面，貫徹依法治國(guó)理念，按照“有法依法、有規(guī)依規(guī)、無(wú)規(guī)自治”的原則，緊緊圍繞“民主議事、群眾得益”的主題，突出“黨建引領(lǐng)、村（居）民自治、多元共治”的重點(diǎn)，首批在全鎮(zhèn)8個(gè)村、7個(gè)社區(qū)同步實(shí)施深化村（居）民自治試點(diǎn)，探索建立“基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)—村（居）議事會(huì)民主協(xié)商—村（居）代表大會(huì)民主決議—村（居）委組織實(shí)施—村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)民主監(jiān)督”的基層群眾自治新機(jī)制，取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，初步形成了“五步工作法”。截至2016年8月，區(qū)鎮(zhèn)98個(gè)村（社區(qū)）中，已有86個(gè)村（社區(qū)）召開(kāi)了村民大會(huì)和居民代表大會(huì)，選舉產(chǎn)生村（居）民議事會(huì)，解決各類(lèi)問(wèn)題500余件，百姓滿(mǎn)意度持續(xù)攀升，政府公信力顯著增強(qiáng)。

第一步，轉(zhuǎn)好一個(gè)觀念，確立居民群眾主體地位?；鶎狱h組織和村（居）委會(huì)究竟是“替民作主”的前臺(tái)，還是“由民作主”的后盾？試點(diǎn)前，大家認(rèn)識(shí)并不一致，不少同志擔(dān)心“一放就亂”。通過(guò)深入學(xué)習(xí)村（居）委會(huì)組織法，通過(guò)專(zhuān)題培訓(xùn)和外出考察，特別是通過(guò)開(kāi)展“政社互動(dòng)”“三社聯(lián)動(dòng)”生動(dòng)實(shí)踐，許多同志逐漸認(rèn)識(shí)到“替民作主”是傳統(tǒng)思維，“由民作主”是大勢(shì)所趨。居民群眾是社區(qū)的主人，“由民作主”就是要改變行政化的“大包大攬”，放心、放手、放權(quán)地讓居民群眾“當(dāng)家作主”，真正實(shí)現(xiàn)“村情民知、村事民議、村官民選、村策民決、村財(cái)民管、村務(wù)民督、村績(jī)民評(píng)、村利民享”。為統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、凝聚共識(shí)，鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府制定下發(fā)了《關(guān)于深化村民自治工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)宣講和培訓(xùn)，并把加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、落實(shí)“政社互動(dòng)”兩份清單和村（社區(qū)）文明指數(shù)等作為基層干部履職考核的重要內(nèi)容，從機(jī)制上促進(jìn)“替民做主”向“由民作主”的轉(zhuǎn)變。觀念一變天地寬，“由民作主”激發(fā)了居民群眾“善治能治”的主人翁精神。在廣大居民群眾的支持和參與下，有效解決了“毀綠種菜”“違章搭建”“小煤爐”“地下垃圾場(chǎng)”等老大難問(wèn)題。

第二步，把好一個(gè)方向，確保黨建引領(lǐng)有力有效?；鶎尤罕娮灾蔚膶?shí)質(zhì)是多元主體共治。多元必須有核心，黨組織就是統(tǒng)攬統(tǒng)領(lǐng)基層群眾自治的核心力量。試點(diǎn)中，我們堅(jiān)持把黨建引領(lǐng)貫穿和滲透到村（居）民自治的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)要素。既加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又注重分類(lèi)指導(dǎo)；既加強(qiáng)目標(biāo)引導(dǎo)，又注重過(guò)程掌控；既加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，又注重工作落實(shí)。比如，對(duì)“撤村建居”社區(qū)黨組織和黨員，試行將轄區(qū)內(nèi)的“兩新組織”流動(dòng)和離退休黨員全部納入村（社區(qū)）黨組織實(shí)行“兜底”管理，確保黨組織有效覆蓋；又如，在試點(diǎn)村（居），嘗試建立“五議兩公開(kāi)”的黨群議事規(guī)則，即黨員群眾建議、村黨組織提議、村務(wù)聯(lián)席會(huì)議商議、黨員大會(huì)審議和村民（代表）會(huì)議決議，全部實(shí)行表決結(jié)果公開(kāi)和實(shí)施情況公開(kāi)，黨務(wù)、村務(wù)更加透明，基層黨組織“服務(wù)群眾、凝聚人心、優(yōu)化管理、維護(hù)穩(wěn)定”的作用更加明顯。

第三步，開(kāi)好一個(gè)大會(huì)，確保村（居）民會(huì)議名至實(shí)歸。根據(jù)村（居）委會(huì)組織法，村（居）委會(huì)負(fù)有召開(kāi)村民會(huì)議之責(zé)；凡涉及村（居）民重大利益事項(xiàng)，須經(jīng)村（居）民會(huì)議討論決定。但實(shí)際上，由于部分村民外出務(wù)工或不愿意參加等原因，通常由村（居）民代表會(huì)議代替村（居）民會(huì)議，一些地方幾年不開(kāi)或開(kāi)不起來(lái)村（居）民會(huì)議的情況帶有普遍性。我們認(rèn)為，沒(méi)有村（居）民參與的最大化，就沒(méi)有村（居）民自治的最大公約數(shù)。為此，在統(tǒng)一部署、廣泛發(fā)動(dòng)的基礎(chǔ)上，想方設(shè)法、務(wù)求實(shí)效地開(kāi)好村（居）民會(huì)議，主要采取黨員干部“包組入戶(hù)、包干負(fù)責(zé)”，并結(jié)合戶(hù)代表推選、自治章程征求意見(jiàn)等工作，挨家挨戶(hù)發(fā)放《告村民書(shū)》，讓每一位村民真正明白參加村民會(huì)議的權(quán)利與義務(wù)、榮譽(yù)與責(zé)任，營(yíng)造村民自治、人人有責(zé)、個(gè)個(gè)參與的濃厚氛圍。善港村是一個(gè)有兩萬(wàn)多名外來(lái)人口，7800多名本地村民和2006名戶(hù)代表的大型村，也是召開(kāi)村民會(huì)議的試點(diǎn)村。通過(guò)制定一整套可復(fù)制的工作流程，實(shí)際參加村民會(huì)議的戶(hù)代表達(dá)到了2002名，到會(huì)率99.8%。村里老黨員反映，像這樣盛大的村民會(huì)議場(chǎng)面，有好幾十年沒(méi)有見(jiàn)過(guò)了。

第四步，訂好一個(gè)章程，確?；鶎幼灾我?guī)范運(yùn)作?；鶎尤罕娮灾问墙⒃谝婪ㄖ卫?、依規(guī)辦事的基礎(chǔ)之上。實(shí)踐中，我們按照“有法依法、有規(guī)依規(guī)、無(wú)規(guī)自治”的原則，確立“內(nèi)容合法合規(guī)、要求合理合情、操作簡(jiǎn)便簡(jiǎn)捷”的基本思路，全面、深入、扎實(shí)地推進(jìn)村（居）民自治章程和與之配套的實(shí)施細(xì)則，以及村規(guī)民約、居民公約等社會(huì)規(guī)范的制定工作。一方面，大處著眼，做實(shí)自治章程內(nèi)容，章程涵蓋集體資產(chǎn)收益分配、征地安置、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)房建設(shè)和“三違整治”等群眾關(guān)注的實(shí)體內(nèi)容，完整地體現(xiàn)全體村（居）民意志；另一方面，小處著手，規(guī)范行為養(yǎng)成，重點(diǎn)對(duì)“政策法規(guī)之外、道德情理之中”的鄉(xiāng)風(fēng)民俗進(jìn)行再規(guī)范、再細(xì)化，增強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約的針對(duì)性和操作性。試點(diǎn)村和社區(qū)的自治章程，全部在村（居）民會(huì)議的審定通過(guò)后頒布實(shí)施。李巷村在制定村民自治章程時(shí)，采納了村民建議，把鄉(xiāng)村道路改造、便民餐廳管理、門(mén)衛(wèi)道閘設(shè)置等民生實(shí)事項(xiàng)目納入村（居）民自治，既讓村民在民生項(xiàng)目規(guī)劃、實(shí)施、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)享有充分的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，變政府“配菜”為群眾“點(diǎn)菜”；又?jǐn)U大了村民自治覆蓋面，讓村民更好地行使“當(dāng)家作主”的權(quán)力。

第五步，搭好一個(gè)平臺(tái)，確保“由民作主”落到實(shí)處。實(shí)踐中，我們遇到了一個(gè)比較敏感的話(huà)題，就是群眾的意愿、需求、呼聲和建議，究竟由誰(shuí)表達(dá)、由誰(shuí)主張、由誰(shuí)溝通、由誰(shuí)監(jiān)督實(shí)施才最公正、最合理？經(jīng)過(guò)反復(fù)推敲、比較和試運(yùn)行，我們著眼“還政于民、還權(quán)于民”的制度設(shè)計(jì)，在現(xiàn)有村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村委會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)基礎(chǔ)上，創(chuàng)新設(shè)立了又一基層自治組織——村（居）民議事會(huì)。議事會(huì)成員視村（居）規(guī)模而定，一般在5至15人，推選理事長(zhǎng)1人，主要由老黨員、老村干部和熱心村（居）事務(wù)、在群眾中有較高威信和具有一定管理能力的村（居）民組成。為健全議事制度，我們指導(dǎo)試點(diǎn)村（居）明確了議事會(huì)主要職能、議事范圍和工作流程，厘清了議事會(huì)與基層黨組織、村（居）委會(huì)和其他自治組織的關(guān)系，細(xì)化了議事會(huì)內(nèi)部管理章程，確保議事平臺(tái)規(guī)范運(yùn)行。晨陽(yáng)社區(qū)議事會(huì)成立兩個(gè)月，3次議事，解決了3件困擾社區(qū)治理的急事難事，分別是新增私家車(chē)車(chē)位、消除毀綠種菜和解決“僵尸車(chē)”。倉(cāng)基村把“股權(quán)改革實(shí)施細(xì)則”交由議事會(huì)民主協(xié)商、村民代表會(huì)議決議，順利完成了“股權(quán)固化”試點(diǎn)。

經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的持續(xù)推進(jìn)，楊舍鎮(zhèn)村（居）民自治工作取得了初步成效。但我們也清醒認(rèn)識(shí)到，村（居）民自治工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程，要真正有效自治任重道遠(yuǎn)。楊舍鎮(zhèn)將進(jìn)一步解放思想、創(chuàng)新理念，大膽實(shí)踐、穩(wěn)妥推進(jìn)，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，深化完善村（居）民自治制度體系，不斷提升基層干部和群眾的自治能力，匯集和依靠群眾的智慧力量，積極探索村（居）民自治的可復(fù)制模式，為全市社會(huì)民生建設(shè)邁上新臺(tái)階作出新的貢獻(xiàn)。

（作者系江蘇省張家港市楊舍鎮(zhèn)黨委副書(shū)記）