中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院　劉守英

以“三權(quán)分置”重構(gòu)農(nóng)地權(quán)利體系

中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院劉守英

農(nóng)地權(quán)利的核心是耕作權(quán)。一定要讓種地的人珍惜土地，有穩(wěn)定預(yù)期，愿意在地上投資。農(nóng)地的主要功能是產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品，土地用途管制的目的就是保護(hù)耕地的這一功能，不能讓持有土地的人坐等升值或追求資本收益最大化，要讓種地者對(duì)土地有獲得感，做不到這一點(diǎn)，農(nóng)戶只能以持有土地消極對(duì)待，不在如何提高土地產(chǎn)出和效益上動(dòng)腦筋，甚至把地撂荒。

這一輪的“三權(quán)分置”，重點(diǎn)也是要解決農(nóng)村大規(guī)模人地分離格局下耕作權(quán)的保護(hù)與耕作者的務(wù)農(nóng)積極性問題。

與自耕農(nóng)時(shí)代的耕作者不同，現(xiàn)在的耕作者既包括持有承包權(quán)并繼續(xù)從事耕作的原集體成員，也包括從村內(nèi)成員手中轉(zhuǎn)入土地的本村成員，還包括從村內(nèi)轉(zhuǎn)入土地的村外經(jīng)營主體，不同的耕作者的耕作權(quán)獲得方式不一，權(quán)利安排有別，權(quán)利所受的約束也不一樣。現(xiàn)行的以自耕農(nóng)承包經(jīng)營權(quán)為核心的土地權(quán)利體系，難以適應(yīng)和有效應(yīng)對(duì)人地分離下耕作權(quán)的規(guī)范和保護(hù)，必須根據(jù)人地關(guān)系變化的現(xiàn)實(shí)構(gòu)建新的權(quán)利體系。

重視耕作者的權(quán)利，不是犧牲承包權(quán)。對(duì)于仍然在承包地上耕作的農(nóng)戶來說，無論是自耕還是村內(nèi)成員流轉(zhuǎn)，耕作權(quán)是以承包權(quán)為基礎(chǔ)的，不存在耕作權(quán)侵犯承包權(quán)的問題。要探討的是，對(duì)于以流轉(zhuǎn)方式獲得經(jīng)營權(quán)的耕作者，經(jīng)營權(quán)的前景與如何對(duì)待承包權(quán)關(guān)系密切。

由于經(jīng)營權(quán)是從承包經(jīng)營權(quán)派生出來的，是由承包者與經(jīng)營者以合約議定的權(quán)利，后者權(quán)能的大小和實(shí)現(xiàn)受前者約束。因此，經(jīng)營權(quán)的權(quán)利得到落實(shí)，前提是承包權(quán)得到切實(shí)保障，承包權(quán)得不到尊重或被弱化，經(jīng)營權(quán)也不會(huì)受尊重，耕作者也建立不了穩(wěn)定的預(yù)期。

但是，現(xiàn)在一些輿論以及地方操作者把三權(quán)分置簡單理解為就是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，就是造大規(guī)模經(jīng)營主體，把關(guān)注點(diǎn)過度片面集中到經(jīng)營權(quán)上，這其實(shí)已經(jīng)“跑偏”，容易造出一些對(duì)農(nóng)戶的不公平政策。如果不注意經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)的平衡，后果將不堪設(shè)想。

“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)性工作是，做實(shí)承包權(quán)，讓改革中獲得土地的農(nóng)民在應(yīng)對(duì)公權(quán)力的時(shí)候，在城市化過程中，能夠扛得住?！叭龣?quán)”要同等保護(hù)，不可以偏，不能為了一個(gè)權(quán)搞掉其他一個(gè)，最后很可能是中間的小農(nóng)最倒霉。所以，制度安排要非常非常小心。

（來源：《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》）