許錦英

(山東社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，山東 濟南　250002)

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社區(qū)性農(nóng)民合作社及其制度功能研究

許錦英

(山東社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，山東 濟南250002)

[摘要]社區(qū)性農(nóng)民合作社，是指農(nóng)村社區(qū)農(nóng)民(股份)合作社和城鎮(zhèn)化進程中“村改居”的社區(qū)農(nóng)(居)民(股份)合作社。近年來不斷涌現(xiàn)的農(nóng)村社區(qū)性農(nóng)民合作社，主要成因：一是政策導(dǎo)向；二是確保農(nóng)民主體地位的內(nèi)在要求；三是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的制度選擇；四是失地村莊確保農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的制度選擇；五是村民自治制度無法解決日益嚴(yán)重的農(nóng)村社會問題倒逼的結(jié)果；六是保障合作社真實性的理性選擇等。社區(qū)性農(nóng)民合作社的特殊功能：社區(qū)性農(nóng)民合作社是完善農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的最佳制度安排；是能夠公平體現(xiàn)農(nóng)民對集體財產(chǎn)權(quán)益主體地位的制度平臺；是農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的有效組織載體；是完善農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的良好制度載體；是承載國家政府支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策的制度平臺。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)農(nóng)民合作社；農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；農(nóng)村社會

近年來，在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的進程中，不同類型的社區(qū)性農(nóng)民合作社，在江浙閩徽魯?shù)仁≡俣瘸拭黠@快速發(fā)展的勢頭。如何對待這一現(xiàn)象，關(guān)乎我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的生存狀態(tài)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村社會以及整個國民經(jīng)濟的發(fā)展前程。本文試圖對此現(xiàn)象進行客觀的分析與判斷。

一、社區(qū)性農(nóng)民合作社再現(xiàn)的成因分析

社區(qū)性農(nóng)民合作社，是指農(nóng)村社區(qū)農(nóng)民(股份)合作社和城鎮(zhèn)化進程中“村改居”的社區(qū)農(nóng)(居)民(股份)合作社。是以社區(qū)農(nóng)戶及家庭經(jīng)營體為基本成員，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)村等社區(qū)為地域，以全體農(nóng)民互助合作、股份合作為基礎(chǔ)，為成員提供生產(chǎn)、購銷、加工、儲運、信息、融資、技術(shù)推廣、文化教育以及社會福利等項服務(wù)的社區(qū)農(nóng)民經(jīng)濟組織。所謂“再現(xiàn)”，既是指新中國建立初期(20世紀(jì)50年代中期)曾閃亮一時的農(nóng)民初級合作社、高級合作社，也是指農(nóng)村改革初期(20世紀(jì)80年代末到90年代初)，靠股份合作社制度改造集體公有制的實踐探索。前者因為要“跑步”進入社會主義而在幾乎一夜之間變成了人民公社，后者則在“非驢非馬”的置疑和市場經(jīng)濟大潮的沖刷下，迅速被邊緣化了。近年來，社區(qū)性農(nóng)民合作社在一些地方再次成為業(yè)內(nèi)熱點，究其原因，主要有以下幾點：

一是政策導(dǎo)向。2013年的中央一號文件對農(nóng)民合作社的發(fā)展做出了新界定，提出了“農(nóng)民合作社是帶動農(nóng)民進入市場的基本主體，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的新型實體，是創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的有效載體”、“建立歸屬清晰，權(quán)能完整，流向順暢，保護嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求，必須健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資金資產(chǎn)資源管理制度，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體受益分配權(quán)”等新要求。這與農(nóng)民專業(yè)合作社不同的是其強調(diào)了農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟的實體性和農(nóng)村社會管理的功能性。2014、2015年的中央一號文件又進一步強調(diào)了“鼓勵發(fā)展專業(yè)合作社、股份合作社等多種形式的農(nóng)民合作社”、“引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”。對此，安徽等省有關(guān)部門及江蘇省的兩會代表，也提出了積極發(fā)展綜合性農(nóng)民社區(qū)合作社的建議，并引起了李克強總理的關(guān)注與肯定。①2013年6月，安徽陳進等人提出發(fā)展綜合性農(nóng)民社區(qū)合作社的建議，以及出臺《中國農(nóng)民合作社法》；江蘇人大代表趙亞夫在2015年全國人大會議上也提出“積極發(fā)展綜合性農(nóng)民社區(qū)合作社”的議案，并與李克強總理進行互動交流。

二是確保農(nóng)民主體地位的內(nèi)在要求。由于種種原因，改革初期我們錯失了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度改革的良機。*如果我們能夠在人民公社解體過程中，不僅通過設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會，實現(xiàn)“政企分開”，通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包，打破“一大二公”和“平均主義的大鍋飯”，還能把國際通行的合作社制度引進來，使其成為新型社區(qū)集體經(jīng)濟組織的制度載體，那么，只要堅持家庭承包經(jīng)營的優(yōu)勢，堅持合作社進出自愿等原則，就不會出現(xiàn)嚴(yán)重的“三農(nóng)”問題。這方面，我國各地發(fā)展好的富裕村，應(yīng)當(dāng)是很好的例證。因此，大部分地區(qū)家庭聯(lián)產(chǎn)承包雙層經(jīng)營體制，集體經(jīng)營層面長期缺失，多數(shù)超小規(guī)模農(nóng)戶在市場競爭中無法形成有效的經(jīng)濟主體，導(dǎo)致在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中農(nóng)民主體地位的缺失。對此，盡管政府也采取了許多補救措施，比如，讓農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、幫農(nóng)民賣滯銷產(chǎn)品；試圖以龍頭企業(yè)整合小農(nóng)經(jīng)濟，讓工商資本進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域；依靠村民自治制度實現(xiàn)農(nóng)村民主和社會事務(wù)治理；把政府服務(wù)下沉到新型社區(qū)，等等。但是，這些措施無一不是政府在替農(nóng)民做主。雖然其出發(fā)點是好的，也做了不少好事，但行政成本很高，且多得不到農(nóng)民認(rèn)同。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，雖然成效明顯，但魚龍混雜；大量的企業(yè)、個體私營經(jīng)濟體打著合作社的牌子套現(xiàn)政策利益卻合而不作，如“江西南昌縣700多個農(nóng)民專業(yè)合作社，真正起作用的不足20%”。*陳進、陳復(fù)東、龐振月：《創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的新視角——積極發(fā)展綜合性農(nóng)民社區(qū)合作社》，《農(nóng)民日報》2013年6月18日理論版。各地情況也大致如此，嚴(yán)重掣肘農(nóng)民合作社的正常發(fā)展。大到國家層面，我們一直沒有能與國際社會對話的農(nóng)民合作社組織，小到農(nóng)村基層，大多數(shù)村莊都沒有制度健全的能夠與工商企業(yè)平等對話的經(jīng)濟組織。

三是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的制度選擇。對以土地集體所有制為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)濟進行產(chǎn)權(quán)制度改革，一直是我國深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革繞不過去的客觀存在。由于合作社制度本身所具有的弱者聯(lián)合、進退自由、產(chǎn)權(quán)明晰、民主管理等特性，及其在世界范圍百余年的成功實踐，使其自然成為大多數(shù)農(nóng)村改制的選擇。浙江省2008年就出臺了《浙江省村經(jīng)濟合作社章程(試行)》，蘇州市2001年就率先探索了農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革，2014年社區(qū)股份合作社1288家，占村(涉農(nóng)社區(qū))總數(shù)的98.5%，今年，又有300個農(nóng)村社區(qū)股份合作社完成股權(quán)固化改革。*指集體資產(chǎn)股權(quán)量化到人、固化到戶，以戶為單位“生不增、死不減”，不因家庭成員戶籍、人口發(fā)生變化而調(diào)整股權(quán)。《蘇州日報》2015年4月8日。山東青島、煙臺、威海、濰坊、濟南等市，也在土地確權(quán)和推進農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，出現(xiàn)了不少社區(qū)農(nóng)民股份合作社。尤其是之前實行“兩田制”的地方，責(zé)任田承包期不滿30年，種植的果樹等長期投資的項目無法中途停止，采取社區(qū)股份合作社的制度改進，就可以確權(quán)不分地，既明確和保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，又減少確權(quán)可能帶來的農(nóng)民財產(chǎn)和農(nóng)業(yè)投資效益的損失。

四是失地村莊確保農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的制度選擇。在城鎮(zhèn)化進程中，一些失地村莊為保障農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)的合法權(quán)益，選擇了相對公平合理的社區(qū)農(nóng)民合作社或股份合作社制度。廈門市集美區(qū)霞梧村的農(nóng)民，就是在撤村建居過程中，組建了霞梧社區(qū)股份經(jīng)濟合作社，該合作社借鑒了現(xiàn)代股份公司的治理結(jié)構(gòu)，引入股份制的組織制度，建立了股東(代表)大會、理事會、監(jiān)事會等機構(gòu)和制度，使集體資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互獨立又互相制衡，并將原來的社區(qū)集體資產(chǎn)作價評估折股量化到社區(qū)534名居民，按股分紅，從體制和機制上為居民提供了利益保障，形成了資本經(jīng)營、股份合作、產(chǎn)權(quán)明晰、民主決策、獨立核算、自主經(jīng)營、風(fēng)險共擔(dān)、收益共享的新型合作經(jīng)濟組織，為發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟，規(guī)范財務(wù)制度，承接國家政策等提供了制度保障。

五是村民自治制度被日益嚴(yán)重的農(nóng)村社會問題倒逼的結(jié)果。多年的實踐證明并繼續(xù)證明，我國村民自治的農(nóng)村社會治理制度，如果沒有一定的經(jīng)濟組織制度支撐，是無法獨立承擔(dān)起農(nóng)村社會事務(wù)管理運營職能的。因為，它既沒有確定的足夠的經(jīng)濟來源，也沒有合理的激勵機制，讓村干部及某個人掏腰包，這取決于個人能力、素質(zhì)與胸懷，且不可持續(xù)，完全不具備一般性制度意義；一事一議，讓農(nóng)民自己掏腰包，這也取決于農(nóng)民的能力、情懷和素養(yǎng)，情愿且有能力則成，不情愿或無能力則合理流產(chǎn)。這就是農(nóng)村養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、保障、治安等一系列社會問題越來越嚴(yán)重的關(guān)鍵所在。社區(qū)合作社不僅是克服集體經(jīng)濟弊端，盤活和發(fā)展村社經(jīng)濟的農(nóng)民經(jīng)濟組織，其本身還具備服務(wù)社區(qū)、培育新型農(nóng)民的社會職能。這是合作社國際聯(lián)盟對全世界合作社的制度界定。社區(qū)合作社能夠從能力和制度上，切實擔(dān)承起服務(wù)農(nóng)民、教育農(nóng)民、福利農(nóng)民、和諧農(nóng)村社會的經(jīng)濟社會責(zé)任，這在發(fā)達國家和地區(qū)，以及國內(nèi)一些先進地區(qū)都得到了很好的證明，這就是社區(qū)性合作社成為熱點的一個重要原因。

六是保障合作社真實性的理性選擇。我國農(nóng)民專業(yè)合作組織法頒布實施以來，各種農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展迅猛。但是，由于制度不夠完善，農(nóng)民分散和弱勢等種種原因，受利益驅(qū)動，企業(yè)和個人掛牌套現(xiàn)政策的假專業(yè)合作社成為多數(shù)，農(nóng)民沒有主導(dǎo)地位和話語權(quán)。有資料顯示，“全國專業(yè)合作社注冊資金1.1萬億，平均每家都是100多萬元以上，基本上有90%的水分，工商部門不進行任何驗資提示，也不需出具驗資報告”。*陳進、陳復(fù)東、龐振月：《創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的新視角——積極發(fā)展綜合性農(nóng)民社區(qū)合作社》，《農(nóng)民日報》2013年6月18日理論版。如何分辯真假合作社，成為各級政府大力支持合作社政策出臺的最大障礙。而社區(qū)性農(nóng)民合作社及其產(chǎn)權(quán)的唯一性，所派生的不可替代性和農(nóng)民的主體性，*這在我國現(xiàn)階段可能還需要一些制度的保障，比如省地縣鄉(xiāng)非政府性聯(lián)社制度等。但這是唯一可能的途徑。都使社區(qū)性農(nóng)民合作社成為目前最能體現(xiàn)真實性、公平性的合作社組織。這樣的合作社，才是國家及各級政府可以直接面對，并順利實施其扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村公共事物及農(nóng)民福利等政策的公平、可行的制度平臺。

二、對幾個相關(guān)問題的辯析

在我國，由于歷史的原因，社區(qū)性合作社總會讓人們聯(lián)想起“一大二公”、“吃大鍋飯”的人民公社的集體經(jīng)濟制度，當(dāng)年吃不飽飯的經(jīng)歷更是讓人“談合色變”。因此，社區(qū)性合作社在近三十年來，一直是一個敏感區(qū)域。2007年我國頒布實施的合作社法，也十分強調(diào)專業(yè)合作社的概念。但筆者認(rèn)為，除去歷史的因素，還存在一些對實踐解讀的理論和認(rèn)識方面的模糊之處，需要進行辯析和厘清。

(一)此合作社、非彼合作社

吃不飽飯的經(jīng)歷讓人們在思想上、感情上對社區(qū)合作社有種種抵觸，這是可以理解的。但事實是，1981年我國廢除的是“一大二公”、“政企不分”的人民公社制度，不是世界通行的合作社制度。兩者的共同點除了社區(qū)性以外，制度差別是十分顯著的。人民公社是“政企合一”的鄉(xiāng)村管理制度，是社員沒有進出自由的集體經(jīng)濟公有制，它的目標(biāo)是為國家工業(yè)化提供農(nóng)業(yè)剩余，它的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是生產(chǎn)小隊、大隊、公社三級所有，隊為基礎(chǔ)，采用的經(jīng)營管理方式是集體勞動，工分計酬，按“人七勞三”的權(quán)重，分配交足國家公糧后的剩余。由于過多的索取和責(zé)、權(quán)、利不清，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集體勞動導(dǎo)致“搭便車”等制度性問題，被國家和農(nóng)民所摒棄。而新型的社區(qū)農(nóng)民合作社，是按照國際通行的合作社制度建立的農(nóng)民自發(fā)的社區(qū)組織，農(nóng)村社區(qū)農(nóng)民自愿參加、進退自由、農(nóng)民自主經(jīng)營，實行“一人一票”、社員(代表)大會、董事會+監(jiān)事會的民主管理制度的農(nóng)民合作組織；它的目標(biāo)是實現(xiàn)弱者的聯(lián)合、為成員提供生產(chǎn)經(jīng)營以及生活服務(wù)的；它的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是明晰的且公平量化到每一位社區(qū)成員名下，實現(xiàn)了真正意義的集體共有；其生產(chǎn)經(jīng)營方式是以農(nóng)民成員家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，通過合作整合生產(chǎn)要素，進行更大范圍和更大規(guī)模的服務(wù)、經(jīng)營，來提高生產(chǎn)效益，增加成員收入；合作社收入按成員惠顧額和利潤分配，引入股份制的合作社還要按股分紅，等等。最重要的一點是，前者的外部環(huán)境，是為優(yōu)先實現(xiàn)國家工業(yè)化而實施的高度集中的計劃經(jīng)濟體制，后者的外部環(huán)境，則是已經(jīng)完成國家工業(yè)化，且免除了農(nóng)業(yè)稅，國家開始反哺農(nóng)業(yè)的市場經(jīng)濟體制。前者是國家強制推行的公有制，后者是農(nóng)民自愿組合的農(nóng)民共同體，前者是脫離生產(chǎn)力水平的生產(chǎn)方式，后者是水到渠成的應(yīng)有之意?？傊松鐓^(qū)合作社的目標(biāo)定位，應(yīng)當(dāng)是整合小農(nóng)經(jīng)濟，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟，獲取更大經(jīng)濟社會效益的“航空母艦”。

(二)以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的合作社制度，可以破解“集體行動邏輯”的“道德風(fēng)險”

如上所述，今天的社區(qū)性合作社，是以農(nóng)民家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，而不是過去人民公社“隊為基礎(chǔ)”的集體生產(chǎn)經(jīng)營體。因此，它既具備家庭經(jīng)營監(jiān)督零成本和自發(fā)動力驅(qū)動機制的特質(zhì)，又能獲得自愿聯(lián)合基礎(chǔ)上生產(chǎn)要素整合的優(yōu)勢，這種整合優(yōu)勢所派生的機械化生產(chǎn)方式，能夠從技術(shù)層面上大大降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)督成本。同時，合作社特有的進退自由、產(chǎn)權(quán)清晰、一人一票、社員大會、董事會、監(jiān)事會等管理制度，按成員惠顧額和產(chǎn)權(quán)分配的制度特性，從根本上保證了分配的公平性和效率的激勵性，是一種具有雙重利益驅(qū)動和有效監(jiān)督功能的內(nèi)部驅(qū)動機制。因此，這種以農(nóng)民家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的社區(qū)性合作社，兼顧了家庭經(jīng)營與合作經(jīng)營的雙重制度優(yōu)勢，可以破解曼瑟爾·奧爾森的“集體行動邏輯”中因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)督成本高昂和“少數(shù)‘剝削’多數(shù)”的“搭便車”的道德風(fēng)險，使新型的社區(qū)性合作社，可以成為集體理性結(jié)果的制度安排。*曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，上海三聯(lián)書店1996年版，第29-30頁。如果在今后的發(fā)展中，再加上股權(quán)轉(zhuǎn)讓、繼承等土地產(chǎn)權(quán)制度改革，讓農(nóng)民有更多的自由選擇和“用腳投票”的權(quán)力，*實際上，在很多地方的實踐中，這種機制與制度安排已經(jīng)存在了。則更能夠從根本上解決“少數(shù)‘剝削’多數(shù)”的“搭便車”的道德風(fēng)險。

(三)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)及其鏈條的延長，是社區(qū)性合作社最基本的經(jīng)營領(lǐng)域

從社區(qū)性合作社的本質(zhì)屬性和已有的發(fā)展情況看，土地所有權(quán)是這類合作社存在的基本物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)是農(nóng)村社區(qū)農(nóng)民合作社可以經(jīng)營的基本產(chǎn)業(yè)。合作社從為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后環(huán)節(jié)的生產(chǎn)性服務(wù)，到一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，這將是一個宏大的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，在這個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中，合作社可以有無限的商機和可能。

誠然，由于這種農(nóng)民合作社的長期缺位，我們已經(jīng)走出了一條依靠農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)帶動眾小農(nóng)戶進入市場的“公司+農(nóng)戶”的路子，由于產(chǎn)業(yè)主體及利益關(guān)系始終無法理順，我們又通過立法，增加了專業(yè)合作社的制度平臺，提倡走“公司+合作社+農(nóng)戶”的路子。但如前所述的種種原因，專業(yè)合作社的發(fā)展情況不盡如意。近年來，一些地方政府，又熱衷于引工商資本進入農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，但融合鏈接仍然是大問題。要么是農(nóng)民得到了小利，而失去了主體地位；要么是工商資本落荒而逃。*除了不懂農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，不善經(jīng)營等因素外，遇到2015年這種農(nóng)產(chǎn)品市場價格普遍下降的市場波動，更是如此。因此，我國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式，實際上一直處于一種小農(nóng)戶與大資本，小農(nóng)戶與專業(yè)合作社“兩張皮”的狀態(tài)，或者說，與現(xiàn)實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系在總體上始終沒有形成。所以，農(nóng)村社區(qū)性合作社在整合小農(nóng)經(jīng)濟，構(gòu)建我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的過程中大有可為，并將發(fā)揮重大的不可替代的基礎(chǔ)性作用。

這里的一個例子，或許能說明一些問題。日照市茂寬合作社，是一個村支書領(lǐng)辦的糧食生產(chǎn)合作社，這位村支書他先是動員農(nóng)戶把土地按股入社，進行機械化耕種，并想方設(shè)法統(tǒng)一規(guī)劃，增加水利投資，單產(chǎn)增長、按股分紅。合作社的糧食，通過烘干儲藏，提高了品質(zhì)口感，減少了霉變和浪費，一部分淡季出售，爭取相對高的價格，一部分加工成面粉、面條、饅頭等成品，供應(yīng)成員和市場。延長了產(chǎn)業(yè)鏈條，提高了糧食生產(chǎn)經(jīng)營的附加值，增加了農(nóng)民的就業(yè)和收入。村里農(nóng)民由不信任到周邊的農(nóng)民都爭相加入，這個過程用了大約3年的時間。目前社長(即村支書)打算繼續(xù)提高產(chǎn)品質(zhì)量和增強產(chǎn)品加工能力。

當(dāng)然，這是最基本、最簡單、最可行的經(jīng)營項目，也是把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的大部分利潤留在農(nóng)村，留給農(nóng)民的最基本的途徑。可以預(yù)見的是，假以時日，加上國家優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)政策，這種農(nóng)民合作社，還可以繼續(xù)向二三產(chǎn)業(yè)縱深發(fā)展，通過社區(qū)合作社及其聯(lián)社，與龍頭企業(yè)、各種專業(yè)合作社、供銷社、信用社、欲投資農(nóng)業(yè)的工商資本，談判并簽訂各種聯(lián)合與合作的契約，形成更大的市場規(guī)模和生產(chǎn)經(jīng)營能力。這將是一個堅實有力、以農(nóng)民為主體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，和一二三產(chǎn)業(yè)一體化的宏大格局。如此，農(nóng)民與誰合作，怎樣合作，完全可以交由農(nóng)民合作社與合作社聯(lián)社去決策和操作。這才是真正的市場經(jīng)濟體制，以及該體制下健康穩(wěn)定且富有活力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制。

三、社區(qū)性農(nóng)民合作社制度功能再認(rèn)識

社區(qū)性農(nóng)民合作社，除了具有與農(nóng)民專業(yè)合作社相同的整合小農(nóng)經(jīng)濟，應(yīng)對市場經(jīng)濟，在與工商資本的博弈中維護小農(nóng)合法權(quán)益等合作社的一般功能之外，其地域的唯一性、成員身份及其對所在區(qū)域土地產(chǎn)權(quán)所有權(quán)獨有的特征屬性，還具有以下制度功能。

(一)社區(qū)性農(nóng)民合作社是完善農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的最佳制度安排

改革初期，在經(jīng)歷過家庭承包責(zé)任制帶來的增長奇跡和效益遞減后，1991年《中共中央關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》提出：“把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來，并不斷充實完善。1993年頒布的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》中明確規(guī)定:“國家穩(wěn)定農(nóng)村以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，發(fā)展社會化服務(wù)體系，壯大集體經(jīng)濟，引導(dǎo)農(nóng)民走共同富裕的道路?！?998年，黨中央在《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干個重大問題的決定》中指出：以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，“不僅適應(yīng)以手工勞動為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也能適應(yīng)采用先進科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)手段的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力，必須長期堅持?！比陙?，人們對雙層經(jīng)營體制進行了多種形式的探索與創(chuàng)新，但由于種種原因?qū)е隆敖y(tǒng)”的層次在多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟中形同虛設(shè)。

社區(qū)性合作社以其社區(qū)農(nóng)民共同擁有的產(chǎn)權(quán)屬性，為成員服務(wù)和受成員監(jiān)督以及合作化企業(yè)的制度屬性，使其天然擁有實現(xiàn)農(nóng)村集體共有經(jīng)濟的最佳方式和統(tǒng)一經(jīng)營層次全部功能的可能。*是社區(qū)農(nóng)民共同擁有的集體經(jīng)濟，而非傳統(tǒng)意義的公有制的集體經(jīng)濟。如果說，這在三十年前，市場經(jīng)濟體制尚未健全，小農(nóng)戶作為市場主體對市場交易和市場風(fēng)險意識還沒有確立，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分工、專業(yè)化、市場化以及農(nóng)業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平還很低的情況下，這種制度羽翼還不夠豐滿，還有許多忌諱的話，那么時至今日，這些條件均已俱備，人們的認(rèn)識也有了很大提升。因此，以社區(qū)性農(nóng)民合作社制去實現(xiàn)和完善農(nóng)村雙層經(jīng)營體制，已經(jīng)是水到渠成的事情了。比如，按市場機制發(fā)展壯大了的農(nóng)機服務(wù)產(chǎn)業(yè)，解除了村集體自備農(nóng)業(yè)機械裝備的后顧之憂，社區(qū)合作社只要一紙合同，就能夠把村民種地的事，托付給農(nóng)機服務(wù)合作社。還能以合作社的名義與生產(chǎn)資料供應(yīng)廠商，與糧食等農(nóng)作物收購、加工、貿(mào)易企業(yè)、金融服務(wù)機構(gòu)等談判、交易，并達成一系列合作共贏的契約。

例如，濟南章丘市辛寨鎮(zhèn)有7個村的糧食合作社，將4000多畝耕地，委托給該鎮(zhèn)的一個為民農(nóng)機服務(wù)合作社，通過“全托管”式服務(wù)，取得了規(guī)模效益，達到了農(nóng)民、農(nóng)機合作社、農(nóng)村社區(qū)合作社三方共贏的結(jié)果：農(nóng)民由每年自己耕種責(zé)任田，上繳集體200～300元/畝的承包費，變?yōu)榭诩Z田年凈收入1000元/畝；農(nóng)機合作社以600元/畝年的價格，得到了4000畝流轉(zhuǎn)土地的耕種權(quán)，7個村的合作社，得到了比原來村集體多兩倍多的承包金，有的村年收入高達60多萬元。

(二)社區(qū)性農(nóng)民合作社是能夠公平體現(xiàn)農(nóng)民對集體財產(chǎn)權(quán)益主體地位的制度平臺

當(dāng)然，我國已有實踐證明股份公司制也可以是公平體現(xiàn)農(nóng)民對集體財產(chǎn)權(quán)益的制度平臺，但它只適合少數(shù)集體經(jīng)濟發(fā)達，需要較高資本運營水平的農(nóng)村社區(qū)，如華西村、南山集團等。而且，公司制在決策管理制度方面，小股東的權(quán)力顯然不能與大資本股東相提并論。一般情況下，合作社制度更加適合只有土地人力等資源的小農(nóng)戶經(jīng)濟聯(lián)合與合作的訴求。在各種合作社中，社區(qū)性農(nóng)民合作社則是唯一能夠公平體現(xiàn)農(nóng)民對集體財產(chǎn)權(quán)益擁有主體地位的平臺。

社區(qū)農(nóng)民合作社與各種主體領(lǐng)辦的農(nóng)民專業(yè)合作社的本質(zhì)區(qū)別，在于前者必須體現(xiàn)社區(qū)每一位農(nóng)民成員對社區(qū)集體財產(chǎn)的所有權(quán)，即使有不愿加入者，也必須享有其對集體土地和財產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)，并有權(quán)轉(zhuǎn)讓和退出。從目前發(fā)展的情況看，比較規(guī)范到位的是社區(qū)股份合作社，即將集體財產(chǎn)和土地所有權(quán)量化到每一位所在社區(qū)農(nóng)民名下，按股份合作社制度管理和經(jīng)營合作社；有些村兩委領(lǐng)辦的合作社，僅限于生產(chǎn)性服務(wù)領(lǐng)域，還沒有涉及土地產(chǎn)權(quán)的明晰、確權(quán)與聯(lián)合，但其服務(wù)范圍必然也必須是惠及社區(qū)所有成員的，如果不是這樣，它就不能稱之為社區(qū)性合作社，尤其是只有少數(shù)人參加的，占用農(nóng)民共有資源，但不惠及于全體村民的村兩委領(lǐng)辦的合作社，不能稱之為社區(qū)性合作社。

專業(yè)合作社，按現(xiàn)行法律規(guī)定，則可以是非社區(qū)性的部分人的合作，可以是工商企業(yè)領(lǐng)辦的，也可以是農(nóng)民包括村干部領(lǐng)辦的。應(yīng)當(dāng)肯定地說，那些好的專業(yè)合作社在組織小農(nóng)戶進入市場，從事專業(yè)化生產(chǎn)等方面，發(fā)揮了重要的作用。但令人遺憾的是，這種專業(yè)合作社低準(zhǔn)入的制度性缺陷，也是導(dǎo)致目前多數(shù)專業(yè)合作社規(guī)模小、能力差，且真假難辯的根源，在有些地方，甚至還導(dǎo)致了能人、強人包括村干部，以專業(yè)合作社的名義，實現(xiàn)少數(shù)人侵占全體村民共有集體財產(chǎn)、水土資源的情況發(fā)生。這種制度性偏差如果得不到及時有效的糾正，則農(nóng)民利益受損、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)受損，缺失公平的農(nóng)村社會環(huán)境也必然是不穩(wěn)定的。

(三)社區(qū)性農(nóng)民合作社是農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的有效組織載體

專業(yè)合作社顧名思義，要么是專門從事某種產(chǎn)品生產(chǎn)的合作，比如蔬菜合作社、生豬合作社、奶牛合作社、養(yǎng)雞合作社等，要么是專門從事某些環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的合作社，比如農(nóng)機服務(wù)合作社、運輸合作社、鄉(xiāng)村旅游合作社等。專業(yè)合作社的突出特點在于其產(chǎn)業(yè)選擇上的逐利性，這是驅(qū)動其發(fā)展的內(nèi)在動力，因此，專業(yè)合作社大多集中在附加值較高的產(chǎn)品生產(chǎn)和經(jīng)濟效益較高的經(jīng)營領(lǐng)域，這也是專家們感嘆糧食生產(chǎn)合作社數(shù)量太少的主要原因。在山東少數(shù)糧食生產(chǎn)合作社中，除了部分農(nóng)機合作社為提高其技術(shù)裝備利用率，向糧食生產(chǎn)領(lǐng)域延伸和極少糧食經(jīng)銷商之外，主要就是社區(qū)性合作社了。這主要是由社區(qū)性合作社以社區(qū)為首要價值的多元性價值取向所決定的。社區(qū)合作社在初始階段選擇的決定因素首先是社區(qū)性，以及公平性和服務(wù)性，其次才是逐利性。所謂社區(qū)利益、公平性和服務(wù)性是目標(biāo)，逐利性是實現(xiàn)目標(biāo)的手段。因此，其選擇的產(chǎn)業(yè)項目，首先要以現(xiàn)有的，機會成本、交易成本、市場風(fēng)險最低的糧食產(chǎn)業(yè)項目為主。像章丘辛寨鎮(zhèn)7個村的合作社，就可為農(nóng)民提供多種社會福利性服務(wù)，也可以像茂寬合作社那樣，以糧食產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，向農(nóng)田水利設(shè)施投入、向糧食加工領(lǐng)域延伸，向服務(wù)領(lǐng)域甚至農(nóng)業(yè)旅游領(lǐng)域延伸，還可以社區(qū)農(nóng)民合作社的名義與龍頭企業(yè)、工商資本、專業(yè)合作社簽訂合作契約，共同開發(fā)利用社區(qū)農(nóng)業(yè)、自然資源，在市場利益機制誘導(dǎo)下，向一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的領(lǐng)域拓展，形成以農(nóng)民為主體的強大的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化的產(chǎn)業(yè)格局。在這種聯(lián)合與合作中，社區(qū)合作社相對專業(yè)合作社的穩(wěn)定性和信譽度會更好一些。當(dāng)然，這個過程的全面快速實現(xiàn)，還要仰仗國家層面的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的重大調(diào)整。

(四)社區(qū)性農(nóng)民專業(yè)合作社是完善農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的良好制度載體

農(nóng)村經(jīng)濟體制改革以來，我國農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，由政府管控逐漸轉(zhuǎn)入村民自治，由村民選舉的村民自治委員會負責(zé)管理社區(qū)的社會事務(wù)。為減輕農(nóng)民負擔(dān)，村委主要干部的薪酬由地方政府財政負擔(dān)，公益性事務(wù)所需資金，基礎(chǔ)設(shè)施部分由國家政府提供，其它部分則由農(nóng)村社區(qū)成員通過“一事一議”的方式解決，由此形成了政府與農(nóng)民聯(lián)合治理的結(jié)構(gòu)。由于絕大多數(shù)農(nóng)村沒有社區(qū)經(jīng)濟組織和共有的經(jīng)濟來源，使得這種“一事一議”的形式常常得不到落實或只能依靠少數(shù)能人賢士，完全沒有可持續(xù)的經(jīng)濟來源。這種“有是幸運，無是常態(tài)”的不穩(wěn)定經(jīng)濟來源，必然導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定，村民自治只能落實在口頭上，成為空中樓閣，那里還能奢望“善治”。這也是近年來，多數(shù)農(nóng)村老人、婦女、兒童、衛(wèi)生、醫(yī)療、教育等問題多發(fā)的根本原因。

社區(qū)性合作社無論從其成員的社區(qū)性屬性，還是從合作社自身公益性企業(yè)和承擔(dān)社區(qū)功能的制度屬性出發(fā)，都可以充當(dāng)穩(wěn)定我國農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟基礎(chǔ)和制度平臺。合作社共同的可持續(xù)的經(jīng)濟收入，可為農(nóng)民農(nóng)村社會福利的提高，提供經(jīng)濟支撐，可以不斷改善社區(qū)農(nóng)民的社會福利，改善社區(qū)的公益、生態(tài)環(huán)境，使農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，婦女兒童的合法權(quán)益得到應(yīng)有的保障；合作社的組織制度和功能資源，可以培育社區(qū)農(nóng)民的合作意識、公民意識和道德意識，為穩(wěn)定社區(qū)、服務(wù)社區(qū)提供支持，從而使村民自治制度真正落到實處。

(五)社區(qū)性農(nóng)民合作社是承載國家政府支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策的制度平臺

如前所述，社區(qū)性農(nóng)民合作社的產(chǎn)權(quán)唯一屬性，決定了其不可替代的真實性和對社區(qū)成員的公平性；其社區(qū)多元的價值取向，決定農(nóng)民合作社對糧食產(chǎn)業(yè)的相對偏好，以及發(fā)展以糧食為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的內(nèi)在激勵性和穩(wěn)定性；其與生俱來的社區(qū)功能性，又決定了社區(qū)性農(nóng)民合作社具有承載政府“三農(nóng)”政策得天獨厚的制度條件，加上社區(qū)農(nóng)民的監(jiān)督和未來聯(lián)社制度的管理，社區(qū)性合作社將成為國家與各級政府實施對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民政策的最佳制度平臺。這些制度的落實將大大減少國家與各級政府對農(nóng)村政策實施管理的行政成本，還能夠保證產(chǎn)業(yè)政策、農(nóng)民政策、農(nóng)村政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和公正性。

四、結(jié)束語

我國農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展與轉(zhuǎn)型，呼喚著生產(chǎn)方式、管理方式的變革與創(chuàng)新，而這種變革與創(chuàng)新必須以農(nóng)民為主體，且兼顧公平與效率。政府、企業(yè)、工商資本等有義務(wù)提供相應(yīng)的服務(wù)，但不能夠越俎代庖。國家在制定發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策上，對農(nóng)村社區(qū)性農(nóng)民合作社在根本解決我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村 、農(nóng)民問題上所具有的關(guān)鍵作用應(yīng)有足夠的考慮，并在條件適宜的地方，推廣建立社區(qū)性農(nóng)民合作社及省、市、縣、鄉(xiāng)農(nóng)民合作社聯(lián)社等非政府性的合作社組織，并完善相應(yīng)的法律和政策支持體系。我國以農(nóng)民為主體的公平、穩(wěn)定、高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)框架和農(nóng)村社會治理框架的建立，將指日可待，“三農(nóng)問題”的頑癥亦將止于此。

(責(zé)任編輯：佘克)

[中圖分類號]F325

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]01-0177-06

作者簡介：許錦英，女，山東社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員。

收稿日期：2015-12-02