李翔

[摘要]自古以來(lái)人們都想方設(shè)法保證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的健康可持續(xù)運(yùn)行，因?yàn)槠潢P(guān)系到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，為探求更為合理的治理方式，人們做了很多的嘗試?！岸嘀行闹卫怼庇兄洫?dú)特的優(yōu)勢(shì)，它強(qiáng)調(diào)自治與分權(quán)，并且通過(guò)彼此間的合作取得良好的效果。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施中引入多中心的治理模式，能夠保證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在融資、建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)等方面取得更為理想的效果。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村 基礎(chǔ)設(shè)施 困境 多中心治理

[中圖分類(lèi)號(hào)]F320 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349（2016）04-0040-02

作為農(nóng)村十分重要的公共物品，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在農(nóng)業(yè)及非農(nóng)活動(dòng)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展等方面有著顯著的作用。其包括與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)息息相關(guān)的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施，及與農(nóng)民生活密不可分的生活性基礎(chǔ)設(shè)施。①目前，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，存在一些問(wèn)題，需探求適當(dāng)?shù)闹卫矸绞?，以保證其健康可持續(xù)運(yùn)行。

一、當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施面臨的困境

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的有效運(yùn)行關(guān)乎農(nóng)村生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民的幸福生活，作為農(nóng)村一項(xiàng)重要的公共物品，有必要在其融資、建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)等方面，進(jìn)行合理的管理。作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)政府向來(lái)重視三農(nóng)問(wèn)題，但目前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施存在一些亟待解決的問(wèn)題。

（一）建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金不足

在長(zhǎng)期“二元制”的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，城鎮(zhèn)與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度相分離，致使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)嚴(yán)重滯后，難以滿(mǎn)足發(fā)展的需求?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)會(huì)限制對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貸款。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，若不能爭(zhēng)取到足夠的財(cái)政支持，就難以完成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，即使有可能完成，在隨后的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等方面，也會(huì)因缺乏資金，而導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）供給制度亟待完善

我國(guó)公共物品的供給機(jī)制不完善，農(nóng)民沒(méi)有合適的表達(dá)自己需求的渠道，同時(shí)由于缺乏對(duì)公共資源的監(jiān)督，導(dǎo)致很多農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，雖然建成，卻成為擺設(shè)。壓力型行政體制使得基層政府向上級(jí)政府看齊而忽視農(nóng)民提出的需求，供給主體不能很好地了解農(nóng)民對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)需求，造成了供給與需求的不符；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，受各級(jí)政府之間、政府與村民自治組織之間供給公共產(chǎn)品的權(quán)限劃分不明的影響，很難達(dá)到有效供給。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施缺乏維護(hù)

目前，我國(guó)大部分地區(qū)普遍只重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，致使有些設(shè)施運(yùn)行不暢。建成后的基礎(chǔ)設(shè)施，面臨著人為使用和自然磨損，需有一定的資金用于對(duì)于其的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，而在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的養(yǎng)護(hù)工作量比較大，缺乏規(guī)范的養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營(yíng)。由于資金的缺乏，維護(hù)技術(shù)的落后以及維護(hù)工作的不及時(shí)，這些基礎(chǔ)設(shè)施往往達(dá)不到預(yù)期的效果，或者是有效運(yùn)行的時(shí)間大大短于預(yù)期時(shí)間，造成資源的浪費(fèi)。

（四）區(qū)域性差異大

我國(guó)東部地區(qū)的市場(chǎng)化進(jìn)程快，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給方面較早地引入多種供給方式，并且依仗發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、充足的人才，先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行，管理等方面做得相對(duì)較好?？偟膩?lái)說(shuō)，東部地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善，并且維護(hù)工作做得也比較好，而中西部地區(qū)卻較為落后。

二、“多中心”治理理論的提出

邁克爾·波蘭尼最早提出了“多中心”，他在《自由的邏輯》一書(shū)中用“多中心”來(lái)證明自發(fā)秩序的合理性，闡明社會(huì)管理可能性的限度。他將社會(huì)秩序區(qū)分為指揮的秩序和多中心的秩序，前者指憑借權(quán)威，通過(guò)上下級(jí)的之間的指揮服從，維系自身協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)分化、整合；后者指相互獨(dú)立的各單位，既能追求各自的利益，又能通過(guò)相互協(xié)調(diào)，在特定的規(guī)則中找到自己定位，實(shí)現(xiàn)整合。

埃莉諾·奧斯特羅姆在《制度激勵(lì)與可持續(xù)發(fā)展》中分析了六中特定制度安排下的基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)與維護(hù)，并且通過(guò)對(duì)比分析這六種制度，指出了“多中心”優(yōu)越性。

這六種制度安排包括：簡(jiǎn)單市場(chǎng)、細(xì)分市場(chǎng)、用戶(hù)團(tuán)體、集權(quán)、分權(quán)，多中心。所謂的簡(jiǎn)單市場(chǎng)，就是所有消費(fèi)者都是供給主體，他們必須尋求各自承擔(dān)項(xiàng)目的實(shí)施者，由他們來(lái)完成基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)行和維護(hù)等工作；與簡(jiǎn)單市場(chǎng)相比，細(xì)分市場(chǎng)是一種比較復(fù)雜的市場(chǎng)，每個(gè)消費(fèi)者不必去和諸多的技術(shù)工人協(xié)商，他們可以從較多的建造公司中進(jìn)行選擇，由公司提供技術(shù)工人；用戶(hù)團(tuán)體是在細(xì)分市場(chǎng)的基礎(chǔ)上出現(xiàn)的制度安排，與細(xì)分市場(chǎng)相比，其生產(chǎn)方面的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不變，但消費(fèi)方面則發(fā)生了變化。用戶(hù)團(tuán)體按比例享有基礎(chǔ)設(shè)施使用權(quán)，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)，每一持股人每年有責(zé)任貢獻(xiàn)一定份額的努力。

通過(guò)對(duì)比分析簡(jiǎn)單市場(chǎng)、細(xì)分市場(chǎng)和用戶(hù)團(tuán)體這三種制度安排，埃莉諾·奧斯特羅姆指出，在私人基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)中，細(xì)分市場(chǎng)能夠比簡(jiǎn)單市場(chǎng)產(chǎn)生更高的經(jīng)濟(jì)效率；在公共基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)中，簡(jiǎn)單市場(chǎng)和細(xì)分市場(chǎng)都難以避免搭便車(chē)的出現(xiàn)，而用戶(hù)團(tuán)體則能夠很好地解決這一問(wèn)題。

奧斯特羅姆筆下的集權(quán)制度安排，是指由公民選舉專(zhuān)職官員，負(fù)責(zé)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等其他供給問(wèn)題的決策，并組織專(zhuān)門(mén)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行生產(chǎn)，但是這種制度安排，難以避免信息成本和逃避責(zé)任、尋租及腐敗的問(wèn)題；所謂的分權(quán)制度安排，是指放松中央政府的權(quán)力控制，將其分散轉(zhuǎn)移到各地的政府官員，賦予地方政府一定的權(quán)力，負(fù)責(zé)本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及維護(hù)。這樣信息成本降低，但由于許多方面無(wú)實(shí)質(zhì)性變化，分權(quán)的努力往往是“集權(quán)的分權(quán)”，許多重要的政策決定權(quán)依然掌握在全國(guó)政府手中，一旦分權(quán)出現(xiàn)問(wèn)題，易立即恢復(fù)集權(quán)。

最后奧斯特羅姆分析了多中心的制度安排，多中心的制度安排是指存在多個(gè)不同的治理當(dāng)局，它們的權(quán)力有很大的差異，不同的治理當(dāng)局，有著自己一套獨(dú)立的選舉系統(tǒng)。多中心的制度安排能夠解決集權(quán)的弊端，懲處試圖搭便車(chē)的人，提供了減少投機(jī)的手段，能夠充分地發(fā)揮地方的積極性和主動(dòng)性，提供滿(mǎn)足當(dāng)?shù)厝诵枨蟮幕A(chǔ)設(shè)施；同時(shí)又避免了分權(quán)改革所導(dǎo)致的（“一收就死，一放就亂”）的集權(quán)與分權(quán)兩難選擇。②奧斯特羅姆還指出發(fā)展中國(guó)家的本土制度符合多中心的基本原則，是多中心安排發(fā)育的基礎(chǔ)。多中心理論的提出為我們提供了治理公共事務(wù)的可借鑒之處，可以說(shuō)多中心的制度安排也為解決我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的困境提供了可借鑒之處。

三、“多中心”的治理之道

埃莉諾·奧斯特羅姆指出“多中心”制度，能調(diào)動(dòng)多方力量參與到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)當(dāng)中，從而避免集權(quán)制度下的搭便車(chē)、腐敗問(wèn)題，以及分權(quán)制度下的權(quán)責(zé)不明，“一收就死，一放就亂”的怪圈。我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的困境，不利于基礎(chǔ)設(shè)施的健康可持續(xù)運(yùn)行，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)、農(nóng)民及農(nóng)村的發(fā)展。這就需要將“多中心治理”引入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)中，保證我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的長(zhǎng)期有效運(yùn)行。

（一）明確各主體的職責(zé)

多中心治理并不是說(shuō)沒(méi)有中心，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施采取多中心治理，最重要的是明確各主體的職責(zé)。政府在多中心治理中扮演著重要的角色，其承擔(dān)著提供公共物品的職責(zé)，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，需合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)，盡可能做到與責(zé)任相統(tǒng)一；中央政府要適度放權(quán)，適當(dāng)擴(kuò)大基層行政機(jī)關(guān)稅收管理權(quán)限，設(shè)置與基層行政機(jī)關(guān)事權(quán)相匹配的稅種，保證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有充足的財(cái)政支持；村民在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等過(guò)程中，負(fù)有監(jiān)督的責(zé)任，對(duì)政府及承建企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，防止尋租等腐敗的出現(xiàn)；企業(yè)擁有比較先進(jìn)的技術(shù)，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)及維護(hù)過(guò)程中，可提供相應(yīng)的技術(shù)支持。

（二）建立多元籌資模式

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)最重要的是要解決資金問(wèn)題，目前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金主要來(lái)源于上級(jí)政府的財(cái)政撥款。多中心治理要求建立多元的籌資模式，除了政府的財(cái)政撥款，還需積極吸收社會(huì)上的資金，積極引導(dǎo)農(nóng)村的企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人參與到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資中，給予參與投資的企業(yè)以相應(yīng)的政策優(yōu)惠，鼓勵(lì)社會(huì)組織和村民個(gè)人參與募資。由于區(qū)域發(fā)展的不平衡，各地的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相差懸殊，多元籌資模式的建立應(yīng)根據(jù)具體情況而定。

（三）構(gòu)建多中心決策機(jī)制

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要建立在農(nóng)民充分表達(dá)自己需求的基礎(chǔ)之上，這就需要構(gòu)建多中心的決策機(jī)制。政府在決策機(jī)制中起主導(dǎo)作用，發(fā)揮其應(yīng)有的職能，為消費(fèi)者提供公共服務(wù)；積極引導(dǎo)農(nóng)民等社會(huì)力量參與到?jīng)Q策活動(dòng)中來(lái)，表達(dá)自己的意愿，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的表決；利用企業(yè)等私人部門(mén)的管理技術(shù)，使得做出的決策更加科學(xué)合理；多中心的決策機(jī)制，還離不開(kāi)信息的公開(kāi)、透明，需完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的信息公示制度。

（四）整合多中心監(jiān)督評(píng)估機(jī)制

政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的籌建過(guò)程中，需廣泛聽(tīng)取農(nóng)民及社會(huì)各界的聲音，做好對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，主動(dòng)接受來(lái)自農(nóng)民和社會(huì)的監(jiān)督，合理地利用建設(shè)資金；③政府、農(nóng)民和社會(huì)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)階段都需發(fā)揮其各自的監(jiān)督作用，政府和社會(huì)有著技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過(guò)程中，需做好質(zhì)量的評(píng)估，并需根據(jù)相關(guān)指標(biāo)，對(duì)建成后的工程考核驗(yàn)收；在運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段，政府、村民和社會(huì)需相互配合，做好跟蹤監(jiān)督及評(píng)估，村民是基礎(chǔ)設(shè)施的主要受益者，當(dāng)發(fā)現(xiàn)其存在缺陷時(shí)，要積極向運(yùn)營(yíng)部門(mén)匯報(bào)，運(yùn)營(yíng)部門(mén)需及時(shí)作出回應(yīng)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行相應(yīng)的維護(hù)、修繕。

多中心的治理模式強(qiáng)調(diào)打破以政府核心的傳統(tǒng)治理模式，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)作的多中心治理模式。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)中，引入多中心的治理模式是可能的，它打破了基礎(chǔ)設(shè)施供給主體的單一性、彌補(bǔ)了建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金的不足，保證了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的長(zhǎng)期有效運(yùn)行，是走出農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的困境的有效方法。但是需要注意的是，多種中心的治理模式不代表無(wú)中心，在引入多中心治理的同時(shí)，要明確在治理過(guò)程中的各個(gè)主體的職責(zé)，我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情決定了政府在公共事務(wù)治理中的主要性將長(zhǎng)期存在。

注釋?zhuān)?/p>

①應(yīng)珊艷.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的多中心治理模式[J].前沿，2008（24）：58-59.

②埃莉諾·奧斯特羅姆.制度激勵(lì)與可持續(xù)發(fā)展[M].上海三聯(lián)書(shū)店，2000.

③王峰.走向多中心治理：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)效機(jī)制研究——以湖州為研究對(duì)象[J].安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（02）：76-80.

【參考文獻(xiàn)】

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[4]黃紅華.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理：理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)路徑[J].浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（09）：84-89.

責(zé)任編輯：張麗