●陳立偉 代麗/文

北京市房山區(qū)食品藥品稽查大隊

當前，隨著食品藥品市場主體日益多元化，市場競爭行為日益激烈化，市場生產(chǎn)經(jīng)營行為日益復雜化，市場違法行為日益專業(yè)化、隱蔽化，食品藥品案件領域面臨的新情況、新問題、新矛盾層出不窮，給辦案工作提出了更高、更嚴、更新的要求。面對新的形勢，如何提高行政處罰的效能？筆者認為，法制機構的提前介入也許是一種值得嘗試的方法。

法制機構提前介入對食藥案件調(diào)查有積極作用

所謂基層食藥行政處罰中法制的提前介入，是指辦案部門內(nèi)部法制崗或同級法制機構在行政處罰案件辦理過程中，強化法制服務職能，積極深入辦案部門，在案件核審前提前了解案件，介入案件查辦過程， 特別是對一些疑難復雜案件，采取 “跟蹤” 服務，及時為辦案機構提供有效法律咨詢、指導、服務，逐步建立起為辦案部門提供上門服務的長效機制，變被動審案為主動指導。及時發(fā)現(xiàn)、糾正案件中不當?shù)某绦蛐院蛯嶓w性的法律問題，提高辦案的效能，避免產(chǎn)生行政復議和訴訟。當前，法制機構對案件的核審，一般是在案件合議以后、行政處罰決定作出之前，對辦案機構認定的案件事實和法律適用等方面進行全面復核，審查擬作出的行政處罰決定是否存在問題并提出意見，為作出正確的行政處罰決定履行的一道監(jiān)督程序。這種核審的方式往往具有滯后性，在這個階段發(fā)現(xiàn)案件調(diào)查、事實定性和法律適用存在問題，往往需要重新開展調(diào)查，勢必會影響案件查辦的效率。而法制機構的提前介入則能很好地解決這一問題。

法制機構提前介入是適應基層食藥監(jiān)管形勢的需要

當前，在社會各界力量共同努力下，房山區(qū)食品藥品監(jiān)管工作取得了較為顯著的成效，但由于房山區(qū)地處郊區(qū)，城鄉(xiāng)接合部。農(nóng)村地區(qū)相對較多，食品藥品安全形勢依然嚴峻，困難和挑戰(zhàn)也越來越大。盡管轄區(qū)大多數(shù)企業(yè)都能合法合規(guī)地生產(chǎn)經(jīng)營，但極少數(shù)企業(yè)為謀取非法利益，不惜鋌而走險，處心積慮逃避監(jiān)管，違法犯罪手段花樣翻新，層出不窮，涵蓋食品藥品生產(chǎn)、流通、銷售各個環(huán)節(jié)。而利用互聯(lián)網(wǎng)宣傳銷售假劣食品藥品的不法行為也更具煽動性、欺騙性和迷惑性，普通消費者難以準確辨別真?zhèn)危步o執(zhí)法辦案帶來挑戰(zhàn)，面對紛繁復雜的執(zhí)法困境，執(zhí)法人員容易產(chǎn)生畏難情緒，而法制員的提前介入可以為執(zhí)法人員提供辦案思路，咨詢和指導服務，有利于使違法行為得到及時查辦。

2013年，北京市食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)進行了機構改革，新成立的食品藥品監(jiān)督管理局的執(zhí)法人員來自于工商、質檢、衛(wèi)生、藥監(jiān)等部門，由于受專業(yè)法律知識、執(zhí)法經(jīng)驗、辦案能力等因素的局限，短時間內(nèi)，執(zhí)法人員的法律素質和執(zhí)法水平很難適應監(jiān)管執(zhí)法的要求。與此同時，監(jiān)管對象數(shù)量急劇增多，基層監(jiān)管力量嚴重不足。

北京市房山區(qū)總面積2019平方公里，人口 81.4萬，轄34個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦事處），463個村，據(jù)不完全統(tǒng)計，全局“四品一械”生產(chǎn)經(jīng)營者約為11779戶（指有證戶，尚未包括小作坊、小攤販、小餐飲，下同）。其中，有食品企業(yè)7411家，包括食品生產(chǎn)企業(yè)180家，食品流通經(jīng)營商戶4581家（個體3275家，企業(yè)1306家），餐飲企業(yè)2650家；有藥品企業(yè)277家，包括藥品（含藥包材）生產(chǎn)企業(yè)13家，藥品零售企業(yè)264家；有醫(yī)療器械企業(yè)187家，包括醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)28家，經(jīng)營企業(yè)159家；有保健食品企業(yè)339家，包括保健食品生產(chǎn)企業(yè)15家，經(jīng)營企業(yè)324家；有化妝品企業(yè)2603家，包括化妝品生產(chǎn)企業(yè)8家，經(jīng)營企業(yè)2595家。此外，該區(qū)還有醫(yī)療機構962家。而全區(qū)食品藥品監(jiān)管正式在編執(zhí)法人員才有125人，全區(qū)每位執(zhí)法人員與監(jiān)管村數(shù)、監(jiān)管對象數(shù)和保障人口數(shù)的平均比例分別是1∶0.269、1∶0.011、1∶1.53萬，致使全區(qū)系統(tǒng)各級監(jiān)管機構特別是基層站所人員更加嚴重不足，事多人少矛盾更加突出。除幾家大型商超、生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)外，全區(qū)食品藥品企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、分布散。而從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的小作坊、小攤販、小餐飲數(shù)量多，且生產(chǎn)工藝落后、設備設施老化，不具備自我檢驗檢測能力，管理方式粗放原始，有的還無證無照。食品藥品行業(yè)從業(yè)人員道德規(guī)范、準入標準、職業(yè)培訓機制不全、管理失范，從業(yè)人員職業(yè)素質參差不齊，整體素質偏低。這給監(jiān)管執(zhí)法工作帶來難度，亟需法制機構的提前介入，給予指導和幫助。

法制員提前介入是提高辦案質量和效率的需要

在法制審核的過程中，有時發(fā)現(xiàn)不該立案的案件已經(jīng)立案，文書記錄不全或填寫有誤，法律法規(guī)適用不當、違法所得計算錯誤、證據(jù)未形成完整的證據(jù)鏈、濫用自由裁量權等問題。這些問題的出現(xiàn)，一方面降低了辦案質量，更重要的是降低了辦案效率。有的案件等到核審時，才發(fā)現(xiàn)不應立案，但已經(jīng)耗費了大量的時間和精力。有的案件在核審時發(fā)現(xiàn)定性不準或證據(jù)不足，需要重新或補充調(diào)查，大大浪費了執(zhí)法人員的時間和精力，使執(zhí)法人員產(chǎn)生厭煩和畏難情緒，甚至失去稽查執(zhí)法的嚴肅性，降低了稽查執(zhí)法的權威。對當事人而言，也易產(chǎn)生抵觸情緒和對稽查執(zhí)法的不信任感。因此,為保證食藥監(jiān)管部門行政處罰案件事實清楚、證據(jù)充分,應盡量在辦案初期一次性取足證據(jù)。要做到這一點，對一些重大復雜案件，在實踐中有必要引進法制先行介入，由法制機構在辦案中隨時指導辦案人員進行調(diào)查取證、及時取證、有效取證，從而達到既提高辦案質量，又縮短辦案時間，避免反復取證，達到提高辦案效率的目的。

目前，房山區(qū)食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)高度重視法制工作，為法制專門部門配備政治素質和業(yè)務素質高的專業(yè)人員，為辦案部門設立法制員，強化法制隊伍建設，這些法制人員相對來說，比較熟悉法律法規(guī)，在辦案方面經(jīng)驗豐富，掌握辦案技巧，對執(zhí)法辦案全過程都具備較強的監(jiān)督能力和指導能力。辦案人員遇到復雜的案件請求法制部門提前介入后，法制部門能隨時和他們一起研究案情，及時提供指導。對確實把握不準的問題，法制部門還能及時請示主管領導，主動與司法部門咨詢、協(xié)調(diào)、會商，確保所辦案件經(jīng)得起司法的檢驗。

法制機構提前介入的三種形式

立案前介入 在執(zhí)法實踐中，辦案人員對于不能確定能否立案的案件,可以在發(fā)現(xiàn)案源后，立案之前就是否立案問題先和法制部門進行溝通；各辦案部門以區(qū)局名義立案處罰的案件，立案前可與部門法制員溝通；對于復雜疑難案件，根據(jù)情況也可直接和區(qū)局法制科溝通。這樣在能否立案的問題上執(zhí)法人員就可以少走或不走彎路,有利于提高行政執(zhí)法效率,節(jié)省辦案人員的時間和精力。法制部門在立案階段提前介入，及時避免將不該立案的案件立案，能及時中止盲目、無效的調(diào)查取證，節(jié)省了辦案成本，提高了行政效能。與此同時，也使該立案的案件及時立案，提高立案率，使違法行為得到及時懲處。法制的提前介入，可以為執(zhí)法人員提供及時的指導，有利于執(zhí)法人員克服畏難情緒，提高辦案積極性。

調(diào)查取證階段介入 法制機構在調(diào)查取證階段提前介入案件，可以對辦案部門如何取得有效的證據(jù)等進行指導,使查處的每起案件都做到事實清楚、證據(jù)充分。在調(diào)查開始前，可以提出調(diào)查的方向和重點，在調(diào)查過程中，可以指導執(zhí)法人員充分調(diào)取證據(jù)，形成完整的證據(jù)鏈，對于疑難問題，可以及時予以解答。從而提高調(diào)查的針對性，節(jié)省大量的時間和精力，有利于在全局范圍內(nèi)形成上下聯(lián)動、互相配合、齊頭并進的良好執(zhí)法氛圍，促進依法行政的和諧發(fā)展。

案件調(diào)查完結介入 法制機構在這個階段介入主要是保證案件定性準確,適用法律正確，各種文書規(guī)范。辦案部門把相關案卷材料先讓法制部門或法制員粗略看一遍，看看事實定性是否正確，是否還缺少有關文書，自由裁量是否合理，對發(fā)現(xiàn)的問題及時修正完善，客觀上提高了案件的核審效率，縮短了核審時間。此階段法制提前介入后，可以提醒辦案人員及時完善文書、簽字、補充證據(jù)，對法律適用、自由裁量進行再次核審。這樣，案件正式核審時也就減少了需要修改的地方,節(jié)省了辦案人員的時間,提高了核審效率。

需充分考慮靈活、可行性

為保障法制提前介入的可行性，需努力做到三點：一是保障法制力量。抽調(diào)專業(yè)能力強、業(yè)務水平精湛人員到法制機構任職或擔任法制員。二是建立完善法制提前介入的相關制度，明確提前介入的方式、程序、情形。三是建立長期協(xié)助機制。辦案部門和法制部門通過立案審核、調(diào)查咨詢、參與合議等方式，建立長期協(xié)助機制，保障法制提前介入的效果。

此外，把握好法制提前介入的靈活性，應堅持“三入”和“三不入”制度?！叭搿敝贫仁菫楸Ｕ显撝贫鹊膶嵤ㄖ撇块T或法制員應不斷提高對案件的指導能力，應堅持做到三點：一是深入研究法律法規(guī)、行政規(guī)章以及執(zhí)法辦案的相關規(guī)定，經(jīng)常向市局相關科室學習、咨詢，不斷提升法律素質，指導案件時做到胸有成竹、游刃有余。二是不定期深入辦案單位，對案件查處情況進行督導、檢查、指導，幫助解決各種疑難問題，采取各種方式強化培訓，不斷提高全局執(zhí)法水平。三是加強與公安、檢察院、法院、政府有關單位的溝通和聯(lián)系，定期組織召開聯(lián)席會，完善長效合作機制。

與此同時，為避免辦案單位產(chǎn)生依賴性，法制部門陷入辦案具體事務中，實施法制提前介入時，還應堅持 “三不入”制度：一是辦案單位沒向法制部門提出介入申請的，法制部門不主動介入。二是對一些事實清楚、案情簡單的案件，法制部門不介入。三是法制部門介入后，不亂表態(tài)，不瞎指揮,不亂指揮。