□潘 麗

關(guān)于房屋征收中行政目的查明的幾點(diǎn)建議

□潘 麗

( 華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)摘要：行政目的作為法院判斷是否準(zhǔn)予執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定的標(biāo)準(zhǔn)之一，由于審查標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)、分散，行政目的難以查明，導(dǎo)致實(shí)踐中法院對(duì)行政目的的審查力度很弱。對(duì)此，法院可在對(duì)相關(guān)立法目的進(jìn)行正確解讀的基礎(chǔ)上，對(duì)征收房屋的真實(shí)目的進(jìn)行查明，并通過(guò)兩者的對(duì)比，看行政機(jī)關(guān)征收房屋的真實(shí)目的與立法目的是否相符，從而決定是否準(zhǔn)予行政機(jī)關(guān)執(zhí)行該征收補(bǔ)償決定。

房屋征收；行政目的；立法目的；查明

在我國(guó)現(xiàn)行政治體制的運(yùn)行中，行政機(jī)關(guān)仍然居核心地位，行政權(quán)力廣泛支配社會(huì)生活各方面，因缺乏有效制約而侵犯公民權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生，[1]尤其是在房屋征收領(lǐng)域，隨著城市建設(shè)的快速推進(jìn)，房屋征收量也迅速遞增。由于某些地方政府試圖通過(guò)征收與拆遷項(xiàng)目達(dá)到撈取資本的目的，在征收過(guò)程中索賄受賄、中飽私囊，致使以商業(yè)利益為目的的城市房屋拆遷時(shí)有發(fā)生。為了更好地保障被征收人的合法權(quán)益，確保行政機(jī)關(guān)所作的房屋征收決定符合行政目的，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》)將“行政目的”納入房屋征收補(bǔ)償決定案件的司法審查中，可謂是我國(guó)司法實(shí)踐的一大進(jìn)步。但實(shí)踐中，由于行政目的往往難以查明，行政目的審查在司法實(shí)踐中的情況并不樂(lè)觀。行政目的審查作為防止權(quán)力濫用，體現(xiàn)監(jiān)督與制約的一種制度嘗試，我們?cè)诳隙ㄆ浞e極意義的同時(shí)更應(yīng)對(duì)其存在的不足之處予以改進(jìn)。

一、行政目的審查的理論依據(jù)

近年來(lái)，一些地方因強(qiáng)制拆遷引發(fā)的惡性事件屢屢發(fā)生，引起了政府以及社會(huì)各界對(duì)強(qiáng)制拆遷的高度重視，由于房屋的征收與補(bǔ)償事關(guān)被征收人合法權(quán)益的保障、社會(huì)的安定和諧與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，為了解決實(shí)踐中遇到的房屋征收與補(bǔ)償工作難題，保障被征收人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公共利益，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)對(duì)房屋的征收與補(bǔ)償工作進(jìn)行了規(guī)定，是房屋拆遷制度的重大變革，但由于《條例》本身只有三十五個(gè)條文，無(wú)法對(duì)復(fù)雜的征收工作作出面面俱到的規(guī)定，最高人民法院出臺(tái)《規(guī)定》對(duì)行政機(jī)關(guān)的房屋征收補(bǔ)償工作進(jìn)行了細(xì)化，并在《規(guī)定》第六條中指出人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)征收補(bǔ)償決定裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行的情形包括：“……(四)明顯違反行政目的，嚴(yán)重?fù)p害公共利益；……”根據(jù)該規(guī)定，行政目的成為法院審查行政決定是否合法時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)之一，對(duì)于明顯違反行政目的,嚴(yán)重?fù)p害公共利益的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng),人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行。[2]

行政目的是指行政主體通過(guò)實(shí)施行政行為所要實(shí)現(xiàn)的利益或好處，這種利益或好處的受益者是誰(shuí)關(guān)系到行政權(quán)的合法性與有效性。在對(duì)房屋進(jìn)行征收與補(bǔ)償時(shí)，行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為對(duì)于被征收人而言，大多數(shù)情況下是對(duì)他們權(quán)益的一種剝奪或限制，雖然在征收的同時(shí)會(huì)有相應(yīng)的補(bǔ)償，但實(shí)踐中由于某些地方政府試圖通過(guò)房屋的征收大搞“政績(jī)工程”、撈取資本以及在征收過(guò)程中索賄受賄、中飽私囊，以商業(yè)利益為目的的城市房屋征收時(shí)有發(fā)生，[3]因此引發(fā)的一系列惡性事件不勝枚舉。房屋征收工作往往涉及人數(shù)眾多，牽扯甚廣，行政機(jī)關(guān)在作出房屋征收補(bǔ)償?shù)臎Q定時(shí)，該行政決定是否符合行政目的不僅關(guān)系到被征收人的切身利益，也關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)和法治政府建設(shè)的有效推進(jìn)。

在《規(guī)定》將行政目的作為法院審查行政決定是否合法時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)之一后，《最高人民法院關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行<關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定>的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)指出該審查標(biāo)準(zhǔn)具有鮮明的針對(duì)性，在防止濫用強(qiáng)制手段以及“形式合法、實(shí)質(zhì)不合法”現(xiàn)象的發(fā)生具有積極的作用，但遺憾的是，《規(guī)定》和《通知》雖然都對(duì)行政目的的審查進(jìn)行了肯定，但均未給出違反或符合行政目的的判斷標(biāo)準(zhǔn)。因此，在審查房屋征收補(bǔ)償決定案件時(shí)，如何識(shí)別行政機(jī)關(guān)的行政目的以及判斷行政決定是否符合行政目的對(duì)法院而言仍是一大難題。

《條例》在第八條列舉了為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要而征收房屋的五種目的，但該條中“公共利益、社會(huì)福利、市政公用”等的概念仍是籠統(tǒng)模糊的，這就導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在對(duì)這些事項(xiàng)進(jìn)行判斷時(shí)往往擁有很大的自由裁量權(quán)，很可能出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)為了達(dá)到盈利或其他非屬公共利益的目的而濫用職權(quán)，作出超標(biāo)準(zhǔn)的征收決定，比如實(shí)際征收的范圍或面積超出了現(xiàn)實(shí)所需，或者是違反法定程序?qū)嵤┓课菡魇?，從而損害被征收人的合法權(quán)益。盡管?chē)?guó)務(wù)院早已對(duì)行政機(jī)關(guān)提出要求：“行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的”，但由于行政行為符合法律目的審查缺乏具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中難以對(duì)行政目的進(jìn)行查明，行政機(jī)關(guān)濫用強(qiáng)制手段，假借“合法”的形式掩蓋非法的企圖的情形時(shí)有發(fā)生。為了防止這種濫用強(qiáng)制手段和“形式合法、實(shí)質(zhì)不合法”現(xiàn)象的發(fā)生，保證行政機(jī)關(guān)在房屋征收工作中所作的行政決定符合行政目的顯得十分必要。

要保證行政機(jī)關(guān)在房屋征收工作中作出的行政決定符合行政目的，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益，不能僅僅依靠行政機(jī)關(guān)的自律，因?yàn)閷?shí)踐中就存在行政機(jī)關(guān)基于商業(yè)利益或個(gè)人利益而作出大量的不符合法律目的的征收補(bǔ)償決定，而這些征收補(bǔ)償決定形式上往往是“符合”相關(guān)法律規(guī)定的。因此，由獨(dú)立行使審判權(quán)的法院作為中立的第三方對(duì)征收補(bǔ)償決定進(jìn)行審查，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)在征收房屋時(shí)嚴(yán)格依目的行政就顯得很有必要。《規(guī)定》將行政目的納入房屋征收補(bǔ)償決定案件的司法審查中，可謂是我國(guó)司法實(shí)踐的一大進(jìn)步，雖然《規(guī)定》和《通知》都沒(méi)有給出具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但作為防止權(quán)力濫用以及體現(xiàn)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督與制約的一種探索模式，應(yīng)對(duì)審查行政目的的積極意義予以肯定。

二、我國(guó)房屋征收補(bǔ)償決定案件中行政目的審查的現(xiàn)狀分析

截止2015年10月24日，筆者在北大法寶的“司法案例”數(shù)據(jù)庫(kù)中，以“房屋征收補(bǔ)償決定案”為標(biāo)題進(jìn)行檢索，得出的案件數(shù)量為233篇，在233篇文書(shū)中，民事案件有175篇，行政案件僅有58篇。而在僅有的58篇行政案件中，以全文含“行政目的”再次進(jìn)行檢索，得到的結(jié)果是44篇?？梢?jiàn)在北大法寶所整理收入的案件中，涉及房屋征收補(bǔ)償決定案件，法院作出的法律文書(shū)中以是否“違反行政目的”為由進(jìn)行裁判的案件的文書(shū)數(shù)量共計(jì)44篇，其中包括1篇由上海市第二中級(jí)人民法院作出的行政判決書(shū)[4]以及43篇河北省邢臺(tái)市橋西區(qū)人民法院作出的行政裁定書(shū)。

在上海市第二中級(jí)人民法院作出的判決書(shū)中，“行政目的”出現(xiàn)在上訴人(被征收人)的上訴理由中，其原句為：“涉訴征收補(bǔ)償決定違反法定程序，違背行政目的，沒(méi)有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)”，但上訴人并未說(shuō)明涉訴征收補(bǔ)償決定是如何違背行政目的的，在法院的判決中也未對(duì)涉訴征收補(bǔ)償決定是否違反行政目的進(jìn)行說(shuō)明。而在邢臺(tái)市橋西區(qū)人民政府向河北省邢臺(tái)市橋西區(qū)人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的43篇案件中，這些裁定書(shū)是由河北省邢臺(tái)市橋西區(qū)人民法院在2013年10月15日至2014年12月15日期間根據(jù)邢臺(tái)市橋西區(qū)人民政府的申請(qǐng)作出的，而這43份裁定書(shū)的內(nèi)容中除了房屋征收補(bǔ)償?shù)男姓鄬?duì)人不一樣外，大部分內(nèi)容都是一樣的，特別是裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的理由都是：“邢臺(tái)市橋西區(qū)人民政府作出的邢西政決補(bǔ)字(××××)第××號(hào)房屋征收補(bǔ)償決定，認(rèn)定事實(shí)清楚，符合法律規(guī)定，符合公平補(bǔ)償原則，并未損害被執(zhí)行人的合法權(quán)益，且該補(bǔ)償決定沒(méi)有明顯違反行政目的、嚴(yán)重?fù)p害公共利益；沒(méi)有嚴(yán)重違反法定程序或者正當(dāng)程序，沒(méi)有超越職權(quán)，故符合申請(qǐng)強(qiáng)制征收條件，應(yīng)予執(zhí)行?！盵5]

到目前為止，在網(wǎng)上能收集到的涉及房屋征收補(bǔ)償決定的司法判例中還未出現(xiàn)過(guò)一例是以房屋征收補(bǔ)償決定“明顯違反行政目的，嚴(yán)重?fù)p害公共利益”為由而裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行的案件，也沒(méi)有任何一個(gè)案件的判決對(duì)行政機(jī)關(guān)行政目的的查明進(jìn)行了闡述。由此可見(jiàn)，在處理房屋征收補(bǔ)償?shù)姆窃V行政執(zhí)行案件時(shí)，《規(guī)定》雖將行政目的作為法院審查征收補(bǔ)償決定是否合法的標(biāo)準(zhǔn)之一，但從目前的審查現(xiàn)狀來(lái)看，由于法院審查方式不明確、審查標(biāo)準(zhǔn)難以把握、審查后果的多樣化，導(dǎo)致對(duì)非訴行政執(zhí)行案件的審查不清，[6]在對(duì)征收補(bǔ)償決定進(jìn)行審查時(shí)，法院對(duì)行政決定的目的要么避而不提，要么就是很籠統(tǒng)地?cái)⑹鲈撔姓Q定并未違反行政目的，但就如何判斷該行政決定是否符合行政目的這一問(wèn)題，法院并未進(jìn)行說(shuō)明，行政機(jī)關(guān)也未對(duì)自己所做的決定是否違反行政目的予以解釋?zhuān)傊?，法院?duì)行政目的的審查力度很弱。

目前房屋征收過(guò)程中存在的最大問(wèn)題是地方政府過(guò)多涉足商業(yè)開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致不同利益主體的利益都無(wú)法保證，并在一定程度上影響到政府征收行為的合法性。對(duì)征收決定的合法性進(jìn)行審查是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的有效措施，從《規(guī)定》中也可以看出，行政目的的審查對(duì)于判斷行政決定是否合法至關(guān)重要。法院對(duì)行政目的的審查力度很弱，并不意味著行政機(jī)關(guān)征收房屋的目的都是符合法律目的的，從而不需要對(duì)行政目的進(jìn)行審查，究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：

一是行政機(jī)關(guān)的行政目的難以查明。行政目的的查明涉及對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為所要達(dá)到的目的進(jìn)行判斷，而行政機(jī)關(guān)實(shí)施某一行為所要達(dá)到的目的取決于行政機(jī)關(guān)的考量，這種考量可能是基于公共利益，也可能是基于個(gè)人利益、商業(yè)利益或其他利益，但不管是基于何種考量，行政機(jī)關(guān)的行政目的都是不易查明的，尤其是當(dāng)該目的實(shí)質(zhì)上不合法時(shí)就更加難以查明。根據(jù)《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，合法性審查原則是我國(guó)行政訴訟特有的原則，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的審查限于合法性審查。在對(duì)行政目的進(jìn)行審查時(shí)，法院往往依賴(lài)于從行政機(jī)關(guān)遞交的書(shū)面材料去判斷其行政決定是否合法，不會(huì)進(jìn)一步深究其作出行政決定的實(shí)際目的是什么，使行政目的的查明成了“被人遺忘的角落”。

二是基于我國(guó)法律的制定具有宜粗不宜細(xì)特點(diǎn)，在如何對(duì)行政目的進(jìn)行判斷、“明顯”的標(biāo)準(zhǔn)又是什么等涉及行政目的的審查方式與審查標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題上，最高人民法院在《規(guī)定》和《通知》中并沒(méi)有給出答案，只進(jìn)行了抽象、籠統(tǒng)的概述，賦予法院很大的自由裁量空間。而從《規(guī)定》中我們可以看出，只有在征收補(bǔ)償決定達(dá)到“明顯違反行政目的，嚴(yán)重?fù)p害公共利益”的程度時(shí)，法院才會(huì)以該決定符合《規(guī)定》第六條第四款中的條件裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行，但是何為“明顯”、何為“嚴(yán)重”？究竟什么才算是嚴(yán)重?fù)p害公共利益？由于沒(méi)有明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，加之行政機(jī)關(guān)的行政目的又難以查明，而且此類(lèi)案件往往涉及多方主體的利益糾紛，基于各種考量，行政目的的審查往往被選擇性地規(guī)避。

三是法院的審查形態(tài)單一。由于法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的審查限于合法性審查，而房屋征收補(bǔ)償決定案件的合法性審查與其他行政案件的不同，因?yàn)榇祟?lèi)案件是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)向法院申請(qǐng)的，此時(shí)的相對(duì)人已喪失了訴權(quán)，法院對(duì)于此類(lèi)案件的審查不需經(jīng)過(guò)雙方的對(duì)抗辯論，其審查依據(jù)來(lái)源于行政機(jī)關(guān)提供的相關(guān)書(shū)面材料，這就決定了法院對(duì)于此類(lèi)案件的審查往往只作形式審查，如看書(shū)面材料是否齊全，卷宗是否有相關(guān)調(diào)查、勘驗(yàn)筆錄，對(duì)當(dāng)事人是否行使告知權(quán)，是否送達(dá)相關(guān)法律文書(shū)等，從《規(guī)定》第二條對(duì)于法院審查內(nèi)容的規(guī)定也可以看出法院實(shí)行的是書(shū)面審查。因此，對(duì)于此類(lèi)來(lái)院案件，法院不會(huì)主動(dòng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，更不會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政目的予以深究，法院的一般做法是，只要從書(shū)面材料中發(fā)現(xiàn)不了問(wèn)題，就會(huì)裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，這不僅讓一些看似程序合法但實(shí)質(zhì)卻不合法的行政決定進(jìn)入執(zhí)行程序，也使得行政目的的審查更加不被重視。

綜上所述，行政目的審查力度弱的原因，除了立法上規(guī)定不明確，審查標(biāo)準(zhǔn)不具體外，最重要的一點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)的行政目的難以查明。立法上的障礙只能通過(guò)法律的制定與修改才能彌補(bǔ)與完善，而實(shí)踐中的障礙司法機(jī)關(guān)可以通過(guò)發(fā)揮主觀能動(dòng)性予以克服，因此，筆者將在下文對(duì)實(shí)踐中如何進(jìn)行行政目的查明的問(wèn)題展開(kāi)討論。

三、關(guān)于行政目的查明的幾點(diǎn)建議

除了印度土地征收目的可以為工商業(yè)發(fā)展和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)外，目前絕大多數(shù)國(guó)家土地征收的目的限于公共利益。根據(jù)《條例》的規(guī)定，我國(guó)的房屋征收也限于公共利益，但為了實(shí)現(xiàn)某些個(gè)人利益或商業(yè)利益，行政機(jī)關(guān)在征收因強(qiáng)制拆遷引發(fā)的惡性事件卻屢屢發(fā)生。因此，行政機(jī)關(guān)征收房屋的目的是出于公共利益的需要還是基于其他不正當(dāng)利益的需要決定了其行政決定的合法性。要保證行政機(jī)關(guān)的行政決定符合行政目的，法院就需要對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政目的進(jìn)行查明，解決行政目的難以查明的難題對(duì)于行政決定合法性審查的順利進(jìn)行顯得至關(guān)重要。

行政目的的查明在實(shí)踐中雖然障礙重重，但也不乏在這方面做得比較好的國(guó)家，比如澳大利亞法院就通過(guò)具體案件闡明了查明行政目的的具體技術(shù)路徑[7]：在湯普森訴藍(lán)維克(Randwick)市政委員會(huì)案中，為了達(dá)到盈利的目的，藍(lán)維克市政委員會(huì)在依法征收相關(guān)土地來(lái)建設(shè)一條新道路時(shí)，其所征收的面積超出了實(shí)際需要的面積，并打算將多征收的土地通過(guò)出售來(lái)獲利。被征收人因不服該決定而向法院提起上訴，法院就是通過(guò)對(duì)該委員會(huì)的行政目的進(jìn)行查明來(lái)判斷其征收決定是否合法。該案中，法院查明行政目的時(shí)的思路是：要對(duì)藍(lán)維克市政委員會(huì)的行政目的進(jìn)行查明，首先就要對(duì)其作出征收決定所依據(jù)的相關(guān)法律的立法目的進(jìn)行查明，法院通過(guò)對(duì)相關(guān)法律條文的解讀明確了法律授權(quán)征收土地的目的，之后將市政委員會(huì)的目的與法律條文的目的進(jìn)行對(duì)比，發(fā)現(xiàn)藍(lán)維克市政委員會(huì)意圖恢復(fù)的土地面積超過(guò)了建設(shè)新路所需要的面積，其多取得的土地沒(méi)有獲得法律相關(guān)條文的批準(zhǔn)，超越了立法授予的目的，得出藍(lán)維克市政委員會(huì)目的不適當(dāng)?shù)慕Y(jié)論。其次，法院在對(duì)該市政委員會(huì)的行政目的進(jìn)行審查時(shí)給該市政委員會(huì)施加了一項(xiàng)重要的義務(wù)，那就是要求該市政委員會(huì)說(shuō)明理由，這也是識(shí)別行政機(jī)關(guān)目的是否合法的重要方法。最后，法院進(jìn)一步揭示了該委員會(huì)多征收土地的目的是為了通過(guò)出售多征收的土地達(dá)到盈利的目的，該目的不是出于公共利益的需要，違反了法律授予其征地權(quán)力的目的。

在湯普森訴藍(lán)維克市政委員會(huì)案中，法官在對(duì)相關(guān)法律條文進(jìn)行解讀時(shí)，首先關(guān)注的是征地的目的是什么，在明確了征地的目的在于建造公路后，再把其他相關(guān)條文涉及的授予權(quán)力的目的納入其中，最后從法律條文的解讀中分析出該委員會(huì)征收的土地超出了實(shí)際所需，從而認(rèn)定其征地決定與法定目的不符。雖然行政機(jī)關(guān)的行政目的不容易查明，但審理案件的法官還是通過(guò)各種方式和途徑加以查明，從該案法院的查明方式來(lái)看，他們的一些基本思路和方式是值得我們學(xué)習(xí)與借鑒的，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的法制建設(shè)進(jìn)程中，這種借鑒不僅符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)的客觀需要，也符合推進(jìn)法治政府建設(shè)的需要。從澳大利亞法院對(duì)行政行為的目的查明方式來(lái)看，我們可以總結(jié)出以下幾個(gè)具有普適價(jià)值的方法，彌補(bǔ)我國(guó)在行政目的審查方面的缺陷：

首先，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出行政決定的法律依據(jù)的立法目的進(jìn)行查明。因?yàn)橐獙?duì)行政決定的合法性進(jìn)行審查，就要判斷該行政決定的目的是否合法，所以，首先要對(duì)作出該行政決定的法律依據(jù)的目的進(jìn)行查明，在查明相關(guān)立法的目的后，才能進(jìn)一步查明該行政決定是否符合它所依據(jù)的法律的立法目的。立法目的大多數(shù)情況下是明示的，例如《行政強(qiáng)制法》第一條中就對(duì)該法“規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的立法目的進(jìn)行了規(guī)定。此外，《行政處罰法》、《行政許可法》與《行政復(fù)議法》中都對(duì)本法的立法目的進(jìn)行了明確的闡述。但立法目的也可以是默示的，一些法律的立法目的并未直接體現(xiàn)在其法律文本之中，但這并不意味著行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時(shí)可以隨心所欲，因?yàn)樵谝欢ǖ纳鐣?huì)背景下基于各種因素，法律的制定與實(shí)施都是為了實(shí)現(xiàn)特定的目的，這些因素將決定著以其為依據(jù)的行政行為的目的是什么，所以，當(dāng)立法目的是默示的時(shí)候，法院就要充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，通過(guò)各種途徑對(duì)該法的立法目的進(jìn)行正確的解讀。

其次，對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的真實(shí)目的進(jìn)行查明。因?yàn)橹挥胁槊髁诵姓C(jī)關(guān)作出行政行為的真是目的，才可以判斷行政機(jī)關(guān)作出的行政決定是基于公共利益的考量，還是基于某些個(gè)人利益或團(tuán)體利益或者其他利益的考量。而查明行政機(jī)關(guān)的行政目的是一個(gè)極具挑戰(zhàn)性的工作，這就需要法院通過(guò)各種方法去查找發(fā)現(xiàn)。由于行政機(jī)關(guān)在作出行政行為的過(guò)程中，需要經(jīng)過(guò)召開(kāi)會(huì)議或者經(jīng)過(guò)上級(jí)審批、備案等相關(guān)程序作為行政機(jī)關(guān)作出行政行為的依據(jù)和理由，這些過(guò)程中會(huì)形成大量的文件資料，而這些資料對(duì)于行政機(jī)關(guān)行政行為真實(shí)目的的查明具有舉足輕重的作用，因此，法院可通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出該行政行為的依據(jù)和理由進(jìn)行查閱，查明行政機(jī)關(guān)作出行政行為的真實(shí)目的。

再次，將查明的真實(shí)目的與立法目的進(jìn)行比較，看行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為所要達(dá)到的真實(shí)目的是否與立法目的相符，這對(duì)于考查該行政決定合法與否至關(guān)重要。因?yàn)橥ㄟ^(guò)對(duì)比，司法機(jī)關(guān)才能查明該行政行為所追求的目的是否屬于不合法、不適當(dāng)?shù)哪康?。因此，即使行政機(jī)關(guān)作出的行政行為表面上合法，但其真實(shí)目的卻是違法的，那么這仍會(huì)導(dǎo)致該行政行為的無(wú)效。反之，若行政機(jī)關(guān)所作行政決定的真實(shí)目的與立法目的相符，那么，即使在達(dá)到該行政目的的過(guò)程中行政機(jī)關(guān)會(huì)因此獲得某些附帶目的，這也不會(huì)影響到該行政決定的有效性。

最后，從行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的效果加以分析。經(jīng)過(guò)以上幾個(gè)步驟后，如果行政機(jī)關(guān)的行政目的仍不易查明，這時(shí)就需要對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的效果上對(duì)其目的進(jìn)行反推，如果行政機(jī)關(guān)實(shí)施某項(xiàng)行政行為的效果只是為了使行政機(jī)關(guān)自己受益，而不是出于公共利益的考量，也不顧該行政決定對(duì)相對(duì)人權(quán)益所造成的損害，很顯然該行政決定與行政目的是明顯不相符的。

四、結(jié)語(yǔ)

房屋征收與補(bǔ)償一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)所作的房屋征收補(bǔ)償決定的合法性既關(guān)系到社會(huì)的和諧穩(wěn)定與政府依法行政的順利進(jìn)行，也關(guān)系到依法治國(guó)的全面推進(jìn)，確保行政決定符合行政目的在保障被征收人合法權(quán)益中的重要性不言而喻。《規(guī)定》既然將行政目的的審查作為法院裁定是否準(zhǔn)予執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定的標(biāo)準(zhǔn)之一，為了預(yù)防行政機(jī)關(guān)濫用行政職權(quán)，損害被征收人的合法權(quán)益，確保行政機(jī)關(guān)的行政決定符合行政目的，在審理房屋征收補(bǔ)償決定的非訴行政執(zhí)行案件中，法院在對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政決定進(jìn)行審查時(shí)必須嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致、慎之又慎，視情況采取多種方式，切實(shí)履行好司法審查職能,既要看是否合法也要看是否正當(dāng)，完全符合依法行政的需要。[8]因此，法院在對(duì)行政目的進(jìn)行查明時(shí)，可以在對(duì)行政機(jī)關(guān)作出房屋征收補(bǔ)償決定所依據(jù)的法律的立法目的進(jìn)行查明的基礎(chǔ)上，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出該征收補(bǔ)償決定的真實(shí)目的進(jìn)行查明，然后將兩個(gè)目的進(jìn)行對(duì)比，看行政機(jī)關(guān)實(shí)施房屋征收所要達(dá)到的真實(shí)目的是否符合相關(guān)立法目的，最后對(duì)該房屋征收補(bǔ)償決定產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的效果加以分析，從而對(duì)是否準(zhǔn)予執(zhí)行該征收補(bǔ)償決定做出正確的判斷，充分發(fā)揮司法審查在監(jiān)督和控制行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依目的行政中的積極作用。

[1]危輝星，譚星光．非訴執(zhí)行適度審查標(biāo)準(zhǔn)的再確立——從《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第6條談起[J]．人民司法．2014(5)：91-96.

[2]程楊梅．不動(dòng)產(chǎn)征收中的公共利益界定主體考略[J]．攀枝花學(xué)院學(xué)報(bào)．2015(1).

[3]趙旭東，王光進(jìn)．土地征收與房屋拆遷中的利益沖突及其法律調(diào)整[M]．北京：法律出版社，2013.

[4]王荷珠等.訴上海市黃浦區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償決定案[Z]．法寶引證碼,CLI.C.3542594.

[5]邢臺(tái)市橋西區(qū)人民政府訴王聚均申請(qǐng)執(zhí)行邢西政決補(bǔ)字第55號(hào)房屋征收補(bǔ)償決定案[Z]．法寶引證號(hào),CLI.C.3960831.

[6]黃學(xué)賢．非訴行政執(zhí)行制度若干問(wèn)題探討[J].行政法學(xué)研究，2014(6).

[7]王愛(ài)軍．行政行為的目的探析[D]．上海：華東政法大學(xué)，2010.

[8]張先明．最高人民法院行政庭負(fù)責(zé)人解讀《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》[N]．人民法院報(bào)，2012-4-10.

Some Suggestions on Administrative Purposes Identified of The Housing Levy

Pan Li

(Shanghai ECUPL, Shanghai, 200042)

As one of the criteria for the Court to determine whether to grant the Executive expropriation compensation decisions, the administrative purposes is difficult to identify due to the standard of review for administrative purposes is too general, scattered. The judicial review of administrative purpose of the courts is very weak. To solve this problem, the court may through the following ways to identify the administrative purposes：First to find out the relevant legislative purpose, then to find out the real purpose of the housing levy, and then to compare the two purposes to identify whether the real purpose is complied with the legislative purpose. And then to decide whether to grant the executive to implement the expropriation compensation decisions.

the housing levy; administrative purpose; legislative purpose; identify

2015—11—01

潘 麗(1991—)，女，貴州興義人，華東政法大學(xué)法律學(xué)院，在讀法學(xué)碩士研究生。

DF3

B

1008—8350(2016)01—0057—05