農(nóng)地“三權(quán)分置”觀點(diǎn)摘萃

對(duì)于產(chǎn)權(quán)問題，《三權(quán)分置意見》文件中有兩個(gè)突破：

第一，文件中提到“在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)”，其中“派生”二字給地方實(shí)施政策提供政策依據(jù)與空間。

第二，原來的“集體”現(xiàn)改為“農(nóng)民集體”，把農(nóng)民與集體進(jìn)行統(tǒng)一。集體與農(nóng)民本身應(yīng)是一體的，并不存在利益沖突。

——中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員 張曉山

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革目標(biāo)，迫切需要在三個(gè)重要環(huán)節(jié)構(gòu)建完善的制度支撐：

其一，產(chǎn)權(quán)確認(rèn)?！叭龣?quán)分置”的落實(shí)必須建立在農(nóng)村土地權(quán)利體系清晰界定的基礎(chǔ)之上。只有明確界定所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)利邊界和三者之間的權(quán)利關(guān)系，才能為“三權(quán)分置”構(gòu)筑完整的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。當(dāng)前全國范圍推進(jìn)的土地確權(quán)頒證工作，無疑是啟動(dòng)“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵性前置條件，如果沒有法律性產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和保護(hù)的基礎(chǔ)支撐，“三權(quán)分置”改革將或者難以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，或者蘊(yùn)藏誘發(fā)土地混亂無序流動(dòng)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

其二，產(chǎn)權(quán)流動(dòng)?！叭龣?quán)分置”要真正有效和有用，其重要目標(biāo)就是要加速土地經(jīng)營權(quán)能夠規(guī)范有序地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，而這一過程中最為關(guān)鍵的是必須有效抑制當(dāng)前依然普遍存在的非市場化的行政干預(yù)行為，從根本上解決土地流轉(zhuǎn)不暢和利益沖突不斷并存的矛盾。當(dāng)務(wù)之急是要加快建立和完善體系化的土地流轉(zhuǎn)制度平臺(tái)，從制度上確保權(quán)能邊界清晰的農(nóng)村土地能夠以市場需求為指向在更大范圍流動(dòng)，推進(jìn)多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營合理發(fā)展。

其三，產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)?！叭龣?quán)分置”制度安排下的土地資源優(yōu)化配置和適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)新，必須以不同權(quán)利主體的基本權(quán)利共同實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)，這就要求通過完成從產(chǎn)權(quán)確認(rèn)到產(chǎn)權(quán)流動(dòng)再到產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的完整過程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地由零碎經(jīng)營到規(guī)模經(jīng)營、由低效經(jīng)營到高效經(jīng)營、由小農(nóng)經(jīng)營到產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的根本轉(zhuǎn)變。為此，必須有土地抵押融資、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)化服務(wù)體系等關(guān)聯(lián)性改革同步跟進(jìn)，以更廣泛和更有深度的政策創(chuàng)新為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革提供重要支撐。

——四川省社會(huì)科學(xué)院副院長 郭曉鳴

“三權(quán)分置”之后，最大的影響，是進(jìn)一步促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。之前在土地流轉(zhuǎn)過程中，出現(xiàn)過很多經(jīng)營主體權(quán)益得不到保障的情況，現(xiàn)在將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)分離出來，并將經(jīng)營主體的經(jīng)營權(quán)置于同等重要的位置，有利于保護(hù)新型經(jīng)營主體的權(quán)益。接下來最主要的應(yīng)該是在各項(xiàng)試點(diǎn)結(jié)束后修改法律，確定各項(xiàng)權(quán)利的法律地位?！叭龣?quán)分置”之后，農(nóng)民進(jìn)城，他的承包經(jīng)營權(quán)仍是保留的。他可以把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，獲得資金收益；他也可以把土地入股。不管是進(jìn)城，還是把戶口轉(zhuǎn)進(jìn)城鎮(zhèn)，他的這些權(quán)益都是保護(hù)的?！叭龣?quán)分置”以后，更為重要的一個(gè)影響，就是解決農(nóng)民貸款難貸款貴的問題。如果農(nóng)民不能償還貸款，銀行可以通過市場再流轉(zhuǎn)的方式，或者經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)交易的方式，可以保護(hù)銀行的利益?！叭龣?quán)分置”之后，我們必然就提出來了，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)要同等對(duì)待，一般農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體的權(quán)益同樣得到保護(hù)，這樣有助于新型經(jīng)營主體加大投入，規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。所以說“三權(quán)分置”，不僅是我國農(nóng)村土地制度改革重大的理論突破，也是社會(huì)主義制度重大的理論創(chuàng)新，同時(shí)對(duì)農(nóng)村發(fā)展農(nóng)民影響是多方面的，它的積極影響是史無前例的。

——中國社科院農(nóng)發(fā)所宏觀室副主任 李國祥

實(shí)行農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”，既是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展在現(xiàn)階段的需要，也是解決好農(nóng)民問題的需要，二者不可偏廢。目前的文件是在各地試點(diǎn)基礎(chǔ)上制定的大政方針，如果徹底釋放該政策的潛力與效力，還需要諸多的法律制度修改與相關(guān)配套政策。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的改革需要許多基礎(chǔ)工作，只有這些工作完善之后才能把改革的潛力釋放出來，主要包括：相關(guān)的法律制度修改，我國的農(nóng)村土地立法一直嚴(yán)重滯后于社會(huì)實(shí)踐，現(xiàn)行的政策與法律有諸多矛盾之處，主要是中國的國情如何建立相應(yīng)的法律體制，比如經(jīng)營權(quán)究竟是債權(quán)還是物權(quán)，等等，抵押權(quán)的范圍、風(fēng)險(xiǎn)管控，等等。

——中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員 鄭風(fēng)田

相較于 《農(nóng)村土地承包法》，“三權(quán)分置”理論從權(quán)利二次分離而非權(quán)利轉(zhuǎn)讓的角度重新構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，允許承包農(nóng)戶在其土地承包經(jīng)營權(quán)上再行設(shè)定一個(gè)物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)并流轉(zhuǎn)給受讓人，可以有效克服《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的“轉(zhuǎn)讓”流轉(zhuǎn)方式中“一次性出局”之不足，既滿足“承包農(nóng)戶只轉(zhuǎn)出一部分權(quán)利或一定期限內(nèi)的權(quán)利”的需要，又實(shí)現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)營戶享有穩(wěn)定而有保障的土地物權(quán)權(quán)利，并可以轉(zhuǎn)讓、抵押承包地”的現(xiàn)實(shí)需求，從而更好實(shí)現(xiàn)原承包農(nóng)戶與規(guī)模經(jīng)營戶之間的利益平衡，也即既穩(wěn)定了承包權(quán)，又實(shí)現(xiàn)了放活經(jīng)營權(quán)的目的。有鑒于此，為實(shí)現(xiàn)改革目的，“三權(quán)分置”框架下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系設(shè)置雖然應(yīng)當(dāng)以土地經(jīng)營權(quán)這種物權(quán)方式為主，但仍應(yīng)當(dāng)為當(dāng)事人通過租賃等債權(quán)方式靈活約定土地承租權(quán)保留空間。

——國家行政學(xué)院法學(xué)部副教授、行政法學(xué)研究中心副主任 宋志紅

此次“三權(quán)分置”的提出，有著“破冰”意義。承包經(jīng)營權(quán)分置為兩權(quán)，擴(kuò)展了農(nóng)民的權(quán)利，農(nóng)民可以將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)獲得地租，也保護(hù)了耕作者的權(quán)利，讓其有穩(wěn)定經(jīng)營的預(yù)期，放心進(jìn)行長期投資。長遠(yuǎn)來看，非本集體的經(jīng)營主體可以獲得多個(gè)承包人的土地，進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，有利于中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率提升，較之前有不小的進(jìn)步。

——上海金融與法律研究院研究員 聶日明

為了促進(jìn)我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)地制度進(jìn)入到了新一輪的改革深化期，在這種背景下中央和各級(jí)政府都在努力推行農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革實(shí)踐。如何才能使農(nóng)地的“三權(quán)分置”是有效的呢？

首先，通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流動(dòng)與集中，進(jìn)而建立和發(fā)展多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的同時(shí)，需要保障農(nóng)戶家庭經(jīng)營的主體地位，并在此基礎(chǔ)之上加強(qiáng)其與其他新型經(jīng)營主體之間的合作共贏。

其次，農(nóng)地股份合作社由于股權(quán)的產(chǎn)權(quán)聯(lián)合特點(diǎn)，使其成為了治理農(nóng)地“三權(quán)分置”的較好組織選擇，同時(shí)，其也可以成為構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要路徑。這一點(diǎn)的啟示在于，如何更好地建立與發(fā)展農(nóng)地股份合作社，是值得目前探索農(nóng)地制度改革與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的一個(gè)重要方向。

——南京財(cái)經(jīng)大學(xué)糧食安全與戰(zhàn)略研究中心 李寧；南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國土地問題研究中心 陳利根、孫佑海

（本刊編輯部綜合整理）