文｜余盛興 凌希

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美國“雙反”十大問題之六：雙重征稅

THE SIXTH OF 10 LEGAL PROBLEMS IN ANTI-DUMPING AND ANTI-SUBSIDY IN THE USA-DOUBLE COUNTING

文｜余盛興 凌希

根據(jù)美國商務(wù)部（“商務(wù)部”）和司法機(jī)構(gòu)在上個世紀(jì)80年代喬治城鋼鐵案中確立的判例，反補(bǔ)貼法不適用于非市場經(jīng)濟(jì)國家。之后數(shù)十年，商務(wù)部堅(jiān)持這一立場。但是2006年11月21日，商務(wù)部對中國銅版紙發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查的決定打破了這一先例。此后案件中，美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)熱衷于針對中國產(chǎn)品同時提起反傾銷和反補(bǔ)貼（“雙反”）調(diào)查，商務(wù)部也高舉“雙反”大旗，針對中國產(chǎn)品征收高額反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅。在世界貿(mào)易組織和美國國內(nèi)法院雙雙裁決美國政府針對非市場經(jīng)濟(jì)國家“雙反”構(gòu)成雙重征稅之后，2012年3月美國兩會以最快速度通過了《對非市場經(jīng)濟(jì)國家適用反補(bǔ)貼稅法案》（《反補(bǔ)貼授權(quán)法》）。毫無疑問，這是中美經(jīng)貿(mào)爭端的焦點(diǎn)問題之一，也是中國企業(yè)面臨的一個重大障礙。

一、雙重征稅問題的由來

1.喬治城鋼鐵案

最初，美國法律并未明確規(guī)定反補(bǔ)貼法是否適用于非市場經(jīng)濟(jì)國家，當(dāng)然，也沒有明令禁止。此前，商務(wù)部也沒有制定此類規(guī)則。在1983年針對從波蘭和捷克斯洛伐克進(jìn)口的碳鋼盤條產(chǎn)品反補(bǔ)貼調(diào)查案中，商務(wù)部認(rèn)為，沒有任何法律授權(quán)其對非市場經(jīng)濟(jì)國家進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查，且根據(jù)反補(bǔ)貼法的條款難以對非市場經(jīng)濟(jì)國家企業(yè)獲得的補(bǔ)貼進(jìn)行量化，因此拒絕在該案中針對非市場經(jīng)濟(jì)國家采取反補(bǔ)貼措施。

美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)對于商務(wù)部的決定不予認(rèn)同，將后者訴至法院。盡管商務(wù)部的立場在美國國際貿(mào)易法院（CIT）美國獲得支持，但卻得到美國聯(lián)邦巡回上訴法院(CAFC)的認(rèn)可。據(jù)此，商務(wù)部確立了“反補(bǔ)貼法不適用于非市場經(jīng)濟(jì)國家”的判例，并長期堅(jiān)持這一實(shí)踐。由于此案的美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)代表和司法審查原告之一為喬治城鋼鐵公司，該案被稱為喬治城鋼鐵案。

2.銅版紙案

此后10余年，美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)也先后多次試圖對包括中國在內(nèi)的所謂非市場經(jīng)濟(jì)國家出口的產(chǎn)品提起反補(bǔ)貼調(diào)查申請，但商務(wù)部每次都以喬治城鋼鐵案為依據(jù)要么拒絕立案，要么決定不采取反補(bǔ)貼措施。但是，這一先例被美國新頁公司2006年10月底針對中國進(jìn)口的銅版紙展開“雙反”調(diào)查的申請所打破。2006年11月21日，商務(wù)部決定針對中國進(jìn)口的銅版紙展開反補(bǔ)貼調(diào)查。商務(wù)部聲稱，美國法律并未禁止對非市場經(jīng)濟(jì)國家采取反補(bǔ)貼行動，同時由于中國的經(jīng)濟(jì)與前蘇聯(lián)時期大有不同，在這種情況下對中國公司獲得的補(bǔ)貼數(shù)額進(jìn)行量化已具有可行性。

經(jīng)過調(diào)查，商務(wù)部裁定中國企業(yè)享受了補(bǔ)貼，并準(zhǔn)備征收反補(bǔ)貼稅。不過，由于美國國際貿(mào)易委員會最終裁定中國進(jìn)口的銅版紙沒有對美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)性損害或?qū)嵸|(zhì)性損害威脅，該案以無損害不征稅結(jié)案。然而，美國對華產(chǎn)品采取“雙反”行動并未終止，反而愈演愈烈。

3.WTO爭端案及美國法院訴訟

由于銅版紙案之后美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)針對中國產(chǎn)品提出多起反補(bǔ)貼調(diào)查，2008年9月19日，中國政府向世界貿(mào)易組織（WTO）爭端解決機(jī)構(gòu)（DSB）提起申訴，指控美國對中國進(jìn)口的四種產(chǎn)品的“雙反”裁定違反了WTO規(guī)則。2011年3月25日，DSB通過上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告和經(jīng)上訴機(jī)構(gòu)修改的專家組報(bào)告，裁定美國對中國四種涉訴產(chǎn)品采用非市場經(jīng)濟(jì)方法確定傾銷幅度，同時采取反補(bǔ)貼措施構(gòu)成了雙重征稅，違反了WTO規(guī)則。

另一方面，在商務(wù)部決定針對中國產(chǎn)品發(fā)起的第4起“雙反”案——工程輪胎案結(jié)束調(diào)查和正式征收“雙反”關(guān)稅之后，中國工程輪胎出口企業(yè)及其美國進(jìn)口商GPX輪胎公司向CIT提起訴訟。經(jīng)過審理，CIT認(rèn)為商務(wù)部的做法盡管并不違反美國法律，但由于它存在重復(fù)計(jì)算問題，因此將該案發(fā)回重審。面對該裁決，商務(wù)部表面上表示尊重CIT的判決，一定程度上修改了上訴企業(yè)的稅率，但隨后又向CAFC提出上訴。2011年12 月19日，CAFC做出裁決，商務(wù)部針對非市場經(jīng)濟(jì)國家發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查和采取反補(bǔ)貼措施違法。

在WTO和美國國內(nèi)法院“雙輸”的不利形勢下，商務(wù)部意外翻盤。2012年3月5日和6日，美國參議院和眾議院分別通過《反補(bǔ)貼授權(quán)法》。隨后（3月13日），美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了該法案。根據(jù)該法，自2006年11月20日起美國反補(bǔ)貼法適用于符合條件的非市場經(jīng)濟(jì)國家；如補(bǔ)貼行為降低了平均出口價(jià)格，且調(diào)查當(dāng)局可以估算因此提高的傾銷幅度，則應(yīng)適當(dāng)降低傾銷幅度。

二、主要問題

美國兩院置WTO上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告，及CAFC裁決于不顧，以迅雷不及掩耳之勢將對非市場經(jīng)濟(jì)國家反補(bǔ)貼合法化。表面上看，商務(wù)部拿到了針對非市場經(jīng)濟(jì)國家反補(bǔ)貼的授權(quán)，同時似乎遵照DSB的裁決和建議行事。但是，商務(wù)部針對非市場經(jīng)濟(jì)國家“雙反”的做法明顯構(gòu)成了重復(fù)征稅，而《反補(bǔ)貼授權(quán)法》仍然無法避免這種情形。

1.顯而易見的重復(fù)計(jì)算

盡管《反補(bǔ)貼授權(quán)法》中增加了一個條款，要求商務(wù)部相應(yīng)調(diào)整傾銷幅度，從而避免雙重征稅。從文字上看，《反補(bǔ)貼授權(quán)法》的這一條款似乎考慮了DSB的裁決，但是它并未考慮也無法解決針對非市場經(jīng)濟(jì)國家產(chǎn)品“雙反”可能導(dǎo)致雙重征稅的實(shí)質(zhì)問題。

與出口直接相關(guān)的補(bǔ)貼被稱為出口補(bǔ)貼，不與出口直接相關(guān)的補(bǔ)貼被稱為國內(nèi)補(bǔ)貼。對于出口補(bǔ)貼，WTO規(guī)則和包括美國在內(nèi)的各國法律或?qū)嵺`都要求在計(jì)算時剔除，從而避免重復(fù)征稅。但對于國內(nèi)補(bǔ)貼，一般認(rèn)為不影響傾銷幅度，因而WTO規(guī)則沒有明確，各國法律和實(shí)踐也不要求做出調(diào)整。然而，以上假設(shè)都是基于市場經(jīng)濟(jì)國家計(jì)算方法，即以被調(diào)查企業(yè)的國內(nèi)銷售價(jià)格或者結(jié)構(gòu)成本為基礎(chǔ)計(jì)算其傾銷幅度，并以同樣的基礎(chǔ)量化補(bǔ)貼和補(bǔ)貼幅度。

根據(jù)商務(wù)部現(xiàn)行的針對非市場經(jīng)濟(jì)國家的替代國價(jià)格方法，在反傾銷調(diào)查中采用某個市場經(jīng)濟(jì)替代國成本價(jià)格確定正常價(jià)值，據(jù)此確定的傾銷幅度已經(jīng)剔除補(bǔ)貼成分。在此情況下，任何針對投入的原材料指控或者確定的補(bǔ)貼都沒有必要，而且不可避免地導(dǎo)致雙重征稅。對于銀行貸款、電費(fèi)等投入也是如此。

2.違反WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》

WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（SCM協(xié)定）第19.3條規(guī)定，“在對任何產(chǎn)品采取反補(bǔ)貼措施時，應(yīng)當(dāng)對已被認(rèn)定接受補(bǔ)貼和造成損害的進(jìn)口產(chǎn)品，根據(jù)個案情況在非歧視基礎(chǔ)上，收取適當(dāng)金額的反補(bǔ)貼稅。已經(jīng)放棄任何所涉補(bǔ)貼或者根據(jù)本協(xié)定的條款提出承諾已被接受的進(jìn)口產(chǎn)品除外?！?/p>

根據(jù)WTO上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告，在考察SCM協(xié)定第19.3條所要求的“適當(dāng)?shù)慕痤~”時，不應(yīng)單純只看商務(wù)部計(jì)算的補(bǔ)貼幅度，還要考慮同時進(jìn)行的反傾銷調(diào)查中確定的傾銷幅度中可能包含的補(bǔ)貼。WTO規(guī)則的實(shí)質(zhì)和精髓，即既應(yīng)允許進(jìn)口成員采取反傾銷和/或反補(bǔ)貼措施，又應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范進(jìn)口成員的調(diào)查行為。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，既然美國對非市場經(jīng)濟(jì)國家產(chǎn)品采取的“雙反”行動很可能存在雙重征稅現(xiàn)象，那么商務(wù)部對中國產(chǎn)品征收的反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅不能稱為適當(dāng)?shù)?，不符合SCM協(xié)定第19.3條的要求。

3.追溯執(zhí)行不符合一般法律原則，也可能違反美國憲法

透明度和可預(yù)見性是法治和市場經(jīng)濟(jì)的基石?！斗囱a(bǔ)貼授權(quán)法》一方面授權(quán)商務(wù)部追訴適用反補(bǔ)貼法，另一方面卻允許商務(wù)部對明顯存在雙重救濟(jì)的情況可以既往不咎。這違背常理。

另一方面，很多美國法學(xué)者和利益集團(tuán)認(rèn)為，《反補(bǔ)貼授權(quán)法》的溯及性規(guī)定違反了美國《憲法》的“溯及性條款”值得商榷。依據(jù)法不溯及既往原則，法律僅能于制定后向未來生效。美國《憲法》第1 條第9 款第3 項(xiàng)“禁止聯(lián)邦政府制定任何褫奪公民權(quán)利的法案或者溯及既往的法律”。然而，如僅依據(jù)美國《憲法》第1 條第9 款申請違憲審查，很難獲得聯(lián)邦最高法院的支持。反補(bǔ)貼稅征收的外部政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及日益增強(qiáng)的貿(mào)易保護(hù)主義，都會是法院的考慮因素。這些因素大大抵消了《反補(bǔ)貼授權(quán)法》的追溯執(zhí)行規(guī)定被認(rèn)定違憲的可能。

三、不利后果及應(yīng)對策略

《反補(bǔ)貼授權(quán)法》導(dǎo)致的合法雙重征稅，對包括中國企業(yè)在內(nèi)的非市場經(jīng)濟(jì)國家的應(yīng)訴企業(yè)和美國進(jìn)口商都造成不利影響。概括起來，包括：

面對不公正的貿(mào)易救濟(jì)措施，中國仍應(yīng)勇敢地在WTO平臺發(fā)出抗議的聲音。

同時，政府也應(yīng)積極通過雙邊和多邊程序，敦促美國盡早（最晚不遲于中國加入WTO后15周年屆滿之日）承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟(jì)地位，從而擺脫不利的局面。

1.人為提高被調(diào)查企業(yè)的稅率

如上文所指出的，商務(wù)部針對非市場經(jīng)濟(jì)國家企業(yè)采取“雙反”措施時，成本的重復(fù)計(jì)算是無可避免的。企業(yè)很難也沒有義務(wù)證明，國內(nèi)補(bǔ)貼具體導(dǎo)致怎樣的重復(fù)計(jì)算。然而，國內(nèi)補(bǔ)貼也很有可能造成傾銷幅度的提高。商務(wù)部在實(shí)踐中并未對該部分的傾銷幅度進(jìn)行相應(yīng)的降低。這樣的稅率結(jié)果，無端加重了應(yīng)訴企業(yè)負(fù)擔(dān)，是不真實(shí)的，也是不公平的。

2.形成惡劣的例子，破壞國際貿(mào)易規(guī)則

盡管已經(jīng)有80多個成員承認(rèn)中國為完全市場經(jīng)濟(jì)國家，但美國堅(jiān)持拒絕承認(rèn)中國為市場經(jīng)濟(jì)國家。不僅如此，美國甚至不斷倒行逆施，在不承認(rèn)中國為市場經(jīng)濟(jì)的情況下對中國產(chǎn)品大肆發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查便是一個明顯的例證。盡管美國不是第一個對中國產(chǎn)品發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查的國家，但美國的行動一發(fā)而不可收拾，從而帶來了大量的跟風(fēng)者，中國產(chǎn)品一度成為各國反補(bǔ)貼的首要目標(biāo)。

在WTO爭端解決機(jī)構(gòu)對認(rèn)定美國商務(wù)部在對非市場經(jīng)濟(jì)國家“雙反”調(diào)查中雙重征稅違反了WTO規(guī)則的情況下，美國政府并沒有改弦易轍，而是一再拖延，最終以《反補(bǔ)貼授權(quán)法》模糊而且不平衡的條款搪塞。事實(shí)上，美國的行動幾乎沒有做出任何實(shí)質(zhì)性的改變。在這種情況下，很難判定美國是國際貿(mào)易秩序的維護(hù)者。換言之，美國政府在針對中國產(chǎn)品“雙反”的做法表明，只要符合美國利益，美國政府不惜破壞國際貿(mào)易規(guī)則。

可以預(yù)見，美國商務(wù)部在“雙反”實(shí)踐中會繼續(xù)舉《反補(bǔ)貼授權(quán)法》大旗，堅(jiān)持針對中國產(chǎn)品采取“雙反”行動。當(dāng)然，中國政府和企業(yè)在過去WTO以及美國行政司法體系內(nèi)所作的努力也絕非一無所獲，至少可以視為在全球化市場中不可避免的鍛煉。面對不公正的貿(mào)易救濟(jì)措施，中國仍應(yīng)勇敢地在WTO平臺發(fā)出抗議的聲音。同時，政府也應(yīng)積極通過雙邊和多邊程序，敦促美國盡早（最晚不遲于中國加入WTO后15周年屆滿之日）承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟(jì)地位，從而擺脫不利的局面。

編輯|王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.net

作者單位：海華永泰律師事務(wù)所