田 晉，田芳芝，石 睿，楊瑞庭，熊哲欣，向 華

（湘西民族職業(yè)技術學院，湖南湘西 416007）

村社治理結構對精準扶貧影響的調研報告*
——基于3個湘西民族村的數據

田 晉，田芳芝，石 睿，楊瑞庭，熊哲欣，向 華

（湘西民族職業(yè)技術學院，湖南湘西 416007）

民族村的精準扶貧事業(yè)在我國還處于初期推進階段，民族村的村社治理、村級精準扶貧項目的實施還有待完善。文章研究探討了精準扶貧背景下湘西少數民族農村社區(qū)的治理結構問題，實地考證了3個典型民族貧困村的村社治理結構、村民參與村社治理程度、不同村社治理結構下的精準扶貧實踐情況，在此基礎上，提出了民族村村社改革治理模式轉型的路徑選擇、完善農村社區(qū)治理結構的建議。

民族村 村社治理結構 精準扶貧

自從中國共產黨的十六屆三中全會提出了農村社區(qū)服務、農村社區(qū)保障、城鄉(xiāng)社區(qū)自我管理、自我服務的要求以來，民族地區(qū)農村通過合村并社運動建立了農村基層政權的新型治理方式，為少數民族地區(qū)的村民全面脫貧奔小康的實現(xiàn)提供了組織制度保證[1]。習近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上指出：“要堅持精準扶貧、精準脫貧，重在提高脫貧攻堅成效。關鍵是要找準路子，構建好的體制機制，在精準施策上出實招、在精準推進上下實工、在精準落地上見實效[2，3]。”他關于扶貧工作方式方法轉變的論述強調了今后的扶貧工作的著眼點在于“精準”程度上，而精準扶貧的成功實踐在一定程度上有賴于治理完善的村社基層政權。為研究湘西少數民族村社治理結構與精準扶貧的關系，課題組通過田野調查，多方搜集相關資料數據，形成了此調研報告。

1 樣本村村社治理結構與村情介紹

該研究選取了3個最能代表湘西貧困情況的民族村作為研究對象。3個樣本村的貧困成因各異、貧困程度較深、貧困面較廣，村里的少數民族村民占絕大多數，村社的建制或是一村一社、或是多村一社，村社的管理組織形態(tài)基本上都是一套人馬、二塊牌子，這3個村的情況代表了大部分民族村社的實情。

（1）LX村：轄5個村民小組，169戶，589人，多數村民為土家族，全村水田15.4 hm2，可用耕地15.4 hm2。地層結構為粉紅色砂巖、灰白色質頁巖。主要經濟作物有生姜、椪柑、西香瓜、辣椒等。2014年，糧食總產量428.1 t，企業(yè)總產值22.9萬元，農業(yè)收入174萬元，人均純收入3 250元，無集體經濟收入，屬于空殼村，現(xiàn)有貧困戶85戶243人。村內為喀斯特山地地貌，不適合機械化耕作，高效農業(yè)發(fā)展困難，農民收入主要來源為傳統(tǒng)產業(yè)，村民自身發(fā)展愿望不強，勞動力多數到沿海地區(qū)打工，留守兒童和老人占多數。

（2）ZZ村：轄8個村民小組，共有298戶1 388人，其中勞動力872，村內居民全部為苗族。全村總面積631.4 hm2，有耕地面積88.1 hm2，其中稻田面積58.1 hm2，旱地面積30 hm2，較為缺水，大部分稻田均屬干旱缺水的“雷公田”。近年來，村支兩委立足本村資源，以“靠山吃山”的指導思路，共完成400 hm2的山地開發(fā)面積，品種主要是椪柑以及一些小水果，椪柑成了村民脫貧致富的支柱產業(yè)，組級公路通車率100%。農民家庭人均純收入2 044元。在村小建有標準化村部1個，用于村支兩委辦公和村集體活動。全村有貧困農戶243戶、貧困人口數738人，其中，一般貧困戶數57戶184人，低保戶數89戶97人，五保戶數2戶2人，低保貧困戶95戶326人。

（3）FQ村：轄5個村民小組，201戶，710人，全村土家族占比99.5%，只有1戶苗族家庭。全村稻田29 hm2，耕地85.4 hm2，地層結構為粉紅色砂巖、灰白色質頁巖。主要經濟作物有生姜、西瓜、椪柑、辣椒等。2014年，糧食總產量334.5 t，企業(yè)總產值25.8萬元，農業(yè)收入152萬元，人均純收入2 288元。該村黃桃種植面積33.3 hm2，預計年產可達87.5萬kg，按現(xiàn)市價產值可達1 925萬元；菊花種植面積10 hm2。有勞動力517人，外出務工人員421人，137戶進精準扶貧系統(tǒng)，389人領低保，全村有68%的農戶納入最低生活保障體系。

2 貧困村治理困境分析

民族村社治理的制度、機制安排與全國其他同類組織的形式幾無二致，但在實際工作中由于各種主客觀因素的影響，例如村社各民族的占比、宗族勢力的強弱、村級經濟實體的財力、地理自然條件等，造成了少數民族貧困村治理的各種異相。在實地調研中，發(fā)現(xiàn)湘西州少數民族村的村社治理因不同因素的影響而存在著各自特殊的治理結構和形式，具體可分為以下2點。

表1 各種身份的村民參與村社治理的頻率

表2 村民對農村社區(qū)化建設的認知度

2.1 村社組織資源管理功能弱化

通過深入民族村社實地調查研究，課題組發(fā)現(xiàn)，少數民族村社對組織內事務的調節(jié)、管理、協(xié)調能力正日趨減弱。因大部分民族村社經濟發(fā)展水平較低，村社內基礎設施的建設、服務性公共資源的提供大都依賴于政府，且由于這些資源的有限性，并不是每個村社都能自動獲得政府資源的撥付，因而村社一級管理組織所掌控的各項資源極其有限。而且，現(xiàn)在與村民相關的部分涉農資金采用的直接存入農民賬戶的做法也在一定程度上削弱了村民對村社管理組織的依賴。當下，少數民族地區(qū)的基層村社政權組織更多的是承擔一些瑣碎的政府職能性事務，如計生、綜治等工作，在貧困程度較深的老少邊窮地區(qū)，這種弱化趨勢越發(fā)明顯。在一些交通不變、經濟實力較弱的村社，村社中無利可圖的日常性工作常常難以開展，如計生工作、社員會議、村情調研等。

2.2 村社成員的生產生活各自為政

在少數民族村社中，絕大部分輕壯勞動力已外出務工，留在村社中的村民多以老弱、婦、幼等為主，村民間的經濟、生活聯(lián)系較少，集體行動很難統(tǒng)一。上述現(xiàn)象的產生，可歸結為多種因素造成，但最主要的原因是隨著我國社會化大生產的發(fā)展程度的提升，在湘西少數民族地區(qū)占主導的農業(yè)經濟投入產出比低，在“比較利益”驅使下，很多村民選擇了外出務工，由此，部分村民一年一回或是多年一回省親，村民間的聯(lián)系日漸減少。此外，民族地區(qū)的村社由于村級組織經濟實力薄弱、掌控資源有限，使得村社成員對其的依賴性減弱，村社組織很難開展集中統(tǒng)一的各項集體活動。這些因素共同促使民族村社的村民間生產生活聯(lián)系逐漸疏遠，族群間的關系日趨松散。

3 精準扶貧背景下村民參與村社治理的問卷調查

對以上3個少數民族樣本村的治理困境分析，主要是從村社管理組織角度出發(fā)來剖析闡釋的，村社成員對村莊治理的態(tài)度與看法還有待進一步的實踐調研。為此，課題組深入3個民族村，走家串戶開展問卷調查，盡管被調查樣本數離預期有差距、問卷回收率與有效率不高，但從被采信的問卷數據中發(fā)現(xiàn)：村民參與村社治理的愿望與積極性較高、村民參與村級事務管理的途徑在多樣化、村民對社區(qū)建設管理的認知度在提升。

3.1 村民參與村級事務管理情況

據表1可知，民族村社的村民對村社事務態(tài)度淡漠，參與度不夠，有近一半的村民從不參與村社事務的管理，時而參與者34%，經常參與者只占21%。相比之下，村黨支委、村民委員會成員作為法理上村社事務的主要管理員和參與者，他們對村社事務的參與、認知程度較高，經常參與者占比達86%，從不參與的村兩委成員只占1%不到（經實際考察，此類情況多是該成員病殘或外出務工所致）。

3.2 村民參與村社事務管理的渠道

村社成員參與村級事務管理的意愿不夠、程度不深的現(xiàn)象，經與村民談話發(fā)現(xiàn)，主要原因在于村民不知通過何種渠道、途徑來有效參與村社事務管理。在從不參與村社治理的人群中，小部分村民因不關心村社事務而不參與，大部分村民不知自己可參與、擁有權力參與、通過何種渠道參與村社事務管理，這與村社管理過程中公開透明程度不夠有一定關系。在有時參與的人群中，這部分村民大多是因為某些村社事務與自己利益相關而主動參與其中，而經常參與村社事務的村民要不是因為個人民主意識較強、覺悟較高，要不就是與家庭、個人經濟權益戚戚相關的事務而積極介入村社事務，且這兩部分人群都普遍反映，在參與村社事務管理過程中遇到了村社干部的刁難、阻擾，不能有效參與村級事務管理工作。

3.3 村民對農村社區(qū)建設和管理的認知程度

湘西土家族苗族自治州在上級部門與相關慈善團體的支持、幫助下，將獲得的人財物資源盡數投入到民族村社的各項建設當中，使民族村的公共產品的數量、公共服務的水平、村社自治管理能力都有了較大程度的提高。在被調研的3個樣本村，據表2知，有37%的社員知道正在進行的農村社區(qū)化建設工作，35%的民眾有所了解此項工作，不知道、不關心的村民只有不到30%，可見，大部分村民對政府主導推動的聯(lián)村并社工作比較關心，認同程度也較高。村民、村民代表與村兩委委員這3類人群對農村社區(qū)化建設的認知程度也不盡相同，村兩委成員對此工作的認知明顯高于村民代表與一般村民，此類被訪者對社區(qū)化工作表示了解與有點了解的占比達到了98%，村民代表對此事的關注也高達82%，高于普通民眾。此外，不同學歷、年齡結構的村民對民族村的社區(qū)化工作的認識也有所區(qū)別，初中及以上學歷者表示對此項工作知曉者較多，小學及文盲村民對此工作關心、了解程度較低，30～50歲年齡段的村民對此事的關注程度高于其他年齡民眾。

據問卷調查的結果，可以發(fā)現(xiàn)，在湘西州正在推進的農村社區(qū)化工作中，政府的主導作用明顯，村社基層政權組織的作用正在逐步弱化，民眾的民主意識、權利意識、參與意識正在強化，村社成員對組織所能提供的公共產品與服務的需求的數量、質量都有了進一步的要求?？傊?，村民自主意識的提升、聯(lián)村建社工作所帶來的村民社會關系的變化、村社治理的現(xiàn)實困境催生出的一系列新問題，是挑戰(zhàn)也是機遇，這要求對少數民族地區(qū)的農村社會的治理創(chuàng)新亟待展開。

4 不同村社治理結構模式下的村級精準扶貧實踐

4.1 LX村的精準扶貧實踐

精準扶貧工作隊針對該村發(fā)展生產缺少資金的現(xiàn)實，通過各種渠道多方籌集資金為村民解決燃眉之急，為精準使用該資金，由村民民主投票，選定幫扶資金的負責人。因村民對幫扶組織的功用、與個人責權利關系的不了解，大家習慣性選舉了村兩委成員作為幫扶資金的管理者。該幫扶資金在運作初期，村民反映良好，但之后出現(xiàn)了部分異化。該村的社區(qū)組織與村兩委組織完全重合，社區(qū)組織在資金使用和管理上與社區(qū)村兩委的關聯(lián)度甚為緊密。由此，該社區(qū)幫扶組織對幫扶資金的使用也出現(xiàn)了有違設計初衷的情況，有村民養(yǎng)羊想從幫扶組織借資，但困難重重。此時，幫扶資金的管理者會附加種種條件拖延資金到位，并設法讓村民自己出資購羊、養(yǎng)羊，他們會向有此想法的村民給出各種承諾，如利息分紅等，但到具體兌現(xiàn)時，又以各種理由搪塞。因上述情況的出現(xiàn)，盡管幫扶資金的管理者經常在公開場合宣傳幫扶資金的益處，但已成為村社管理者政策性資源的幫扶資金吸引不了村民的關注。該村的精準扶貧工作，因村社的治理異化也遇到了很大的困難，農村社區(qū)的治理在此地演變成為村社精英表演的名利場，村民對精準扶貧事務的參與度明顯下降，各種扶貧項目會議活動已很難召集到足夠的人數。

4.2 ZZ村的精準扶貧實踐

精準扶貧項目在該村的項目進行模式和組織架構與其他村類似，大體上也是精準扶貧工作隊與村社基層政權組織。該村對幫扶資金的使用也成立了專門的管理組織、選舉了專門的管理人員，村民們所選出的社區(qū)幫扶資金組織的管理者和財務人員與村社兩委成員基本上互不兼職、互相獨立，只有村主任象征性的掛名監(jiān)事一職。該村幫扶資金管理主任雖是通過民主選舉擔任，但他在村民中的認知度較低，他的選任很大程度上得益于扶貧工作組的推薦，因此，他的工作開展也很不易。該社區(qū)組織成立初期，運行良好，效果顯著，逐漸得到部分村民的認同。調查發(fā)現(xiàn)，村社里的家族宗派勢力常常干擾精準扶貧項目的推進工作，使得貧困戶的精準識別、精準幫扶較為困難，具體到幫扶資金的精準使用上往往需要反復甄選確認。

4.3 FQ村的精準扶貧實踐

精準扶貧工作組與村兩委在認真考量了該村的自然經濟條件、充分聽取村民的意見后，認為該村較為適合波爾山羊養(yǎng)殖。在新成立的社區(qū)組織成員安排上，通過征求大部分農戶意見，實行村兩委成員兼任社區(qū)組織各職，村支部書記擔任社區(qū)主任、村主任兼職社區(qū)副主任。因該村之前很少有農戶從事山羊養(yǎng)殖，且村級經濟孱弱，為謹慎起見，初期動員發(fā)展了少量農戶試驗性的參與山羊養(yǎng)殖項目，每戶農戶免費分給一定數量的山羊，3年1個養(yǎng)殖周期，期滿，原參與農戶需提供相應數量的山羊給下一撥農戶養(yǎng)殖。該扶貧項目的實施沒有采用幫扶資金的形式，而是采用逐步試點、傳幫帶的方式一批批幫助村社成員脫貧致富，使村民的自主能動性得以發(fā)揮，避免了扶貧資金的濫用，但同時，因為沒有幫扶資金的介入，對農戶養(yǎng)殖技術的教育培訓有所滯后。該村通過以上過程，農戶們養(yǎng)殖山羊的技能有了提高，村民間的聯(lián)系更趨緊密，村社成員關系日趨和諧。為了進一步改善山羊養(yǎng)殖環(huán)境，扶貧工作組聘請畜牧專家指導，將農戶之前的簡陋羊圈改造成了干凈衛(wèi)生的雙層結構，鼓勵農戶充分利用當地優(yōu)勢草地資源開展放養(yǎng)與圈養(yǎng)相結合的山羊飼養(yǎng)方式，并舉辦3月1期的山羊養(yǎng)殖培訓班，此舉措有效提升了該村山羊養(yǎng)殖的成功率，激發(fā)了村民們的養(yǎng)殖熱情，原本懷疑觀望、猶豫不決者紛紛表示愿意加入山羊飼養(yǎng)行列。

5 村社治理結構的完善建議

民族村的村社治理轉型涉及面廣、情況復雜，對正在推進的精準扶貧事業(yè)影響深遠。民族村的治理結構完善需要謹慎處理好以下多種問題。

5.1 基層政權組織與村民關系的和諧處理

少數民族村莊（社區(qū)）治理機構作為基層政權組織的具體實現(xiàn)形式，對其的治理改革與村民的利益緊密相關，治理改革的初衷是為了農民，最終結果也是有益于村民的[4]。因此，在民族村社內部治理突變力量的要求與外部改革推動力的雙重作用下，在改革基層村社治理結構、方式時務必將村民的利益放在重要的地位予以考慮，循序漸進地改進村社治理結構安排的方式、方法，同時，將村民的近期利益與長遠利益綜合考量，以確保村民與基層政權組織關系的和諧、民族地區(qū)村社的最終善治、精準脫貧事業(yè)的成功。

5.2 多方位、多角度整合各種有益資源

少數民族地區(qū)由于自然、歷史原因往往經濟資源稟賦貧乏，人們的生產生活方式落后，村社所擁有的資源較少，難以吸引村民參與到農村社區(qū)的治理活動中，但有效的治理要求需盡可能地整合各種有益資源，強調多方、多元參與村社治理的重要[5]。因此，通過宣傳引導、制定新政吸引、鼓勵村社成員參與農村社區(qū)的治理頗有必要，同時整合各種有益資源要素增強村社實力以更好地為民族地區(qū)的農村社區(qū)的善治提供人力、物力、財力保證。

5.3 建立健全確保民族地區(qū)農村社區(qū)正常運行的各項規(guī)章制度

少數民族農村社區(qū)的治理結構安排基于村級自治組織權力結構基礎之上，但又與傳統(tǒng)的村組治理有著較多的不同?，F(xiàn)在正在推進的聯(lián)村建社工作因體制、機制不完善而遇到了不少新的挑戰(zhàn)，諸如村社治理與村組治理機構重疊導致的責權利不清、村社管理者官本位思想嚴重與監(jiān)督制衡機制缺失等，無一不在損害著村社基層政權組織的威信、降低組織的效能[6]。因此，對農村社區(qū)的治理結構安排需建章立制，通過建立規(guī)章、制度、法律、法規(guī)來有效規(guī)范村社管理機構的運作，約束基層村社管理者的行為，讓權力在制度的籠子里運行，以保證村社朝著有利于民眾的方向發(fā)展前行。

6 結論

綜上所述，該研究探討了精準扶貧背景下湘西少數民族農村社區(qū)的治理結構問題，實地考證了3個典型民族貧困村的村社治理結構、村民參與村社治理程度、不同村社治理結構下的精準扶貧實踐情況，在此基礎上，提出了民族村村社改革治理模式轉型的路徑選擇、完善農村社區(qū)治理結構的建議。

[1] 李萍，劉金石．十六屆三中全會后我國所有制問題最新研究綜述．河南大學學報（社會科學版），2005，（5）：78～82

[2] 汪洋．緊緊圍繞精準扶貧精準脫貧 深入推進脫貧攻堅．行政管理改革，2016，（4）：4～13，2

[3] 劉牧．當代中國農村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略研究．吉林大學，2016：34～36

[4] 侯曉光．村民自治研究．中國政法大學，2014：59～62

[5] 李曉靜．村民委員會與基層政權權力關系法制化研究．內蒙古大學，2013：23～25

[6] 姬海苗．我國村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的關系問題研究．山東大學，2006：67～69

湖南省哲學社會科學基金項目（15YBX060）；湖南省高等學校研究項目（15C1370）；湘西州社會科學界聯(lián)合會階段性研究成果（SKF201613）