張立剛，王先霞

(1.山東警察學院 法律部，山東 濟南 250014；2. 勝利油田 高培黨校，山東 東營 257000)

論我國法律解釋體制中的決議體制和立法法體制

張立剛1，王先霞2

(1.山東警察學院 法律部，山東 濟南 250014；2. 勝利油田 高培黨校，山東 東營 257000)

現(xiàn)行法律解釋體制是按照1981年《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》構建的，在法律實施中形成了法律解釋體制的多元格局和混亂局面。以《立法法》為中心的法文件群則顯示了一種全新的法律解釋體制框架即立法法體制的存在，依新法優(yōu)于舊法的原則，應廢止決議體制，以全國人大常委會和最高人民法院為主體重構法律解釋體制，其中，全國人大常委會是法律解釋的監(jiān)督者，法律解釋權主要由最高人民法院行使。應當把立法法體制作為我國法律解釋體制的發(fā)展方向。

法律解釋體制；缺陷；立法法；人大制度；重構

一般認為現(xiàn)行的法律解釋體制的形成肇始于1981年全國人大常委會《關于加強法律解釋工作的決議》(以下簡稱《決議》)。除《決議》外，我國關于法律解釋問題的明確的法律規(guī)定還有1955年全國人大常委會《關于法律解釋問題的決議》、1979年頒布1983年、2006年修訂的《人民法院組織法》(第33條)、1982年《憲法》(第67條第4項，第126條)、2000年《立法法》(第42條—第47條)、2007年《監(jiān)督法》(第31條—第33條)，此外還有諸多的規(guī)范性文件也對法律解釋問題作了規(guī)定。研讀這些紛亂駁雜、充滿矛盾的法文件，可發(fā)現(xiàn)《立法法》關于法律解釋的規(guī)定明顯與《決議》不同，其內(nèi)容并不是對《決議》的補充或完善，而是顯示了一種與之明顯不同的法律解釋體制框架。如果把現(xiàn)行的解釋體制稱作“決議體制”的話，可以把后者稱作“立法法體制”。

一、分權式的決議體制

《決議》的基本內(nèi)容?！稕Q議》依據(jù)解釋內(nèi)容的不同即“法律、法令條文本身需要進一步明確界限或作補充規(guī)定”還是“具體應用法律、法令”，按照國家機關各自職能，將法律解釋權劃分為6大塊：全國人大常委會的立法解釋、最高人民法院的審判解釋、最高人民檢察院的檢察解釋、國務院及主管部門的行政解釋、省級人大常委會對地方性法規(guī)的立法性解釋、省級人民政府主管部門對地方性法規(guī)的應用解釋。由于《決議》并沒有明確規(guī)定對除全國人大常委會以外的其他國家機關解釋法律如何監(jiān)督和制約的機制，其對法律解釋權的權限劃分相當于純粹授予其他國家機關以基本法律上所沒有的一項職權，特別是對檢察機關和行政機關來說更是如此。與1955年《關于法律解釋問題的決議》相比，《決議》進一步擴大了法律解釋權行使主體的范圍，基本上為每一類國家機關都“配備”了相應的法律解釋權。因此，《決議》實際上是確立了一種分權模式的法律解釋體制。

1.決議體制的法文件群?！稕Q議》頒行后，由于其顯示的明確的放權導向，其他國家機關開始“仿照”其模式對自己制定的規(guī)范性文件的解釋問題作出規(guī)定，導致法律解釋權進一步下放和細化，產(chǎn)生了所謂解釋權的多樣流向[1]167。這些文件主要包括：(1)1993年3月國務院辦公廳《關于行政法規(guī)解釋權限和程序問題的通知》和1999年5月國務院辦公廳《關于行政法規(guī)解釋權限和程序問題的通知》，產(chǎn)生了行政法規(guī)的立法性解釋(國務院)和應用解釋(主管部門)。

(2)2002年1月1日國務院《行政法規(guī)制定程序條例》，該條例在《立法法》后發(fā)布，仿照《立法法》對法規(guī)解釋問題作出規(guī)定，終止了主管部門對法規(guī)的應用解釋代以主管部門和省級政府的解釋要求權，將行政法規(guī)的立法解釋和應用解釋全部收攏至國務院，同時自行規(guī)定行政法規(guī)的解釋與行政法規(guī)具同等效力；2002年1月1日國務院《規(guī)章制定程序條例》也仿照《立法法》對規(guī)章解釋問題作出規(guī)定，規(guī)定了規(guī)章的立法解釋(規(guī)章制定機關)，同時自行規(guī)定規(guī)章的解釋與規(guī)章具同等效力。不過，《立法法》并未對法規(guī)規(guī)章的解釋及效力問題作出規(guī)定，所以這兩個條例對解釋問題的規(guī)定實質(zhì)上仍是在沿用《決議》的套路。

(3)1996年12月《最高人民檢察院司法解釋工作暫行規(guī)定》(廢止)和2006年5月《最高人民檢察院司法解釋工作規(guī)定》，自行規(guī)定檢察解釋具有法律效力，并將檢察解釋自行升格為法源。

(4)1997年6月《最高人民法院關于司法解釋工作的若干規(guī)定》(廢止)和2007年4月《最高人民法院關于司法解釋工作的若干規(guī)定》，自行規(guī)定審判解釋具有法律效力，并將審判解釋自行升格為法源。

值得注意的是，所謂司法解釋“具有法律效力”如果是指司法解釋具有法的拘束力，“兩高”的規(guī)定純屬多余，規(guī)定的真實意旨是司法解釋具有和法律(狹義)一樣的效力。由于司法解釋的成文化形式且比法律更具體化，實踐中，司法機關當然會首先依據(jù)司法解釋裁判案件，事實上就架空了法律的效力?？梢钥吹剑瑹o論是法規(guī)解釋的效力規(guī)定、規(guī)章解釋的效力規(guī)定還是司法解釋的效力規(guī)定都是各自制定機關自我賦權的結果，也正是決議體制放權導向的邏輯后果。

此外，聯(lián)合解釋的情形太多了，除了常見的“兩高”聯(lián)合解釋外，實踐中的形式還包括最高司法機關與法工委、黨中央機關、地方人大、群眾團體的聯(lián)合解釋。據(jù)有的學者統(tǒng)計，1980年至1990年10年間，最高法院共發(fā)布刑事司法解釋152件，其中單發(fā)60件，與最高檢察院聯(lián)發(fā)30件，余皆與上述非司法機關聯(lián)署制發(fā)[2]。

可以說，以《決議》為中心的法文件群勾勒出了一幅龐雜、混亂的解釋主體譜系①。

2.決議體制的內(nèi)在缺陷。決議體制龐雜、混亂的解釋主體譜系源于其內(nèi)在的理念和制度缺陷：

(1)《決議》存在重大的理論認識誤區(qū)：把解釋和解釋權混為一物。行政解釋、檢察解釋、審判解釋就其行使方式來說都是附隨性的，分別附隨于行政權、檢察權和審判權，但由于本身職權屬性的不同，在解釋是否存在外部受體方面卻不同，因而在效力范圍上有實質(zhì)差異。由于行政機關、檢察機關存在上下級領導關系，行政解釋、檢察解釋是指向下級機關的，在下級執(zhí)法過程中以規(guī)范性文件的形式對當事人產(chǎn)生效力，但顯然其效力并不能溢出本機關外對審判機關也產(chǎn)生法的拘束力，否則當事人若有不服，還有必要向?qū)徟袡C關提起訴訟以圖救濟嗎？顯然，行政解釋、檢察解釋并不存在外部受體，無溢出效力。審判解釋則不同。作為裁判者，審判機關不僅在把法條與具體案件相結合時需要解釋，而且必須要向當事人雙方解釋其裁判的理由，因而審判解釋就存在外部受體，對行政機關、檢察機關有法的拘束力，即有溢出效力。法治原則決定了解釋權是具有這種溢出效力的解釋，而不是隨便什么機關的解釋都能上升到“權”的高度?！稕Q議》顯然對此沒有清晰地區(qū)分。不過，誤區(qū)的產(chǎn)生并不能僅僅歸因于《決議》。從時任法制委員會副主任王漢斌《關于加強法律解釋工作等三個決定(草案)的說明》看，《決議》出臺的原因可歸結為3點：各地各部門不斷的解釋要求；對法條的歧義理解影響法律正確實施；社會上法制觀念淡薄，目的是“有計劃、有針對性地加強社會主義法制宣傳教育，進一步肅清林彪、江青反革命集團破壞社會主義法制的流毒，使干部、群眾逐步了解有關法律規(guī)定，明確哪些行為是違法犯罪的，從而增強法制觀念，自覺遵守法律，并對各種違法犯罪行為進行斗爭?！笨梢?，《決議》本意并不是或主要不是劃分解釋權限，而主要在于“普法”，普及法律知識，普及法制觀念。但當《決議》以法令的形式出現(xiàn)時，那些原本只進行事實解釋的國家機關和部門就名正言順地將解釋與其職權相結合，“齊抓共管”，導致解釋權順著國家機關職權層級呈泛濫狀態(tài)。

(2)《決議》缺乏監(jiān)督制度設計。全國人大常委會在把本應由自己行使的法律解釋權部分“轉(zhuǎn)授”給其他國家機關后，為了保持其國家權力機關的地位和權威，應當同時設置制約或糾正機制，防止其他國家機關通過解釋法律變相地修改代表機關制定的法律，或者法律被非法修改后能及時進行糾正。但事實上，除對所謂“明確法條界限”進行解釋的壟斷性規(guī)定可看作是保持對行政解釋、司法解釋最低限度地控制外，決議體制根本沒有相關的具體制度設計。一是缺乏主動和被動制約機制，直到《立法法》規(guī)定“解釋要求權”、《監(jiān)督法》規(guī)定“備案審查”“書面審查要求”和“書面審查建議”等制度后，問題才在法律上得到了部分解決；二是在解釋的效力位階關系上，也沒有除全國人大常委會以外的其他國家機關解釋法律“不得同法律或法律的原則、精神相抵觸或相違背”或“不得同全國人大常委會對法律的解釋相抵觸或相違背”的規(guī)定，直到《立法法》才規(guī)定全國人大常委會法律解釋同法律具同等效力。監(jiān)督制度的缺乏使得全國人大常委會的法律解釋權長期處于虛置狀態(tài)，實際旁落于其他國家機關，導致法律解釋主體地位與作用顛倒，催生了“司法法”這一現(xiàn)象。

(3)《決議》的合法性問題?！稕Q議》依據(jù)憲法授予的法律解釋權對其分割，但法律解釋權在82年《憲法》前后在范圍上是不同的。前3部憲法規(guī)定全國人大常委會解釋的只是全國人大制定的“法律”，廣義上可能還包括那些全國人大常委會有條件制定的單行法律，至于其所作的“法令”怎樣解釋前3部憲法并無明確規(guī)定，其原因可能在于法令本身即是解釋性規(guī)定，如1956年5月8日《全國人大常委會關于被剝奪政治權利的人可否充當辯護人的決定》，自然不需要再解釋。1982年《憲法》中的“法律”則既包括全國人大制定的“法律”也包括全國人大常委會制定的“法律”。如果認為常委會解釋自己所作“法令”為當然，則1982年《憲法》并無必要就此進行規(guī)定，就象前3部憲法所做的那樣，因此并不能想當然地認為全國人大常委會享有對自己制定的法文件的解釋權?！稕Q議》對法律、法令的解釋問題都作了規(guī)定，顯然違背了前3部憲法關于法律解釋權的明確規(guī)定?！稕Q議》還對其他國家機關的法律解釋權問題作出規(guī)定，尤其是對地方性法規(guī)解釋問題作出規(guī)定，明顯超越了常委會的職權范圍。不僅如此，從法理上說，《決議》已失去了法律效力?！稕Q議》關于法律解釋權的規(guī)定并沒有得到其后頒布或修訂的有關國家機關組織法的呼應與吸納。如果說《決議》關于行政解釋、檢察解釋、地方性法規(guī)的解釋的規(guī)定可看作是依其職權對全國人大所作基本法律的補充的話，1982年12月《國務院組織法》、1983年修訂的《人民檢察院組織法》、1982年至2004年四次修訂的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》卻并未增加相應的規(guī)定，依后法優(yōu)于前法的原則，行政解釋、檢察解釋、地方性法規(guī)解釋都已于法無據(jù)。況且，2000年《立法法》雖由于有關機關、部門的反對未能廢止《決議》[3]350，但卻通過授予相應機關以法律解釋要求提出權變相廢止了行政解釋、檢察解釋和地方性法規(guī)解釋。決議體制的其他文件由于都存在自我賦權條款，違背了基本的法治原則，都存在合法性疑問。

決議體制建立在錯誤的理論認識和合法性成疑的基礎上，必然導致解釋權的地方割據(jù)、部門割據(jù)和多元化混亂格局，所以《立法法(草案)》以法出多門、不利于法制統(tǒng)一廢止《決議》就勢所必然[3]196。

二、如何理解全國人大常委會的法律解釋權

在法律解釋權問題上我國存在著制度和理論上的“兩張皮”現(xiàn)象，在制度層面上，一般把法律解釋限于抽象解釋，在理論研究層面上，一般把法律解釋視為具體解釋，無視抽象解釋的存在[4]。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的主要原因是對全國人大常委會法律解釋權的性質(zhì)認識不清的結果。事實上，認清全國人大常委會法律解釋權的性質(zhì)是關系到如何改造、重構我國法律解釋體制的關鍵問題，否則，僅從法律解釋學的一般理論出發(fā)看待法律解釋權問題必然產(chǎn)生很多偏差。

議行合一式的人大制度已然是既定的歷史選擇，這是認清全國人大常委會法律解釋權的性質(zhì)繞不過去的客觀事實。制憲者不會意識不到全國人大常委會由于距離法律實踐較遠而無力承擔所有的法律解釋問題的事實但仍然把法律解釋權賦予全國人大常委會②，旨在于其是人民主權原則在解釋問題上的延伸和象征，因為如果由司法機關獨享法律解釋權，當法律實施中適法者明顯超出法條文義任意解釋而危及到法條的安定時立法者將無以補救，則勢必構成對立法權的限制和對立法機關的制衡，如此，人大制度就垮塌了。因此，在人大制度下，全國人大常委會享有法律解釋權是合乎制度邏輯的，但是，這并不意味著所有具體法律實施中的解釋問題都由它來進行③。對于憲法規(guī)定的全國人大常委會法律解釋權應當這樣理解：憲法只是規(guī)定全國人大常委會解釋法律，至于它如何解釋憲法并沒有作出規(guī)定。這樣，憲法上的法律解釋權可以分解為兩種權力：擁有權和行使權。這種理解并非憑空推測。憲法第126條關于法院依法獨立行使審判權的規(guī)定可以理解為間接地授予法院法律解釋的行使權，因為審判權的行使必然伴隨著有溢出效力的法律解釋的進行，既要解釋文本的含義，又要解釋事實的法律意義，否則審判無法進行，所以，這一規(guī)定實際表明法院是有權解釋法律的，不過，這種解釋要受到全國人大常委會的監(jiān)督與制約。有人可能認為，如果從法院行使審判權因而就行使解釋權的話，那么，行政機關行使行政權、檢察機關行使法律監(jiān)督權的同時也可行使解釋權。這種理解是錯誤的，因為作為積極主動行使的國家權力是沒有必要行使解釋權的，因為解釋權的有無并不影響其本身的運行，同時其行使解釋權是違背法治原則的，因為執(zhí)法權與解釋權并存于一個機關，必然導致權力運行的閉合狀態(tài)，助長其逃避正當和必要的監(jiān)督和約束，最終走向權力的濫用甚至肆虐。因此，全國人大常委會的法律解釋權應當從最終歸屬的意義上去理解，理解為全國人大常委會擁有法律解釋的最終決定權，其意旨并不僅僅在于立法愿意的尋求，而是在于防止其他機關通過解釋肆意篡改法律，達到監(jiān)督法律實施的目的。如此，通過《決議》分割法律解釋權、通過備案審查程序等監(jiān)督司法解釋才順理成章，符合制度邏輯。

全國人大常委會行使法律解釋權曾遭到很多學者的非議，不過，從制度邏輯看，全國人大常委會行使法律解釋權是合理的，而且在長達60多年的解釋實踐中，基本上貫徹了既不過多干涉法律適用又要保持主權歸屬象征的這樣一個原則。從解釋發(fā)生的情形看，是在法律實施過程中人們對法條含義發(fā)生重大分歧甚至形成了社會熱點問題后，全國人大常委會才介入解釋，解釋指向具體法律適用，是為了解決具體法律應用問題；從解釋的啟動程序看，全國人大常委會并不主動釋法，而是應有關機關、部門或全國人大代表的解釋要求、解釋建議進行有針對性的解釋；從解釋的效用上看，全國人大常委會的解釋具有裁斷性的特點，對于解決法律爭議和司法分歧、指導法律適用具有不可替代的作用，如針對香港1999年“居留權案”、2004年“雙普選”爭議、2005年“二五之爭”三次解釋基本法有關條款，圓滿化解香港的“憲政危機”，有效維護了香港政治和社會穩(wěn)定；從解釋發(fā)生頻率看，建國以來，全國人大常委會釋法次數(shù)為數(shù)極少，產(chǎn)生的法釋文件不過幾十件，對照數(shù)量龐大、多達幾千件的司法解釋文件，可知全國人大常委會在法律解釋上極為謹慎和克制，“與法律解釋的‘事后性’、‘被動性、具體性和司法性’的要求也相一致?！盵5]

全國人大常委會可自己解釋法律，那么它可以授權其他國家機關解釋法律嗎？有學者認為，全國人大常委會可以就自己如何行使法律解釋權確定具體制度,而無權就其他機關例如司法機關、行政機關、下級國家權力機關有什么樣的法律解釋權做出制度規(guī)定，因為權力執(zhí)行者是無權把授予自己的權力再轉(zhuǎn)授其他機關的，無權規(guī)定其他機關的法律解釋權問題[6]。這種觀點有一定道理,但是卻并不完全正確。全國人大常委會的確不能就下級國家權力機關有什么樣的法律解釋權作出制度規(guī)定，這超出了其職權范圍，但全國人大常委會真的無權將解釋權轉(zhuǎn)授其他機關如司法機關嗎？事實上是可以的。簡而言之，授權立法成立，授權解釋就成立。授權立法是由于社會生活復雜化，立法機關應接不暇，為有效規(guī)范社會秩序而授權其他機關就一部分本應有立法機關規(guī)制的事項進行立法，其實質(zhì)是被授權機關代行部分國家立法權；與之同理，由于全國人大常委會距離法律適用較遠及半常設的工作機制，為有效監(jiān)督法律解釋活動而將法律解釋權授予其他機關行使，是完全合乎邏輯的。只不過，在中國語境里，被授權的機關只能是最高人民法院，目的是為了通過解釋活動監(jiān)督下級法院法律適用的合法性，統(tǒng)一法律適用。

三、立法法體制構想

“立法法體制”，在學術界和法律實務界并沒有這樣一個詞匯，不過，分析以《立法法》為中心的法文件群，是存在這樣一個解釋體制的脈絡的，顯示了一種全新的法律解釋體制框架，只不過由于決議體制的分權模式給解釋體制打上了深深的烙印以及權力運行的巨大慣性和人們的服從慣性，立法法體制幾乎未對法律解釋實踐產(chǎn)生影響，導致人們忽視了事實上已存在于法律規(guī)定中的立法法體制。

1.立法法體制的法文件群。(1)現(xiàn)行《憲法》(第67條第4項，第126條)?，F(xiàn)行《憲法》對解釋體制有這樣幾點意蘊：一是現(xiàn)行《憲法》關于全國人大常委會解釋權的規(guī)定明顯沒有吸納在它之前的《決議》關于解釋權規(guī)定的內(nèi)容。二是現(xiàn)行《憲法》授予國務院以行政法規(guī)制定權，這是前三部憲法所沒有的內(nèi)容。依據(jù)《立法法》的規(guī)定，行政法規(guī)約有三類，其中一類是為執(zhí)行法律需要而制定，這一類行政法規(guī)是完全可以包括《決議》中國務院為不屬于審判、檢察工作中具體應用法律問題所作的解釋的。如果說《決議》在國務院沒有行政立法權而授予其行政解釋權有一定歷史合理性的話，在現(xiàn)行《憲法》授予國務院行政法規(guī)制定權后，行政解釋事實上就完全喪失了存在的必要性。以上兩點是不能把《憲法》歸為決議體制文件群的原因。三是《憲法》關于全國人大常委會法律解釋權的規(guī)定既表明了解釋權的主權歸屬，也表明全國人大常委會在必要時可行使解釋權，又表明了《憲法》規(guī)定全國人大常委會解釋法律的目的在于監(jiān)督法律的實施?！稇椃ā分挥斜O(jiān)督憲法實施的規(guī)定，并無監(jiān)督法律實施的概括規(guī)定，但規(guī)定全國人大常委會解釋法律的目的無非是防止適法機關任意解釋侵蝕法條安定性，最終表現(xiàn)為監(jiān)督法律實施的方式之一。四是《憲法》關于法院審判權的規(guī)定間接地賦予了法院法律解釋的權力，而《憲法》關于國家機關間權力關系的規(guī)定也表明了全國人大常委會和法院在解釋權上的擁有、監(jiān)督和行使的關系。

(2)1979年頒布，1983年、2006年修訂的《人民法院組織法》(第33條)?！稕Q議》只是重復了《法院組織法》關于法律解釋的規(guī)定，因而《法院組織法》第33條對決議體制沒什么意義，但對立法法體制來說，《法院組織法》第33條卻有特別重要的意義，尤其是在《國務院組織法》和《檢察院組織法》都未對法律解釋問題作出規(guī)定的情況下。依憲法規(guī)定，全國人大常委會監(jiān)督法院法律解釋活動，但限于工作機制和職權屬性，它不可能對日常性的法院解釋活動進行監(jiān)督，因此，全國人大常委會對法院法律解釋活動的監(jiān)督還需要借助于中間環(huán)節(jié)，而《法院組織法》關于最高人民法院法律解釋問題的規(guī)定恰恰就滿足了這種需要。這樣，在全國人大常委會、最高人民法院和地方各級法院間形成了監(jiān)督——解釋、監(jiān)督——解釋的關系，法律解釋權的歸屬、監(jiān)督和行使的制度邏輯關系就理順了。第33條的規(guī)定表明，最高人民法院行使審判活動中的統(tǒng)一解釋權，不過，統(tǒng)一解釋并不能理解為各級法院審判活動中的所有法律解釋都由最高人民法院來進行(成文化的審判解釋正是以此作為認知基礎的)，這樣的理解違背法治原則，與憲法關于法院獨立行使審判權的規(guī)定相背離。統(tǒng)一解釋針對“如何應用法律的問題”而進行，基點在于統(tǒng)一司法適用，目的在于監(jiān)督下級法院的法律解釋活動，而不是代替下級法院解釋法律，其解釋相對于下級法院具有普遍約束力，下級法院的解釋只具有個案約束力。第33條還指示了最高人民法院行使解釋權的兩種途徑：一是在由它直接審理的案件中就如何應用法律問題進行解釋；二是針對下級法院審判過程中所出現(xiàn)的解釋問題進行解釋。由于最高人民法院不能直接介入下級法院的審判活動，對下級法院審判過程中如何應用法律的問題進行解釋只能被動進行，一種情況是下級法院或其他機關、社會主體提出解釋要求，最高人民法院應要求而解釋，另一種情況是對進入上訴、再審等司法程序中的案件，在審理活動中發(fā)現(xiàn)問題進行解釋，這就要求必須充分縮短最高人民法院和司法適用的距離。

(3)2000年《立法法》(第42條—第47條)。立法法體制之所以以《立法法》命名，在于不但在其草案中明確規(guī)定廢止《決議》，而且在由于有關機關反對未能寫入正式文本的情況下，仍然通過有關規(guī)定變相廢止了《決議》。一是對于全國人大常委會法律解釋的事項和范圍，《決議》和《立法法》都作了規(guī)定但內(nèi)容不同，《立法法》第42條第2款第1項“法律的規(guī)定需要進一步明確具體含義的”是包含《決議》“法律、法令條文本身需要進一步明確界限”的[3]188，第2項“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的”則為《決議》所未有。所以，第42條實質(zhì)上擴大了全國人大常委會法律解釋的內(nèi)容與范圍，縮減了其他國家機關解釋法律的范圍，對其他國家機關行使解釋權是種抑制，這與決議體制的放權導向明顯不同?？梢?《立法法》雖然沒有明確廢止《決議》，但根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，且《決議》的法律效力本就低于《立法法》，因而《決議》的第一項規(guī)定事實上已被廢止。二是單從字面含義看，《立法法》第42條規(guī)定法律解釋權屬于全國人大常委會，對行政解釋、檢察解釋、審判解釋均未作規(guī)定，似乎行政解釋、檢察解釋、審判解釋都被取消了，但是，如果考慮到《法院組織法》對最高人民法院法律解釋權有規(guī)定而《國務院組織法》、《檢察院組織法》則未對國務院、最高人民檢察院的法律解釋權作規(guī)定，《決議》的效力又低于《立法法》，如此以來，真正被取消的是行政解釋與檢察解釋，曲折地表達了被刪除的草案中關于廢止《決議》、以全國人大常委會和最高人民法院為主體重構解釋體制規(guī)定的立法意圖。三是《立法法》關于“解釋要求提出權”的規(guī)定，對決議體制來說毫無意義，因為《決議》本就是為滿足“不斷的解釋要求”而制定，但本是滿足解釋要求的機關卻被賦予解釋要求提出權，顯然是因為這些機關的解釋活動并不能滿足解釋要求，立法者意圖收回這些機關的解釋權；而且，在決議體制下，這些機關沒有太多提出解釋要求的動力，因為多數(shù)的解釋沖突問題都可以通過聯(lián)合解釋解決。所以，《立法法》中關于“解釋要求提出權”的規(guī)定是在取消國務院、最高人民檢察院、省級地方人大常委會的解釋權的同時賦予其解釋要求權以作為對最高人民法院行使法律解釋權的制約的制度設置，這種制度設置恰恰是決議體制所缺乏的。賦予最高人民法院解釋要求提出權，從法條上下文邏輯關系看，是規(guī)定在涉及“法律的規(guī)定需要進一步明確具體含義的”和“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的”解釋事項時最高人民法院得要求全國人大常委會解釋而自己不能隨意解釋，雖然實踐中“明確具體含義”“明確適法依據(jù)”的規(guī)定過于模糊、籠統(tǒng)，不易區(qū)分，但仍可看作是對最高人民法院行使法律解釋權的概括性的制約規(guī)定。四是《立法法》關于“全國人大常委會的法律解釋同法律具有同等效力”的規(guī)定同樣為《決議》所缺乏，如果《決議》有類似規(guī)定，就不會出現(xiàn)“兩高”自行規(guī)定司法解釋具有“法律”效力、覬覦全國人大常委會法律解釋效力的情形。

(4)2007年《監(jiān)督法》(第31條—第33條)?！侗O(jiān)督法》第五章關于“規(guī)范性文件的備案審查”中，“規(guī)范性文件”有司法解釋、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，但卻沒有行政解釋、地方性法規(guī)解釋、規(guī)章解釋如何審查的規(guī)定，也就是說它們作為有溢出效力的解釋形式事實上已經(jīng)不存在了?！侗O(jiān)督法》雖然有檢察解釋如何備案審查的規(guī)定，但這恐怕只能看作是對《立法法》未能明確廢止《決議》的癥候反應?！侗O(jiān)督法》第31條—第33條規(guī)定了全國人大常委會對司法解釋的幾種監(jiān)督形式：備案審查、應書面審查要求審查、應書面審查建議審查、應作出法律解釋議案的提出而審查，以及全國人大法律委員會和有關專門委員會要求司法解釋修改、廢止的情形?！侗O(jiān)督法》關于司法解釋監(jiān)督制度的規(guī)定是《立法法》對解釋權行使設置制約制度思路的繼續(xù)展開。

2.立法法體制的基本內(nèi)容?；緝?nèi)容可大致概括為：全國人大常委會擁有法律解釋的最終決定權；法律解釋權主要由最高人民法院行使，以統(tǒng)一司法適用，各級法院行使個案解釋權；其他機關則享有提出解釋要求等權力，以作為對最高人民法院行使解釋權的制約。這樣一種解釋體制即符合人大制度的基本邏輯，也符合法治原則，同時也不超出我國文化傳統(tǒng)的制度荷載力。

(1)由于全國人大常委會的職權屬性和非日?；墓ぷ鳈C制，距離法律適用較遠，因而不宜經(jīng)常性地行使解釋權，其在解釋體制中的地位應定位于在保留最小范圍但最可能影響法律性質(zhì)的解釋事項的同時主要擔任對最高人民法院行使法律解釋權的監(jiān)督者角色。從現(xiàn)有法律規(guī)定和法律實踐看，全國人大常委會的法律解釋活動大致包括3個方面的內(nèi)容：一是從人大制度邏輯來說，屬于人大工作中法律的具體應用問題只能由其解釋，如有關人大的任期、組成和政府各部門之間的職權分工等方面的問題；二是《立法法》第42條第2款規(guī)定的解釋事項，不過，該款規(guī)定過于寬泛、模糊，遭到了很多學者的質(zhì)疑，應當通過立法對該款規(guī)定明確化，使之在司法適用中易區(qū)分和把握，否則可能會導致解釋要求的泛濫；三是《監(jiān)督法》第33條規(guī)定的在全國人大法律委員會和有關專門委員會提出由全國人大常委會作出法律解釋的議案時所進行的解釋活動。從解釋實踐看，全國人大常委會的法律解釋是被動進行的，概括地說，就是應解釋要求或申請而進行，在不存在解釋要求的情形時一般并不主動解釋法律，避免了對法律適用過多地和不適當?shù)馗缮婧徒槿耄@是符合法治原則要求的。依《立法法》和《監(jiān)督法》的相關規(guī)定，全國人大常委會對最高人民法院行使解釋權可通過四類形式和途徑進行監(jiān)督：一是應要求解釋法律變動司法解釋進行監(jiān)督；二是通過司法解釋備案程序進行監(jiān)督；三是應國務院、中央軍事委員會、最高人民檢察院和省級人大常務委員會的書面審查要求對司法解釋進行監(jiān)督；四是應其他國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民的書面審查建議對司法解釋進行監(jiān)督。當然，隨著法制建設的不斷發(fā)展，監(jiān)督形式和途徑可進一步多樣化。當前，全國人大常委會的法律解釋和監(jiān)督活動存在幾個明顯問題亟需解決。一是對“解釋”的用法要進一步規(guī)范化，不要與“補充規(guī)定”等混用，否則易導致理論認識和法律實施中的混亂④。如很多學者稱《關于〈中華人民共和國國籍法〉在香港特別行政區(qū)實施的幾個問題的解釋》是全國人大常委會第一次明示釋法，但就該解釋文件的內(nèi)容看，它實不是“解釋”而是“補充規(guī)定”，其性質(zhì)屬于補充立法，因為該解釋中的“英國屬土公民身份” “香港居民中的中國公民所持有的外國護照”等問題，無論如何都不能解釋為包括在1980年《國籍法》的立法原意中。同時，也有很多文件名為“決定”“規(guī)定”實則是“解釋”。應當對解釋文件進行集中清理，使其規(guī)范化、系統(tǒng)化。二是《立法法》第43條規(guī)定的國家機關以外的其他國家機關、社會團體、公民是否有權及如何提出法律解釋要求并無立法規(guī)定，但實踐中已出現(xiàn)了全國人大常委會應人大代表要求解釋法律的情形，如2004年3月“兩會”期間，在香港全國人大代表強烈要求下，全國人大常委會委員長會議就香港《基本法》附件中關于行政長官和立法會的選舉辦法進行解釋，從而化解了“雙普選”爭議，維護了香港的政治穩(wěn)定。因應法律實踐，為拓展解釋要求的民主渠道，推動法律發(fā)展，應通過立法規(guī)定其他國家機關、社會團體、公民有權提出解釋要求和受理要求的程序。三是改革全國人大常委會的工作機制。全國人大常委會的工作機制不但是其解釋法律招致責難的一大論據(jù)，而且還帶來了其他問題，如《立法法》授予全國人大常委會法制工作委員會以答復詢問的形式行使一定的法律解釋權，該項規(guī)定恐怕正是基于這樣的立法考量：全國人大常委會現(xiàn)行工作機制對解釋要求不能及時回應，不利于法律解釋工作的開展，規(guī)定法工委“答復詢問”可以彌補這種不足。但法工委行使法律詢問答復權卻極有可能使其逐漸架空抑或代行全國人大常委會的法律解釋權從而導致解釋體制走向另一種混亂格局，因為現(xiàn)實中，法律詢問答復在內(nèi)容上既有應用解釋也涉及立法解釋，在范圍上不限于人大系統(tǒng)內(nèi)部工作也涉足行政、司法領域，效力上對詢問主體具有事實上的拘束力并從最初的個案效力逐漸向普遍約束力發(fā)展[7]。其實，工作機制導致的缺陷完全可以通過改變工作機制加以完善。2個月開一次會的工作機制使人大常委會從“常設機關”變?yōu)榘氤ＴO機關，非常不利于其職能的履行，為什么不能將其工作機制改為“全日制式”的呢？如此，根本不需要設立法工委的詢問答復權，同時也有利于全國人大常委會監(jiān)督職能的履行。四是上述法定的監(jiān)督方式多見于法律規(guī)定卻極少付諸實施，原因在于法律規(guī)定過于概括，缺乏可行的制度支撐。要加強全國人大常委會監(jiān)督制度建設，防止解釋權濫用，就必須為這些法定的監(jiān)督方式配置合理的、具體化的、富有可操作性的制度。五是禁止聯(lián)合解釋。決議體制下的聯(lián)合解釋不但于法無據(jù)，而且使非司法機關介入司法活動，造成司法功能的萎縮，不利于打擊、遏制各種行政腐敗、司法腐敗現(xiàn)象，也不利于法治政府建設和公民權利保障，并且多種多樣的聯(lián)合解釋事實上排除了全國人大常委會監(jiān)督法律解釋的可能性，必須明令禁止。

(2)在立法法體制下，最高人民法院的統(tǒng)一司法解釋權可分解為兩部分：一部分與其個案解釋權重合，一部分應解釋要求而行使，這兩部分的法律解釋都具有普遍約束力。以下是最高人民法院行使解釋權須特別注意的幾個問題：

取消抽象解釋。無論如何，成文化的抽象解釋始終是法治國里的“異形”，隨著歷史條件的變化和其諸多弊端(如侵蝕立法權的同時助長“立法懈怠”[8]、造成“審判路徑依賴”[9]不利于提高法官審判能力、形成與法抗衡局面[10]等)的暴露，已失去了其由以存在的功能正當性。而且，由于它不過是最高人民法院審判委員會那十幾個大法官根據(jù)其價值認知行使判斷權的結果，其制作過程存在巨大的制度漏洞，社會大眾無法、也不可能通過制度性通道影響這個過程，這就為通過暗箱操作在解釋文件中注入特殊需求、特定價值的行為提供了制度便利，很容易異化為某些利益集團、某些具有特定價值偏好甚至是個人癖好的人的利用工具。因此，隨著我國法制日益完備，抽象解釋已不符合法制現(xiàn)代化的要求，其在我國法制建設中的“歷史使命”已經(jīng)終結，必須取消。

充分縮短最高人民法院與司法適用的距離。如果說全國人大常委會因為距離法律實踐較遠、解釋法律招致詬病的話，最高人民法院其實距離法律實踐也不近。限于管轄范圍和審級制度，能夠由最高人民法院審理的案件是少之又少，解釋法律就成了無的放矢，畢竟最高人民法院首先是審判機關，在案件審理中解釋法律才是法律解釋權發(fā)展的主要方向。兩審終審制雖然有利于提高審判效率，省儉司法資源，但在國家和社會有了長足發(fā)展的今天，公眾對司法公正的期待度在不斷高漲，兩審終審制無疑已不能適應這種要求，改革審級制度成為很多學者的共識。如果將審級制度改為三審終審制，就可將最高人民法院切實改造為上訴法院，大量的案件將進入最高人民法院的解釋視野。如果擔心由此會加重最高人民法院的審判壓力或其他社會問題的產(chǎn)生，完全可以通過增設大區(qū)法院來加以解決。全國可按地理區(qū)域增設華北、東北、西北、華東、華南、華中、華西大區(qū)法院，將其作為最高人民法院的派出法院，充分拉近最高人民法院與司法適用的距離，在有充足案源量的前提下，最高人民法院的其他制度建設如案例指導制度也才能施之有據(jù)。

(3)設立專門解釋機構。有學者主張借鑒我國臺灣地區(qū)司法部門內(nèi)設大法官會議之形式在最高人民法院內(nèi)部設立專門解釋機構，專職行使法律解釋權[11]。筆者贊同這種主張，可由最高人民法院審判委員會司職法律解釋權，對于那些不能由最高人民法院審理的案件中的法律解釋問題進行解釋，基本內(nèi)容可包括：解釋必須被動進行，必須是應申請人之申請方可解釋；申請滿足法定條件方可解釋；解釋具普遍約束力等。

余 論

法律解釋體制的重構不僅關涉到司法體制改革，還關涉到我國的憲政體制問題，如法院個案解釋權的構建就涉及多項制度變革。首先，必須切斷審判機關與行政機關制度上的財政聯(lián)系，使審判機關擺脫行政機關的實際控制，否則，行政訴訟就會成為法治建設的“黑洞”；其次，必須通過立法為法院行使個案解釋權設計一套解釋規(guī)則，使個案解釋有章可尋；再次，廢除法官錯案追究制度、請示批復制度等；再有，改革法官罷免制度，借鑒域外經(jīng)驗重新設計法官責任制度，如法官彈劾制度等；提高法官任職資格、改革法官考評制度、裁判文書必須說明判決理由等等。最后，制定頒布一部《法律解釋法》是重構法律解釋體制最重要的環(huán)節(jié)，而不能像目前這樣有關法律解釋的規(guī)定散落在效力沖突、形式各異的各種法文件里。

【注釋】

① 有關決議體制解釋主體譜系可參閱張立剛.回歸與發(fā)展:立法法對法律解釋體制重構的意義[J].西部法學評論,2013(2).

②對于司法機關是解釋主體的主要角色這一點，制憲者并非沒有認知，如早在1934年的《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》第37條就曾規(guī)定由最高法院“對于一般法律作法定的解釋”，但新中國成立后的歷部憲法都明確規(guī)定由全國人大常委會享有法律解釋權，這期間的沿革意味著什么？去除對蘇聯(lián)制度的模仿和傳統(tǒng)文化的影響因素，能有力地對這種沿革保持令人信服的解釋的理由無非就是維護人大制度。

③許多學者認為，既然憲法把法律解釋權賦予全國人大常委會，就應當由它去具體行使，但現(xiàn)實情況是，新中國成立以來，全國人大常委會極少進行立法解釋，由此得出結論：立法解釋無用，全國人大常委會不應當享有法律解釋權。這種擁有就得行使的邏輯恰恰是阻礙正確理解立法解釋的癥結所在。人大制度是議行合一式的制度，理論上人大是全權機關，但事實上人大并不行使行政權和檢察權，因此并不能由全國人大常委會極少進行立法解釋就反推出不應當享有法律解釋權的結論。

④張志銘先生的研究表明，“補充規(guī)定”實是補充立法，而非解釋。參閱張志銘.中國的法律解釋體制[A].梁治平.法律解釋問題[C].北京:法律出版社,1998.182-183.

[1]張志銘.中國的法律解釋體制[A].梁治平.法律解釋問題[C].北京:法律出版社,1998.167.

[2]姚仁安,陳翀.取消最高人民檢察院司法解釋權管見[J].中國律師,2000(7).

[3]喬曉陽.立法法講話[M].北京:中國法制出版社,2000.

[4]張志銘.法律解釋概念探微[J].法學研究,1998(5).

[5]王晨光.全國人大常委會立法解釋的程序思考[J].法學,2000(4).

[6]周旺生.中國現(xiàn)行法律解釋制度研究[J].現(xiàn)代法學,2003(2).

[7]梁洪霞.論法律詢問答復的效力[J].重慶理工大學學報：社會科學,2010(4).

[8]郭道暉.論立法的社會控制限度[J].南京大學法律評論：春季卷,1997(1).

[9]陳林林,許楊勇.司法解釋立法化問題三論[J].浙江社會科學,2010(6).

[10]汪全勝.司法解釋正當性的困境及出路[J].國家檢察官學院學報,2009(3).

[11]魏勝強.誰來解釋法律：關于我國法律解釋權配置的思考[J].法律科學(西北政法學院學報),2006(3).

(責任編輯 郭 偉)

On the "Resolution" System and the "Legislation Law" System in Legal Interpretation System of our Country

ZHANG Ligang1, WANG Xianxia2

(1. Legal Department, Shandong Police College, Jinan 250000, China; 2. Advanced Training College & Party School, Shengli Oilfield, Dongying 257000, China)

Our country's current legal interpretation system was established according to "Resolution on strengthening the legal interpretation by the National People's Congress Standing Committee" in 1981, which has caused a diversified pattern and confused situation in the legal interpretation system in the execution of laws. However, the legal document group with "Legistation Law" as the core show a complete new legal interpretation system, i.e. the presence of Legislation Law system. The Resolutin System should be abandoned according to the principle of new law being superior to old law, and the Natinal People's Congress Committee and the Supreme People's Court shall be the subject to restructure the legal interpretation system. The National People's Congress Standing Committee shall be the supervisor of legal interpretation, and the Supreme People's Court shall be responsible for legal intepretation. The Legislation Law system should be the development direction of our country's legal interpretation system.

Legal interpretation system; defect; legislation law; the NPC system; reconstruction

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2016.06.019

22016-10-07

張立剛( 1970-)，男，山東濟南人，山東警察學院法律部講師。研究方向：法理學。

D90

A

1009-4326(2016)06-0071-08