郭維江

[摘要]近年來，人們對“中國紅十字會”“壹基金”“免費午餐”等慈善組織的關(guān)注度持續(xù)升溫，公眾對于慈善事業(yè)更加透明化、公開化的呼聲也一浪高過一浪。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會文明不斷進(jìn)步，慈善組織也逐漸暴露出監(jiān)管不到位、公信力下降等問題。這些問題的存在，嚴(yán)重阻礙了慈善事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。本文試從法律層面指出現(xiàn)行慈善組織在運營過程中所存在的立法缺陷、執(zhí)行漏洞以及認(rèn)識度不足等問題。

[關(guān)鍵詞]慈善機(jī)構(gòu) 透明性 政府

[中圖分類號]D632.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）04-0044-02

2011年6月21日，“郭美美”事件浮出水面，該炫富女子與中國紅十字會的特殊關(guān)系引來眾多網(wǎng)友的非議。雖然當(dāng)事人自己做了澄清，網(wǎng)絡(luò)媒體也進(jìn)行了曝光，公眾對中國紅十字會的質(zhì)疑仍然未能平息。受這次事件的不良影響，社會各界的捐款捐物數(shù)額大幅下降。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國7月份社會捐款數(shù)為5億元，和6月相比降幅超過50%，慈善組織6月到8月接收的捐贈數(shù)額降幅更是達(dá)到86.6%，各級紅十字會遭受到前所未有的信任危機(jī)。

無獨有偶，2012年的新年剛過，曾被稱為中國現(xiàn)代慈善立異模式之一的“免費午飯”項目遭受質(zhì)疑。雖然隨后就有“免費午餐”機(jī)構(gòu)發(fā)起人稱此事件純屬造謠，其代理律師胡益華亦表示，“免費午餐”將用法律手段追究這種不負(fù)責(zé)的行為，同時愿意接受公眾監(jiān)督。但一波未平一波又起的質(zhì)疑之聲仍舊將我國的慈善事業(yè)推向了風(fēng)口浪尖的位置。自古以來，日行一善都被認(rèn)為是神圣而美好的行為，然而現(xiàn)在，卻在公眾的道德譴責(zé)和法律的不斷拷問下變得蒼白無力，舉步維艱。

一、慈善機(jī)構(gòu)的相關(guān)概念

我國所稱的慈善機(jī)構(gòu)，一般是指具有獨立民事行為能力，并且能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任的一類法人組織。根據(jù)我國《民法通則》的有關(guān)規(guī)定，所謂法人，是具備相應(yīng)的民事權(quán)利能力與民事行為能力，并能依法獨立地享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事義務(wù)的組織。我國關(guān)于法人的分類有多種，若嚴(yán)格按照民法總則的定義，慈善機(jī)構(gòu)屬于財團(tuán)法人。財團(tuán)法人的實質(zhì)是錢的集合，其具體形態(tài)表現(xiàn)為無成員，這一點是與公益法人相對立的。所以，財團(tuán)法人的造就一定要通過捐贈才能實現(xiàn)，否則是不能成立的。然而，捐贈者又并非財團(tuán)法人（即慈善機(jī)構(gòu)）的法定成員。一經(jīng)設(shè)立，財團(tuán)法人與設(shè)立人便不再有任何法律上的關(guān)聯(lián)，而是成為獨立的民事主體。財團(tuán)法人在法律上的性質(zhì)屬非營利，通常情況下僅為慈善目的而設(shè)，類似基金會、宗教教堂、寺廟，以及孤兒院、救濟(jì)院等是為典型的財團(tuán)法人，不以盈利為目的。由于財團(tuán)法人是典型的錢的集合，不由成員構(gòu)成，所以在變更或消滅時，一定需要有特定有權(quán)機(jī)關(guān)的命令方可實現(xiàn)，在由于設(shè)立目的已經(jīng)實現(xiàn)、設(shè)立時所約定的期間屆滿以及在機(jī)構(gòu)財產(chǎn)嚴(yán)重不足等情況出現(xiàn)時，特定有權(quán)機(jī)關(guān)可令其變更或消滅。

不同于世界其他各國，回顧我國慈善活動的相關(guān)歷史，可以發(fā)現(xiàn)，其主要作用的有四類施善團(tuán)體，按出現(xiàn)的不同歷史時期劃分，分別是家族集團(tuán)、宗教組織、政府機(jī)構(gòu)和現(xiàn)在最為常見的社會團(tuán)體。雖然縱觀歷史，這四種慈善類型在出現(xiàn)時間及其歷史地位上并非呈現(xiàn)出依次更替的單一形態(tài)，相反的，有時候更為常見的是在并存于同一時期，并且相互作用。但是通過深入的研究分析之后，還是可以發(fā)現(xiàn)，將其大致劃分為宗族慈善、宗教慈善、國家慈善和社會慈善等四個階段性的歷史發(fā)展是不為過的。這種劃分已經(jīng)得到我國許多學(xué)者的認(rèn)同，是比較公認(rèn)的劃分方式。據(jù)此，也可知道，我國現(xiàn)存的一些主要慈善機(jī)構(gòu)都是以政府機(jī)構(gòu)或民間團(tuán)體的形式出現(xiàn)的。

二、近現(xiàn)代以來我國慈善組織所歷經(jīng)的改革道路

經(jīng)過1978年十一屆三中全會這一歷史性轉(zhuǎn)折，我國慈善事業(yè)也隨著改革開放的不斷深入有了質(zhì)的飛躍。市場經(jīng)濟(jì)的自主性獨立性與原有計劃經(jīng)濟(jì)模式的沖突在改革沖突是無法避免而且呈現(xiàn)得較為明顯的，為了順應(yīng)這種變化，民間組織開始扮演重要角色。他們?yōu)榱舜龠M(jìn)政府與市場的溝通交流而從政府手中分流出一部分管理責(zé)任，一次化解兩者之間直接交流所導(dǎo)致的硬傷。但需要注意的是，這種民間機(jī)構(gòu)已經(jīng)和中國歷史上的社會公益有了質(zhì)的不同。其一，這種慈善機(jī)構(gòu)依靠社會大眾對于底層窮苦大眾的深切同情自愿捐助而獲得善款，沒有強(qiáng)制性和壓迫性，公眾并不會因為對慈善事業(yè)的缺位而承受法律制裁，也不會因為積極作為而獲得額外的物質(zhì)利益，因而更加突出了公益的性質(zhì)，比起以往的慈善組織，我們能明確感受其較少的工具性。其二，正因為其自愿自發(fā)的特點，才會比以往任何時候都獲得更加廣泛的認(rèn)可與支持，有良好的群眾基礎(chǔ)。1998年長江大水災(zāi)、2008年南方冰災(zāi)以及甘肅舟曲的泥石流等災(zāi)害得到國內(nèi)許多慈善機(jī)構(gòu)的援助，當(dāng)然，更為重要的是，離不開黨和政府的支持。早在十六屆六中全會，我黨就堅定了其立場，積極倡導(dǎo)慈善事業(yè)的發(fā)展壯大。其三，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展生產(chǎn)力提高，慈善團(tuán)體的融資方式也更加多元化。各個參與者并非僅僅停留在捐款捐物的原始階段，而是通過自己特有的社會地位來擴(kuò)大慈善的影響力，鼓舞更多的人加入這一行列。通過企業(yè)、明星、社會高層等的共同協(xié)作，慈善事業(yè)的羽翼漸豐，形成了獨具特色的非商業(yè)化產(chǎn)業(yè)模式。

三、從法律層面分析我國政府在慈善機(jī)構(gòu)中的地位與作用

分析以上情況可以得知，現(xiàn)階段我國政府在慈善組織中不僅僅充當(dāng)著創(chuàng)辦者的角色。

首先，不能否認(rèn)的是，從總體上看，慈善機(jī)構(gòu)與政府兩者之間是密不可分、休戚相關(guān)的。大部分具有規(guī)模的慈善組織為了達(dá)到一定社會影響力，會選擇聘請一些業(yè)已退休的政府公職人員作為其領(lǐng)導(dǎo)人，為了便于日常工作的開展，慈善組織的部分員工也通常來自于政府的相關(guān)部門。不僅如此，政府還通過相關(guān)法律政策的規(guī)定來充當(dāng)慈善組織的監(jiān)管者，直接影響慈善事業(yè)的發(fā)展。通過頒布各種規(guī)章條例，政府可以在登記階段、運行階段和事后監(jiān)督來實現(xiàn)慈善組織的良性發(fā)展。

其次，更為重要的是，基于我國中國特色的社會主義制度，對于慈善機(jī)構(gòu)的管理，一般情況下可由社團(tuán)自有的管理機(jī)關(guān)和政府部門的業(yè)務(wù)主管共同負(fù)責(zé)，即所謂的雙重分層管理體制。在這樣一種模式下，只要慈善組織嚴(yán)格遵循條例的各項規(guī)定，那么它的方方面面都將被囊括在國家管理體制之內(nèi)，受到全面均衡的保護(hù)。久而久之，不可避免地，慈善組織轉(zhuǎn)化為從屬者的地位，成為政府的管理對象。

再次，為了從根本上改善我國慈善事業(yè)的面貌，政府除了加大資金的投入力度之外，還采取了更加多元化的促進(jìn)措施，為慈善組織的發(fā)展提供了更加廣闊的前景。在各種措施辦法中，最為首要的莫過于如何明確慈善組織的法律地位。為此，我國政府已經(jīng)先后頒布并實施了《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點中有關(guān)所得稅政策問題的通知》《扶貧、慈善性捐贈物資免征進(jìn)口稅收暫行辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，從不同角度不同社會階層的利益出發(fā)，肯定了慈善事業(yè)的積極影響，起到了良好的社會效益。

隨著行政權(quán)力不斷滲透到社會生活的方方面面，慈善組織要想取得長足的繁榮定然離不開政府的扶持，因而在慈善事業(yè)遭受重創(chuàng)的今天，政府必須有所作為，本著服務(wù)社會的宗旨，針對慈善機(jī)構(gòu)在運作過程中的不足和漏洞進(jìn)行彌補(bǔ)，規(guī)范其行為，保障其長久穩(wěn)定的發(fā)展。

四、現(xiàn)行法律制度下慈善組織設(shè)立運行中存在的缺陷

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入，個人越來越難以離開社會這個大的背景而獨立存在。慈善作為經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的產(chǎn)物，也不再是偶然的個人行為，它的存在不僅僅需要更多人廣泛參與進(jìn)來，同時，也反過來影響到人們的日常生活。中國人長期以來的“中庸”意識使得大部分人認(rèn)為做慈善是一種高調(diào)的炫富行為，因此許多人對捐助持保留態(tài)度。再加上我國慈善在近現(xiàn)代的發(fā)展過程中未能借鑒比較先進(jìn)的管理手段，導(dǎo)致許多制度上的漏洞，嚴(yán)重挫傷了社會公眾參與慈善的熱情，未能體現(xiàn)出公眾在慈善事業(yè)中所發(fā)揮的主體作用。這不僅僅導(dǎo)致了慈善組織的社會認(rèn)可度大打折扣，同時，也從根本上遏制了慈善事業(yè)的繁榮發(fā)展。具體分析起來，導(dǎo)致慈善組織陷入信任危機(jī)的罪魁禍?zhǔn)祝饕幸韵聨c：

（一）中國現(xiàn)行法律制度對慈善事業(yè)的阻礙

在西方國家，各種慈善組織慈善基金都在明確統(tǒng)一的法律體制下運行，這點，剛好是我國所欠缺的。由于沒有具體的法律法規(guī)可以遵循，因而更容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，各種資金流失和貪污現(xiàn)象日益嚴(yán)重，使得慈善事業(yè)蒙受不白之冤。根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》之規(guī)定“企業(yè)所得稅的納稅人用于公益、救濟(jì)性的捐贈，在年度納稅所得3%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予免除；個人向慈善公益組織的捐贈，沒有超過應(yīng)納稅額的30%的部分，可以免除”，這項規(guī)定對捐贈者來說是非常不利的，從根本上挫傷了人們?yōu)榫栀浶袨榈臒崆椋焕诖壬剖聵I(yè)進(jìn)一步壯大。即便安排有退稅程序可緩解這一條款帶來的問題，但其程序過于繁瑣復(fù)雜，不能從根本上清除其不利影響，更有甚者，一些企業(yè)個人利用捐款退稅之名偷稅漏稅，以慈善掩人耳目，將非法所得漂白，違背了慈善事業(yè)“扶貧濟(jì)困”的宗旨，讓人難以再對他產(chǎn)生信任。為此，政府需要加強(qiáng)立法，彌補(bǔ)各種制度缺陷，具體規(guī)定慈善行為中當(dāng)事人能夠為何種行為，不能為何種行為，同時強(qiáng)化對慈善機(jī)構(gòu)本身的監(jiān)管力度，促使慈善組織內(nèi)部信息最大限度地透明化，實現(xiàn)慈善事業(yè)的全民監(jiān)督，全民參與。

（二）慈善機(jī)構(gòu)在運作過程中缺乏透明度

這是導(dǎo)致慈善組織公信力下降的又一障礙。由于慈善機(jī)構(gòu)未能積極主動地做到信息的公開，捐贈者無法通過具體渠道得知慈善組織對善款的使用情況，在沒有公眾監(jiān)管的情況下，任何違反紀(jì)律的事情都有可能發(fā)生，不由得讓人對慈善機(jī)構(gòu)的運作產(chǎn)生各種質(zhì)疑。在資金使用方面，慈善組織是為別人花別人的錢，這容易產(chǎn)生監(jiān)管不力的情況。慈善機(jī)構(gòu)也沒有相應(yīng)的年度賬目和財務(wù)報告公布于眾，甚至于在慈善捐贈對象選擇上也存在問題。2007年下半年，中國紅十字基金會資助了50名困難白血病孩子，每名孩子的資助額度為2—3萬元不等，共計130萬元。一直到2009年中國紅十字基金會的小天使基金被截留事件的曝光，才知道這部分救命錢并沒有全部落實到這些孩子身上。這種道德上法律上都應(yīng)該受到處罰的行為，給慈善組織蒙上嚴(yán)重的陰影。

（三）公眾對慈善組織在法律上所處地位認(rèn)識有待進(jìn)一步明確

畢竟慈善作為一項社會性的事業(yè)，更多的還是需要人們積極參與進(jìn)來。然而，雖然現(xiàn)行法律有所規(guī)定，卻仍然未能充分解釋清楚慈善機(jī)構(gòu)與相關(guān)法律概念之間的區(qū)分，使其處于相當(dāng)尷尬的地位。在某些城市和地區(qū)，通過采取稅收和具體行政措施來促進(jìn)慈善組織在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，提升其影響力。通常較為常見的是制定所得稅優(yōu)惠政策和積極倡導(dǎo)私人的慈善捐助行為等。然而，從宏觀的角度分析，現(xiàn)階段依然沒有一步系統(tǒng)而完善的法律來規(guī)制慈善組織的運行。同時，缺乏專門的公益組織監(jiān)督部門，現(xiàn)存的一些法律法規(guī)僅僅是從程序上規(guī)定基本的機(jī)構(gòu)運行問題，但卻并沒有起到真正的監(jiān)督評價作用，難以形成系統(tǒng)而有效的監(jiān)管模式。

【參考文獻(xiàn)】

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責(zé)任編輯：張麗