◎文/沈瓊璐 楊蓓蕾

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上海環(huán)境鄰避沖突治理探究

◎文/沈瓊璐 楊蓓蕾

隨著城鎮(zhèn)化和科技的發(fā)展，為了滿足大眾社會生活日益增長的需求，政府需要不斷配置各類各級公共設(shè)施，提供各種社會化服務(wù)，保障城市有效運轉(zhuǎn)。然而，并非所有的城市公共設(shè)施都受城市居民歡迎，一些特殊的公共設(shè)施，如火葬場、殯儀館、墓地、垃圾焚燒廠、污水處理廠、加油站、變電所等，在提升全社會公民生活品質(zhì)的同時，也給公共設(shè)施附近的居民制造出負外部性，常常遭到一些居民的抵制，產(chǎn)生鄰避沖突。

“鄰避”即“not in my back yard”（簡稱“NIMBY”），最早由英國記者 Emilie Travel Livezey于1980年提出，描述當(dāng)時美國人普遍對于化工垃圾極為警覺和反感的態(tài)度，后被媒體和學(xué)界廣泛使用，臺灣學(xué)者李永展將其翻譯為“鄰避”。上海作為我國城市化水平較高的城市，隨著工業(yè)化進程的加快、市民生活水平的提高、環(huán)保組織的興起，市民對自身健康越來越重視，鄰避沖突，特別是環(huán)境鄰避沖突日益突出。

上海環(huán)境鄰避沖突治理現(xiàn)狀

1.上海政府關(guān)于環(huán)境鄰避沖突治理的制度安排

對公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的審批和建設(shè)，我國已有《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《國家重點建設(shè)項目管理辦法》和《關(guān)于堅決制止電站項目無序建設(shè)的意見》等法律法規(guī)作了相關(guān)規(guī)定。環(huán)保部規(guī)定項目建設(shè)單位除了向環(huán)保部門報送環(huán)評報告書以外，還要同時提交報告書簡本，后者直接向公眾公開，其中包括公眾參與的全文篇章。目的是為了能讓普通居民也能讀懂環(huán)評報告書，真正參與到其中來。

對于鄰避設(shè)施，從項目立項到開始建設(shè)，其中的一個重要環(huán)節(jié)就是風(fēng)險評估。2009年，我國對于重大決策確立了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，以期在前端控制風(fēng)險。但在實踐過程中，由于決策屬于意識形態(tài)，不容易考核和評估，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估就逐漸轉(zhuǎn)向?qū)椖孔鲈u估，以便為設(shè)計應(yīng)急預(yù)案提供參考。2012年，國家發(fā)改委下發(fā)了《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》，其中明確要求社會穩(wěn)定風(fēng)險評估應(yīng)當(dāng)獨立成篇。此后，報批項目除了項目可研報告、申請報告外，必須附上社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告。

上海根據(jù)國家規(guī)定，細化制定了本地的法律法規(guī)，如《上海市建設(shè)工程設(shè)計招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》、《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》等，以求在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初期達到合法化要求。這些規(guī)定對環(huán)境鄰避設(shè)施的選址、建設(shè)具有同樣效力。在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估方面，上海早在2009年就開展了重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，于7月率先在浦東新區(qū)、徐匯區(qū)、閔行區(qū)以及市發(fā)改委和建交委試行建立此項機制，并陸續(xù)下發(fā)了《關(guān)于深入開展重點建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的通知》、《上海市重點建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估咨詢服務(wù)收費暫行規(guī)定》、《上海市重點建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估咨詢服務(wù)收費暫行標(biāo)準(zhǔn)》、《上海市重點建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告編制指南》和《上海市重點建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告評價指南》等文件，以期將風(fēng)險控制提前，將風(fēng)險應(yīng)對做到心中有數(shù)。在項目建設(shè)階段，上海制定了《上海市建設(shè)工程質(zhì)量和安全管理條例》、《上海市建設(shè)工程檢測管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，力圖基礎(chǔ)設(shè)施項目在建設(shè)過程中符合相關(guān)的質(zhì)量和安全要求。

目前，上海市建設(shè)項目（包括鄰避項目）通過流程嚴(yán)格按照國家相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，具體如圖：

圖　項目通過流程

2.上海環(huán)境鄰避沖突治理主體

上海環(huán)境鄰避沖突治理的主體主要為政府，開發(fā)商、居民及社會組織等其他主體（或利益相關(guān)者）參與有限。政府在鄰避沖突治理中，往往注重沖突發(fā)生后的危機管理和公關(guān)，忽視源頭預(yù)防。政府在決策過程中傾向于“去政治化”，過多考慮其技術(shù)性，優(yōu)先考慮決策的經(jīng)濟性，有時忽略價值判斷。如在鄰避設(shè)施的選址過程中多參照專家意見，很少讓相關(guān)居民參與進來，表達對風(fēng)險的評估、風(fēng)險的承受意愿及環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)衡等意見。政府試圖通過這種方式避免矛盾和沖突，然而在實踐過程中，這種缺乏有效溝通的決策模式容易引發(fā)各種鄰避沖突行為。

3.上海環(huán)境鄰避沖突治理結(jié)局

在上海環(huán)境鄰避沖突事件中，其治理的結(jié)果以“多輸”為主。多輸不是以居民抗?fàn)巹倮c否作為輸贏的標(biāo)準(zhǔn)，而是指治理不當(dāng)產(chǎn)生多方受損的局面。作為鄰避設(shè)施，本為城市發(fā)展所需要，造福于一方的設(shè)施，由于居民抗?fàn)?，最后無法上馬或停止，整體利益或福利受損。

如在同濟北苑變電站事件中，居民聯(lián)合反對原先規(guī)劃建造幼兒園的用地改為建造變電站，在理性抗?fàn)幭?，變電站建設(shè)項目取消，但城市生活工業(yè)用電得不到滿足，政府仍會被指責(zé)不作為；在上海磁懸浮事件中，周邊居民進行大規(guī)模散步行動，項目至今無法啟動。

存在的問題

1.政府制度設(shè)計不到位

（1）鄰避沖突解決制度不健全。盡管上海根據(jù)其城市特色細化制定了相關(guān)比較詳細的制度，來保證鄰避設(shè)施合法性和建設(shè)的質(zhì)量，但落實過程不盡理想。政府往往不通過雙方的談判和協(xié)商或者沒有對等的談判和協(xié)商，或在周邊居民尚不了解鄰避設(shè)施等情況下就開工建設(shè)，不可避免使得周邊居民利益被侵害。另外，當(dāng)居民利益受損時，沒有足夠的公共參與渠道供居民表達訴求，體制內(nèi)的抗?fàn)幏绞酵荒懿扇∩显L的方式，但效果并不理想，促使體制外的抗?fàn)幏绞讲粩嘤楷F(xiàn)。集體聚會、阻礙交通、集體靜坐和拉標(biāo)語喊口號等形式影響著社會的和諧發(fā)展，也挑戰(zhàn)著現(xiàn)今的法律法規(guī)底線。

（2）司法救濟制度存在缺陷。政府通過的鄰避項目一般都有各項合法手續(xù)，居民很難獲得具有說服力的證據(jù)說明政府行為不當(dāng)，或從法律角度指出自身哪些合法權(quán)益受到侵害。如在江橋垃圾焚燒廠事件中，根據(jù)《生物質(zhì)發(fā)電項目環(huán)境影響評價文件審查的技術(shù)要點》中的垃圾焚燒廠廠址選擇“不得在城市建成區(qū)”這一規(guī)定，居民認為江橋垃圾焚燒廠擴建是違反規(guī)定的，而且上海環(huán)境科學(xué)研究院在環(huán)評報告中也明確承認江橋是“城市建成區(qū)”。但是，上海環(huán)科院卻又以此項目是“擴建”而非“新建”為理由，堅持項目的合法合理性。同時，居民因其權(quán)益受侵害而進行抵抗，要求維權(quán)時，政府往往會先消極處理，而這種行政不作為盡管屬于行政訴訟范疇，但在實際操作過程中界限模糊。

2.涉事企業(yè)社會責(zé)任缺乏

在上海環(huán)境鄰避沖突事件的治理過程中，開發(fā)商過于重視經(jīng)濟效益，看重在經(jīng)濟社會中的角色，忽略了其自身應(yīng)該承擔(dān)的社會責(zé)任。當(dāng)居民對鄰避設(shè)施項目的選址、建設(shè)或運營感到不滿，從而產(chǎn)生沖突時，開發(fā)商往往認為沖突產(chǎn)生的原因與己無關(guān)，自己僅依法承擔(dān)建設(shè)或者運營的責(zé)任。

如在上海浦東御橋垃圾焚燒廠事件中，周邊居民對空氣污染抱怨連連，認為社區(qū)居民的生病和焚燒廠釋放出來的有毒有害氣體有關(guān)，但開發(fā)商上海浦城熱電能源有限公司認為，焚燒廠的排放是符合國家標(biāo)準(zhǔn)的，環(huán)保部門也一直跟蹤監(jiān)測，并沒有引發(fā)環(huán)境問題，自己已經(jīng)盡到責(zé)任了。這樣的心態(tài)使得開發(fā)商們在環(huán)境鄰避沖突事件中并不會主動采取一些行動來降低矛盾程度。

■ 麗日豐筆 關(guān)鵬/攝

3.社會信任缺失

（1）違規(guī)操作導(dǎo)致政府公信力降低。少數(shù)鄰避設(shè)施的建設(shè)，政府更多出于經(jīng)濟利益而不是用地規(guī)劃以及環(huán)境影響評價的考慮而予以審批。項目建設(shè)前不告知，項目建設(shè)提上日程后，居民發(fā)覺此項目對社區(qū)環(huán)境存在造成損害的可能，導(dǎo)致民眾對政府的管理產(chǎn)生反感情緒。如在虹楊變電站事件中，變電站的規(guī)劃從最初的55000平方米縮小到如今的14644平方米，正文花園二期業(yè)主在得知這一規(guī)劃用地上的巨大差異后，堅持認為政府在土地的批租過程中有違法行為，從而加深對政府的不信任。

（2）居民對專家信任度降低。環(huán)境鄰避設(shè)施的選址是一項高度專業(yè)的需要科技知識的評估，居民認為受政府邀請的專家在項目的專業(yè)性上不值得參考，對于他們給出的專業(yè)意見、環(huán)評報告等都抱懷疑甚至抵觸態(tài)度。

（3）居民不信賴開發(fā)商。由于缺乏有效監(jiān)督和職業(yè)道德的約束，開發(fā)商在有關(guān)鄰避設(shè)施建設(shè)和運營過程中，常常會向居民隱瞞相關(guān)消息。一旦居民得知開發(fā)商隱瞞消息的蛛絲馬跡，其不滿情緒會被迅速調(diào)動起來，認為開發(fā)商可能為獲暴利損害居民利益，進而促使沖突爆發(fā)。

4.居民抗?fàn)幏抢硇?/p>

居民對鄰避設(shè)施的反對往往不需要有任何技術(shù)層面、經(jīng)濟層面或行政層面的理論知識，它關(guān)鍵是一項情緒性的反應(yīng)。居民通過各種渠道了解到因為某些設(shè)施的建設(shè)不當(dāng)而對環(huán)境、資源甚至生命財產(chǎn)造成損害的消息，給居民造成一種思維慣性，認為鄰避設(shè)施都是不安全的，而一些有害物質(zhì)對環(huán)境的影響確實還在科學(xué)研究階段，這也使居民對鄰避設(shè)施更加擔(dān)憂。另外，“法不責(zé)眾”心理是鄰避沖突得以長時間持續(xù)，規(guī)模得以保持的一個重要心理因素。在鄰避沖突醞釀階段，由于抗?fàn)幘用穸季奂谝孕^(qū)為單位的較狹小空間內(nèi)，他們之間情緒會互相影響，不滿情緒會不斷升溫。那些保持中立甚至不愿參與抗?fàn)幍膫€體會因為周邊壓力而屈從于大多數(shù)人的意見，參與到抗?fàn)幮辛兄小?/p>

對策建議

1.完善和切實執(zhí)行相關(guān)法律，加強監(jiān)督

（1）建立風(fēng)險保障機制。通過將風(fēng)險的控制前置，對重大決策切實地做風(fēng)險評估，對可能會產(chǎn)生風(fēng)險的環(huán)節(jié)和技術(shù)進行改進，盡可能降低風(fēng)險發(fā)生的概率和程度，并在鄰避沖突之前或之中注重有效溝通，定期對設(shè)施及周邊環(huán)境進行監(jiān)控和檢測，以降低居民對此的恐懼和抗拒程度。

（2）加強補償回饋機制。補償回饋機制是基于經(jīng)濟誘因，一是彌補鄰避設(shè)施周邊居民對其承擔(dān)的成本，二是作為一種博弈手段，鼓勵政府、居民和開發(fā)商等在理性的渠道下就補償方案進行協(xié)商對話，從而在一定程度降低居民的抗?fàn)幥榫w。補償回饋機制包括金錢補償和實物補償兩類，其中實物補償能惠及整個社區(qū)，以及下一代居民，是比較受歡迎的方式。

（3）完善責(zé)任監(jiān)督機制。任何制度的良好運行，都少不了監(jiān)督機制的配合。在鄰避沖突治理中，應(yīng)該相應(yīng)地完善責(zé)任監(jiān)督機制，以保障風(fēng)險保障機制、回饋補償機制和參與式的決策模式的順暢運行。

（4）引入?yún)⑴c式的決策模式。風(fēng)險保障和補償回饋機制是否發(fā)揮作用，取決于在選址階段是否有居民的充分參與，是否能走出傳統(tǒng)的“決定-宣布-辯護”決策模式，建立一種參與式?jīng)Q策模式。如通過信息發(fā)布制度、信息反饋制度和公眾互動制度進行信息公開，通過搭建參與平臺來引導(dǎo)居民和開發(fā)商協(xié)商對話。

2.涉事企業(yè)勇于承擔(dān)社會責(zé)任

企業(yè)要盈利本無可厚非，但不能作為其唯一目的?，F(xiàn)代社會中，往往盈利狀況好的企業(yè)，也是勇于承擔(dān)社會責(zé)任的企業(yè)。企業(yè)的社會責(zé)任不僅關(guān)系到自身的健康發(fā)展，也影響著整個社會的和諧穩(wěn)定。

（1）做誠實守信、遵紀(jì)守法經(jīng)營企業(yè)，避免鄰避沖突發(fā)生。企業(yè)應(yīng)將目光放長遠，不過分計較一時得失，積極主動地承擔(dān)社會責(zé)任，保護環(huán)境、安全生產(chǎn)、遵守社會道德和維護公共利益。

（2）公開、坦誠處理鄰避沖突。鄰避沖突一旦發(fā)生，作為利益相關(guān)者，應(yīng)該擺正態(tài)度，主動與居民協(xié)商溝通，傾聽居民的意見，公開企業(yè)的相關(guān)信息，以期解決矛盾，樹立良好的企業(yè)形象。

（3）社會協(xié)同監(jiān)督企業(yè)。整個社會應(yīng)參與到對企業(yè)經(jīng)營的監(jiān)督和管理之中，如對不負責(zé)任的企業(yè)進行曝光和處罰，對勇于承擔(dān)社會責(zé)任的企業(yè)進行表彰與嘉獎。

3.推動建立公正的第三方，推進社會信任

引入第三方評估機構(gòu)或者環(huán)境保護團體對于降低風(fēng)險有重要意義。一個雙方都信賴、具有專業(yè)性和獨立性、能對政府的政策進行客觀評估和判斷的第三方組織能擔(dān)任橋梁的作用，用他們的專業(yè)知識把抗?fàn)幘用駨姆抢硇岳氐嚼硇缘能壍郎希瑥亩龠M利益相關(guān)者之間的協(xié)商對話。

4.培養(yǎng)公民精神，促進理性參與

公民精神是實現(xiàn)公民治理、公共參與的前提。一方面要促進公民的政治參與，只有在實踐中，公民才能切身體會到權(quán)利和義務(wù)，并迅速培養(yǎng)起自身的參與意識與能力。另一方面，公民精神的培養(yǎng)是個長期的持續(xù)過程，應(yīng)當(dāng)多管齊下，如通過學(xué)校教育、社會媒體報道等方式。

城市建設(shè)離不開各類公共設(shè)施包括鄰避項目，期待未來我們能妥善處理各類鄰避沖突，實現(xiàn)城市公共設(shè)施建設(shè)的多贏局面。

（作者單位：同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院）

■ 編輯：田佳奇