◎文/魏國(guó)學(xué) 謝玲紅

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新型城鎮(zhèn)化需要奏好三部曲

◎文/魏國(guó)學(xué) 謝玲紅

最近召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議明確指出，中國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。我國(guó)正處于從鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期。常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從1978年的17.92%快速上升到2014年的54.77%，城鎮(zhèn)人口從1.7億人增至7.5億人。然而受戶籍制度等因素的限制，數(shù)以億計(jì)的流動(dòng)人口既不能在城市實(shí)現(xiàn)永久性遷移，又無(wú)法徹底退出農(nóng)村的宅基地和承包地，流動(dòng)人口和隨遷家屬長(zhǎng)期飽受公共服務(wù)缺失之痛，老人兒童等弱勢(shì)留守人口的生存問(wèn)題已成為尖銳的社會(huì)問(wèn)題，農(nóng)地碎片化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村“空心化”對(duì)農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)了巨大考驗(yàn)。

如果不能在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中有效解決進(jìn)城人員的就業(yè)和公共服務(wù)問(wèn)題，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，而妥善處理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地則是城鎮(zhèn)化繞不開(kāi)的關(guān)鍵問(wèn)題。

總體看來(lái)，新型城鎮(zhèn)化需要奏好三部曲：首先是在中小城市創(chuàng)造大量穩(wěn)定的就業(yè)崗位，即就業(yè)；其次是由城市提供公共服務(wù)吸引流動(dòng)人口落戶，即落戶；最后是建立已進(jìn)城人員的土地退出機(jī)制，即離土。

提高中小城市的就業(yè)吸引力

充裕的就業(yè)崗位是城鎮(zhèn)化的核心動(dòng)力，流動(dòng)人口首先會(huì)理性考慮就業(yè)機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)，然后才可能作出是否落戶城市的決策，大城市對(duì)流動(dòng)人口的吸引力在短期內(nèi)不會(huì)降低。

多年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，城市收入相對(duì)較高和相對(duì)穩(wěn)定的就業(yè)崗位是流動(dòng)人口進(jìn)城的根本原因，為此他們?cè)敢馊淌芄卜?wù)缺失和背井離鄉(xiāng)的難處。同時(shí)需要特別指出的是，勞動(dòng)力市場(chǎng)具有典型的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，城市規(guī)模和產(chǎn)業(yè)規(guī)模越大，流動(dòng)人口越容易找到或者變換工作，城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的這一特性對(duì)于主要在制造業(yè)、建筑業(yè)和批發(fā)零售行業(yè)就業(yè)的流動(dòng)人口而言特別重要。因此大城市對(duì)流動(dòng)人口具有天然的吸引力，即使大城市的落戶條件日趨嚴(yán)格，也無(wú)法改變流動(dòng)人口更愿意去大城市找工作的現(xiàn)狀。畢竟市轄區(qū)人口超過(guò)500萬(wàn)的大城市是中國(guó)最具經(jīng)濟(jì)活力的城市，流動(dòng)人口在這些城市的就業(yè)會(huì)更加穩(wěn)定。

中小城市惟有通過(guò)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，才有可能吸引流動(dòng)人口落戶并為“人的城鎮(zhèn)化”作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。中小城市的落戶限制雖然已經(jīng)放開(kāi)，但從就業(yè)穩(wěn)定性的角度看，中小城市戶口的吸引力依然有限。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下正在發(fā)生巨大變化，絕大部分中小城市目前尚未完全具備發(fā)展資本技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的條件，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)依然是其具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也是吸引流動(dòng)人口落戶的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)。近年來(lái)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)有從基層向大城市集聚的趨勢(shì)，這明顯降低了中小城市的吸引力。除非中小城市具有一定規(guī)模且擁有比較穩(wěn)定的勞動(dòng)力市場(chǎng)，否則理性的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一般不會(huì)輕易落戶。

提高中小城市的勞動(dòng)力吸納能力既是解決大城市“城市病”問(wèn)題的關(guān)鍵，也是優(yōu)化城市布局的重點(diǎn)。根據(jù)綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，北上廣深等特大城市正在著力調(diào)整人口結(jié)構(gòu)并嚴(yán)格控制人口規(guī)模。但是如果大城市周邊的中小城市無(wú)法發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，那么大城市的規(guī)模將很難得到真正控制。因?yàn)樵诋?dāng)前的產(chǎn)業(yè)格局下，無(wú)論農(nóng)村人口還是三四線城市人口都是直接去一二線城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，就業(yè)崗位匱乏的中小城市即使擁有了優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，也無(wú)法吸引流動(dòng)人口落戶。因此，中小城市能否成功發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，是提高城鎮(zhèn)化水平和優(yōu)化城市布局的關(guān)鍵。

以保障房供給改革促進(jìn)落戶

在滿足穩(wěn)定就業(yè)的基本條件后，配套公共服務(wù)便成為流動(dòng)人口落戶城市的重大挑戰(zhàn)。鄭州、南京和石家莊等省會(huì)城市在前些年就進(jìn)行相對(duì)徹底的戶籍制度改革，在較短的時(shí)間內(nèi)為大量流動(dòng)人口辦理了落戶手續(xù)，但迫于人口爆炸式涌入給教育、社保、交通和治安等領(lǐng)域帶來(lái)了巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)和管理壓力，上述城市不得不叫停落戶政策或者沒(méi)有落實(shí)配套措施。河北、江蘇和重慶等13個(gè)?。▍^(qū)、市）已先后取消了二元城鄉(xiāng)戶口劃分，但這些省份無(wú)法很好地解決原來(lái)非農(nóng)戶口居民和農(nóng)業(yè)戶口居民的公共服務(wù)平等問(wèn)題。

保障性住房是流動(dòng)人口落戶的關(guān)鍵保障。地方政府在保障房供給方面普遍面臨著財(cái)政壓力和土地不足問(wèn)題，但以城中村和城郊村為代表的“非正式”保障房長(zhǎng)期為流動(dòng)人口提供了兜底的住房公共服務(wù)。對(duì)現(xiàn)有的2.53億流動(dòng)人口以及未來(lái)幾年即將落戶城鎮(zhèn)的1億流動(dòng)人口而言，進(jìn)城后的住房和隨遷子女教育問(wèn)題一直都居于首要地位。居住支出在流動(dòng)人口消費(fèi)總支出的比重超過(guò)了50%，過(guò)高的房?jī)r(jià)和房租顯然不利于流動(dòng)人口永久遷移到城市。而保障房則需要地方政府通過(guò)銀行貸款和土地出讓金等渠道籌集建設(shè)資金，甚至爭(zhēng)議性地動(dòng)用住房公積金收益，地方政府同時(shí)又因?yàn)閯潛鼙Ｕ戏拷ㄔO(shè)用地失去了大量土地出讓金收入，而且還需要直接增加建房和維護(hù)支出，因此保障房建設(shè)給地方財(cái)政帶來(lái)了不小的壓力。與此同時(shí)，城市郊區(qū)集體建設(shè)用地之上的小產(chǎn)權(quán)房長(zhǎng)期為大量流動(dòng)人口提供了“非正式保障房”，形成了規(guī)模龐大的中國(guó)特色的城中村和城郊村，但土地問(wèn)題又給城中村的發(fā)展帶來(lái)了極大的不確定性。

考慮到數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的流動(dòng)人口長(zhǎng)期租住在各大城市的城中村，城中村改造自然而然可以成為保障房供給改革的突破口，也可以作為破解城市小產(chǎn)權(quán)房治理困局的著力點(diǎn)。城中村改造可以同時(shí)達(dá)到城鎮(zhèn)化的雙重政策目標(biāo)——為規(guī)模龐大的流動(dòng)人口提供可支付的保障性住房、徹底化解地方政府和原住居民在土地利益方面的沖突。為了達(dá)到上述目標(biāo)，建議地方政府只征收一小部分土地用于籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，政府拍賣(mài)掉征收的土地籌集資金，通過(guò)改善基礎(chǔ)設(shè)施提升土地商業(yè)價(jià)值，再賦予村民剩余土地的開(kāi)發(fā)權(quán)，然后向村民發(fā)放國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)證，同時(shí)規(guī)定村集體可以拍賣(mài)極小比例的土地獲得改造啟動(dòng)資金，其他土地只能建設(shè)出租房，且在規(guī)定年限內(nèi)不能入市交易。多方共贏的城中村改造能夠解決流動(dòng)人口的保障房難題，這將大大減小地方政府的公共服務(wù)供給壓力，有穩(wěn)定就業(yè)的流動(dòng)人口將有條件進(jìn)一步考慮落戶問(wèn)題。

通過(guò)流轉(zhuǎn)搭建土地退出通道

隨著流動(dòng)人口在城市找到穩(wěn)定工作并逐步獲得了保障性住房和教育等公共服務(wù)，進(jìn)城流動(dòng)人口留在農(nóng)村的宅基地和耕地緊接著成為需要重點(diǎn)處理的問(wèn)題。在城鎮(zhèn)化的早期階段，宅基地和耕地首先需要為流動(dòng)人口提供穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入，然后在時(shí)機(jī)成熟的條件下，才最終有可能讓農(nóng)村流動(dòng)人口有償徹底放棄土地以推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，而土地流轉(zhuǎn)則是農(nóng)村土地為流動(dòng)人口提供財(cái)產(chǎn)性收入的關(guān)鍵渠道，同時(shí)也是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的必由之路。

城市充裕穩(wěn)定的就業(yè)崗位和保障性住房等關(guān)鍵性公共服務(wù)是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要前提。如果無(wú)法解決流動(dòng)人口的就業(yè)和公共服務(wù)問(wèn)題，流動(dòng)人口不可能輕易放棄農(nóng)村的承包地和宅基地，這會(huì)成為純農(nóng)區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的掣肘。在中央政府嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度之下，許多地方在純農(nóng)區(qū)極力推動(dòng)宅基地復(fù)墾和農(nóng)民集中居住，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤，通過(guò)農(nóng)地整理和開(kāi)荒造田等方式達(dá)到耕地占補(bǔ)平衡的目標(biāo)，這些重大改革措施會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)格局產(chǎn)生重大影響，但無(wú)論現(xiàn)在還是將來(lái)，純農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)的成敗直接取決于城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)政策。

農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)是新進(jìn)城農(nóng)民獲取穩(wěn)定財(cái)產(chǎn)性收入的重要途徑。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步推進(jìn)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的深入，土地流轉(zhuǎn)才可能推動(dòng)進(jìn)城流動(dòng)人口有償退出農(nóng)村的土地。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要遵循兩大原則：其一，在耕地流轉(zhuǎn)的具體執(zhí)行環(huán)節(jié)，地方政府大包大攬引進(jìn)公司與農(nóng)戶合作的模式在各地較為流行，但企業(yè)由于經(jīng)營(yíng)不力而跑路的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，因此耕地流轉(zhuǎn)模式還需要鞏固家庭經(jīng)營(yíng)主體地位，并以農(nóng)民合作社等農(nóng)民自發(fā)成立的組織為主要流轉(zhuǎn)載體。純農(nóng)區(qū)地方政府還需要加大農(nóng)業(yè)機(jī)械和農(nóng)業(yè)技術(shù)方面的支持力度。其二，出于對(duì)農(nóng)村土地升值的預(yù)期，一部分資本持有者謀劃以土地流轉(zhuǎn)的方式獲取農(nóng)民的宅基地和承包地，有些耕地甚至被違規(guī)用作建設(shè)用地，資本的投機(jī)行為必須嚴(yán)格禁止，宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)和農(nóng)地農(nóng)用的大原則必須堅(jiān)持，因?yàn)閺某擎?zhèn)化發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)看，農(nóng)村宅基地的面積或會(huì)越來(lái)越少，外部資本對(duì)宅基地的投資只會(huì)帶來(lái)社會(huì)不穩(wěn)定和資源浪費(fèi)。

綜上所述，新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)涵蓋就業(yè)崗位、公共服務(wù)和農(nóng)村土地的系統(tǒng)工程，城鎮(zhèn)化的各個(gè)階段對(duì)應(yīng)著不同的工作重點(diǎn)，同時(shí)這些環(huán)節(jié)又環(huán)環(huán)相扣。整體來(lái)看，新型城鎮(zhèn)化首先需要通過(guò)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)提高中小城市的就業(yè)吸引力，然后以城中村改造為抓手推動(dòng)保障性住房等公共服務(wù)改革，以上兩大關(guān)鍵步驟是流動(dòng)人口在城市落戶并安居樂(lè)業(yè)的基本條件，最后可以通過(guò)逐步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制使進(jìn)城流動(dòng)人口退出農(nóng)村土地，并徹底實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村的現(xiàn)代化。

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（作者單位：魏國(guó)學(xué)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會(huì)所；謝玲紅，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所）

■ 編輯：藺麗莉

紅海灘風(fēng)景區(qū)位于遼寧省盤(pán)錦市大洼縣趙圈河鄉(xiāng)境內(nèi)，整體坐落于120萬(wàn)余畝的葦海濕地內(nèi)。織就紅海灘的是一棵棵纖柔的堿蓬草，每年4月長(zhǎng)出地面，初為嫩紅，漸次轉(zhuǎn)深，9月由紅變紫。它不要人撒種，無(wú)需人耕耘，一簇簇，一蓬蓬，在鹽堿鹵漬里，年復(fù)一年地生生死死，死死生生；于光陰荏苒中，釀造出一片片火紅的生命色澤。■ 花肥雨潤(rùn) 王興家/攝