周定財(cái)（江蘇師范大學(xué)，徐州221116）

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結(jié)構(gòu)功能主義視角下地方服務(wù)型政府的結(jié)構(gòu)分析*

周定財(cái)
（江蘇師范大學(xué)，徐州221116）

摘要：當(dāng)下，我國(guó)地方服務(wù)型政府建設(shè)經(jīng)歷了探索階段、建構(gòu)階段并逐漸進(jìn)入調(diào)整階段。結(jié)構(gòu)功能主義對(duì)地方服務(wù)型政府的研究具有較大的契合性和很強(qiáng)的解釋力。從結(jié)構(gòu)入手來(lái)思考地方服務(wù)型政府的體制、機(jī)制及邏輯進(jìn)程，對(duì)地方服務(wù)型政府的建設(shè)大有裨益。地方服務(wù)型政府的內(nèi)在結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為宏觀上的行政體制和微觀上的機(jī)制創(chuàng)新；外在結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為地方政府與其他政治主體與社會(huì)主體的關(guān)系。地方服務(wù)型政府的結(jié)構(gòu)決定了其主體功能和核心功能是向地方民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這需要在其內(nèi)外結(jié)構(gòu)的互動(dòng)中得以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)要在實(shí)踐中注入公共性、公平性、公益性和公開(kāi)性等價(jià)值理念。

關(guān)鍵詞：地方服務(wù)型政府；結(jié)構(gòu)功能主義；內(nèi)在結(jié)構(gòu)；外在結(jié)構(gòu)

當(dāng)下，建設(shè)服務(wù)型政府已成為我國(guó)政府行政體制改革的重要目標(biāo)，各地方的服務(wù)型政府建設(shè)正如火如荼地展開(kāi)，經(jīng)歷了初步探索階段、理性建構(gòu)階段并進(jìn)入漸進(jìn)性結(jié)構(gòu)調(diào)整階段［1］，這是施政理念、職能組合、機(jī)構(gòu)設(shè)置、結(jié)構(gòu)調(diào)整、運(yùn)行機(jī)制等多方面改革的聚合，是深層次、全方位的復(fù)雜系統(tǒng)工程。從結(jié)構(gòu)功能主義的視角來(lái)分析地方服務(wù)型政府的內(nèi)在結(jié)構(gòu)、外在結(jié)構(gòu)及其互動(dòng)關(guān)系，對(duì)地方服務(wù)型政府建設(shè)大有裨益。

一、結(jié)構(gòu)功能主義及其對(duì)地方服務(wù)型政府結(jié)構(gòu)的解釋力

作為當(dāng)代社會(huì)科學(xué)研究的一個(gè)重要的理論流派和研究范式，結(jié)構(gòu)功能主義（structural functionalism，亦稱結(jié)構(gòu)功能論）是在19世紀(jì)生物學(xué)中功能主義基本原則和20世紀(jì)初孔德的實(shí)證主義哲學(xué)、斯賓塞的社會(huì)有機(jī)論和功能需求概念的基礎(chǔ)上逐漸形成和發(fā)展起來(lái)的。涂爾干（Emile Durkheim）、馬林諾夫斯基（Malinowski）、拉德克利夫-布朗（Alfred Radcliffe-Brown）、阿爾蒙德（Gabriel A. Almond）等人是積極倡導(dǎo)對(duì)社會(huì)問(wèn)題或政治現(xiàn)象進(jìn)行“結(jié)構(gòu)功能分析”的開(kāi)拓者和奠基人，帕森斯和默頓是該理論的集大成者和最杰出的代表人物。20世紀(jì)中葉前后，美國(guó)著名社會(huì)學(xué)家、哈佛大學(xué)教授塔爾科特·帕森斯（Talcott Parsons）在《社會(huì)行動(dòng)的結(jié)構(gòu)》（1937年）、《社會(huì)系統(tǒng)》（1951年）、《邁向一種一般行動(dòng)理論》（1951年）和《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（1956年）等著作中系統(tǒng)、完整地闡述了結(jié)構(gòu)功能主義理論。帕森斯首先將“行動(dòng)”與“體系”兩個(gè)概念相聯(lián)結(jié)，提出了“行動(dòng)體系”的新概念，然后又進(jìn)一步提出了著名的AGIL四功能模式（或稱AGIL圖式）作為分析行動(dòng)體系之結(jié)構(gòu)的基本工具。其中“行動(dòng)體系”由行為有機(jī)體系統(tǒng)、人格系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)和文化系統(tǒng)四部分構(gòu)成。由是觀之，社會(huì)系統(tǒng)是整個(gè)“行動(dòng)體系”的一個(gè)子系統(tǒng)，它之所以能夠維持并得以發(fā)展，是因?yàn)樗軌驖M足四個(gè)必要的功能性條件，即適應(yīng)（Adaption）、達(dá)鵠（Goal attainment）、整合（Integration）和維模（Latency pattern maintenance）。適應(yīng)功能是指確保從環(huán)境中獲取足夠的資源，然后在整個(gè)系統(tǒng)中進(jìn)行合理分配；達(dá)鵠功能是指在系統(tǒng)目標(biāo)中建立次序級(jí)別，并調(diào)動(dòng)系統(tǒng)的各種資源以達(dá)成這些目標(biāo)；整合功能是指合作和保持系統(tǒng)單位之間的相互關(guān)系；維模功能主要包括模式維持和緊張調(diào)停兩個(gè)相互聯(lián)系的部分。［2］在社會(huì)系統(tǒng)中，上述四種功能分別由經(jīng)濟(jì)組織、政治制度、法律制度和家庭與教育制度來(lái)執(zhí)行，從而分化出相對(duì)應(yīng)的四個(gè)子系統(tǒng)即經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)、政治子系統(tǒng)、社會(huì)共同體子系統(tǒng)和文化（親屬）子系統(tǒng)。結(jié)構(gòu)功能主義流派的另一位代表人物，科學(xué)社會(huì)學(xué)的奠基人羅伯特·默頓（Robert K. Merton）在對(duì)英國(guó)人類學(xué)中功能學(xué)派所堅(jiān)持的“功能統(tǒng)一性”“功能普遍性”和“功能不可缺少性”這三條“流行的假設(shè)”提出質(zhì)疑的基礎(chǔ)上，將社會(huì)系統(tǒng)的功能需求進(jìn)行了拓展，提出了“中層理論”（middle-range theory）策略以及新的功能分析范式，引入了“潛功能”（latent function）、“反功能”（dysfunction，亦稱負(fù)功能）的概念，認(rèn)為并非所有的組成部分都以正功能的姿態(tài)呈現(xiàn)，因此要對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)結(jié)構(gòu)的客觀后果進(jìn)行功能認(rèn)識(shí)，并做出功能評(píng)價(jià)，這就大大拓寬了功能分析的領(lǐng)域，并將結(jié)構(gòu)功能主義推到一個(gè)新階段。

帕森斯和默頓等學(xué)者創(chuàng)立的結(jié)構(gòu)功能主義理論“不僅可用來(lái)解釋社會(huì)現(xiàn)象、解釋集體的秩序和規(guī)范，更為當(dāng)下社會(huì)諸問(wèn)題提供了一個(gè)理論解釋性框架”［3］，對(duì)地方服務(wù)型政府的研究具有較大的契合性和很強(qiáng)的解釋力。該理論認(rèn)為，社會(huì)是一個(gè)有機(jī)整合的大系統(tǒng)，每個(gè)子系統(tǒng)都對(duì)系統(tǒng)整體的均衡有序發(fā)展產(chǎn)生重要影響；一個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行狀態(tài)是否穩(wěn)定，不僅取決于它是否具有滿足一般功能需求的子系統(tǒng)，而且還取決于這些系統(tǒng)之間是否存在著跨越邊界的對(duì)流式交換關(guān)系；對(duì)于一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，維護(hù)其內(nèi)部各個(gè)子系統(tǒng)之間關(guān)系的最低限度的平衡是至關(guān)重要的［4］。地方服務(wù)型政府的建設(shè)是一項(xiàng)“系統(tǒng)工程”，它涉及制度、體制、機(jī)制、職能的完善和地方黨委、政府、社會(huì)組織、企業(yè)、社區(qū)、公民等建設(shè)主體的塑造等多個(gè)“子系統(tǒng)”，每一個(gè)“子系統(tǒng)”的優(yōu)化都對(duì)地方服務(wù)型政府的建設(shè)發(fā)揮著必不可少的作用。該理論還強(qiáng)調(diào)，結(jié)構(gòu)決定功能的發(fā)揮，結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，其功能也隨之改變；結(jié)構(gòu)不良，其功能也會(huì)萎縮或弱化；功能的發(fā)揮受制于結(jié)構(gòu)的影響，對(duì)結(jié)構(gòu)起反作用，在一個(gè)多層次系統(tǒng)中發(fā)生的各種功能，可以形成功能體系，表現(xiàn)出多層次的政治功能結(jié)構(gòu)，因此任何社會(huì)制度和政治現(xiàn)象都可以從它們?cè)诰S持更大的社會(huì)體系中發(fā)揮功能的角度進(jìn)行解釋。在地方服務(wù)型政府建設(shè)中，結(jié)構(gòu)是服務(wù)型政府的基本構(gòu)成要素之一，是政府行政體制改革的邏輯起點(diǎn)，其各項(xiàng)職能（或功能）的發(fā)揮也是以其內(nèi)在結(jié)構(gòu)和外在結(jié)構(gòu)的完善為前提的，要實(shí)現(xiàn)地方服務(wù)型政府的主體功能和核心功能，研究分析其內(nèi)外結(jié)構(gòu)就是題中應(yīng)有之義和應(yīng)然之需了。

二、地方服務(wù)型政府的內(nèi)在結(jié)構(gòu)分析

地方服務(wù)型政府的內(nèi)在結(jié)構(gòu)是包括體制和機(jī)制在內(nèi)的、決定政府功能的要素的總和。具體來(lái)說(shuō)，服務(wù)型政府宏觀上體現(xiàn)為一種具體的行政體制，微觀上反映為一系列緊密相連的機(jī)制創(chuàng)新；體制改革的實(shí)踐是具體的，機(jī)制創(chuàng)新的探索是生動(dòng)的。地方服務(wù)型政府建設(shè)既不能缺乏具體的制度、體制建設(shè)目標(biāo)，也不能忽略現(xiàn)實(shí)的各種機(jī)制創(chuàng)新。然而在現(xiàn)實(shí)的地方服務(wù)型政府構(gòu)建中，機(jī)制創(chuàng)新往往大于、多于、重于體制改革，因此，調(diào)整地方服務(wù)型政府的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，需要探索由機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)體制改革的路徑，才能構(gòu)成量變到質(zhì)變的提升，地方服務(wù)型政府構(gòu)建才將會(huì)在我國(guó)的制度變革過(guò)程中演變成現(xiàn)實(shí)。

1.地方服務(wù)型政府的體制結(jié)構(gòu)

地方政府體制是地方服務(wù)型政府建設(shè)的重點(diǎn)。確定地方政府職能及其公共服務(wù)的范圍不僅是地方服務(wù)型政府體制創(chuàng)新的前提，更涉及深層次的觀念和利益問(wèn)題、政府內(nèi)部縱橫向關(guān)系問(wèn)題以及各方面體制的綜合配套問(wèn)題。地方服務(wù)型政府體制創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)路徑應(yīng)當(dāng)與政府職能轉(zhuǎn)變緊密結(jié)合，使其相互作用、相互推進(jìn)。

首先，體制改革的著力點(diǎn)在于轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)?！盁o(wú)論是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，還是地方政府機(jī)構(gòu)改革，都要以轉(zhuǎn)變政府職能為核心……轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政管理體制改革的核心”［5］。轉(zhuǎn)變政府職能既是政府角色的根本轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)的位移，也是局部利益的調(diào)整或某種權(quán)力的失落，它具體包括管理理念的轉(zhuǎn)變、管理重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變、職能關(guān)系的理順和管理方式的轉(zhuǎn)變四個(gè)方面的內(nèi)容。中共十八屆三中全會(huì)《決定》指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”［6］。也就是說(shuō)，要繼續(xù)深化行政審批制度改革，加快基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政社分開(kāi)、政事分開(kāi)、政資分開(kāi)，讓市場(chǎng)發(fā)揮更大的作用空間，為社會(huì)提供多主體、多層次、多渠道的公共服務(wù)。要根據(jù)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門(mén)的自身特性，強(qiáng)化就業(yè)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、收入分配、環(huán)境保護(hù)、食品藥品監(jiān)管、應(yīng)急救援、社會(huì)治安等方面的職能，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，逐步實(shí)現(xiàn)政府管理與社會(huì)治理的有機(jī)結(jié)合，行政手段與法律、經(jīng)濟(jì)手段的有機(jī)結(jié)合，管理與服務(wù)的有機(jī)結(jié)合［7］。通過(guò)體制改革，增強(qiáng)地方政府及其工作人員的整體素質(zhì)和服務(wù)理念，從而提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。

其次，體制改革的重點(diǎn)在于優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)大部制改革。我國(guó)的服務(wù)型政府建設(shè)是改革發(fā)展的必然結(jié)果，但有效的、可持續(xù)的公共服務(wù)必須依靠進(jìn)一步的改革進(jìn)行深化。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府管了很多不該管、管不了也管不好的事情，造成顧此失彼、無(wú)法接應(yīng)的局面。大部制也稱大部門(mén)體制，起源于英國(guó)的政府重組改革實(shí)踐，取得了良好的效果。它是將政府相同及相近的職能進(jìn)行整合，歸入一個(gè)部門(mén)管理，或?qū)⒁恍┞毮芟嘟蛳嚓P(guān)的部門(mén)整合為一個(gè)較大的部門(mén)。“職能有機(jī)統(tǒng)一”是大部制的精髓，“寬職能，少機(jī)構(gòu)”則是其鮮明特征［8］。我國(guó)的大部制改革是總結(jié)以往改革經(jīng)驗(yàn)，克服長(zhǎng)期以來(lái)政府體制中存在的機(jī)構(gòu)交叉、職能重疊、政出多門(mén)、推諉扯皮、成本較高、效率低下等種種弊端的必然選擇。2008年以來(lái)，各地都在進(jìn)行“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一”的大部制改革的實(shí)踐，出現(xiàn)了“單部門(mén)突破”的成都模式、“兩集中、兩到位”的鎮(zhèn)江模式、“多牌同掛”的隨州模式和“黨政聯(lián)動(dòng)”的順德模式等典型的實(shí)踐形態(tài)。2013年的政府機(jī)構(gòu)改革圍繞優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，對(duì)鐵道部、食品藥品監(jiān)管、衛(wèi)生和計(jì)劃生育、海洋、新聞出版廣播電影電視等6個(gè)部門(mén)的相關(guān)職能進(jìn)行整合，其目標(biāo)在于通過(guò)理清部門(mén)間的權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建大部制內(nèi)部的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政民協(xié)同、政企協(xié)同、政社協(xié)同和政會(huì)協(xié)同。當(dāng)然，大部制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行的體制模式，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，建立中國(guó)特色的大部門(mén)體制，還需要不斷地探索、積累和突破。

最后，體制改革的難點(diǎn)在于破除陳舊觀念和打破利益藩籬。每一場(chǎng)大的變革，總是伴隨著觀念的變革；沒(méi)有觀念的變革，政府體制改革就會(huì)顯得困難重重、步履維艱。李克強(qiáng)總理指出，改革是中國(guó)最大的紅利，下一步改革不僅要解放思想、更新觀念，更要打破固有利益格局［9］。當(dāng)前，影響體制改革深入進(jìn)行的陳舊觀念，如GDP至上、墨守成規(guī)、求穩(wěn)怕亂、“官本位”和“管本位”等，不勝枚舉。觀念問(wèn)題根深蒂固，短時(shí)期內(nèi)難以改變，容易造成行政體制改革的既定目標(biāo)在行政人員的微觀層面上遭到大幅度的扭曲或置換。雖然固有觀念阻礙行政體制改革，但它畢竟沒(méi)有損害改革者的利益，守舊觀念帶來(lái)的改革阻力畢竟有限。其實(shí)，體制改革更大的阻力來(lái)自政府本身，地方政府的雙重身份（既是改革的主體也是改革的對(duì)象）之間的矛盾是改革阻力的根源。行政體制改革說(shuō)到底是政府的自我革命，意味著政府部門(mén)要放棄某些既得利益，這勢(shì)必會(huì)在一定程度上沖擊既有的權(quán)力平衡或打破穩(wěn)定利益格局。在改革中利益受損的部門(mén)和人員就會(huì)直接或間接，有意或無(wú)意地抵制改革；地方政府官員也會(huì)充分利用現(xiàn)有體制的缺陷來(lái)滿足自我利益的最大化，從而表現(xiàn)出“掠奪性”的行為傾向——他們?yōu)榱司S護(hù)既得利益，或是抱著“只要不出事，寧愿不做事”的態(tài)度消極工作，或是對(duì)群眾反映的需要費(fèi)心解決的問(wèn)題應(yīng)付了事，或是為了各自的局部利益，經(jīng)濟(jì)建設(shè)上重復(fù)建設(shè)、重復(fù)引進(jìn)，行政級(jí)別上相互競(jìng)爭(zhēng)，互相拆臺(tái)，不擇手段爭(zhēng)取“升格”，等等。由是觀之，在體制改革的過(guò)程中，必須要逐步建立利益引導(dǎo)機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、利益共享機(jī)制、利益沖突化解機(jī)制、利益制約機(jī)制、利益評(píng)價(jià)機(jī)制、利益反饋機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制相統(tǒng)一的政府利益調(diào)節(jié)與整合機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益、地方利益和國(guó)家整體利益的平衡，這是地方服務(wù)型政府體制改革的必要條件。

2.地方服務(wù)型政府的機(jī)制創(chuàng)新

服務(wù)型政府必須進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新?！靶姓C(jī)制是指行政體制運(yùn)行中的形式、流程、程序與技術(shù)等要素，主要涉及行政體制運(yùn)行的有效性問(wèn)題。其中，效率是主要變量”［10］，行政機(jī)制創(chuàng)新主要關(guān)系到優(yōu)化政府服務(wù)的形式、程序、路徑，這需要改變政府線性的責(zé)任指向，將原來(lái)單向?qū)ι县?fù)責(zé)機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)榛?dòng)責(zé)任機(jī)制，政府不能只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，更應(yīng)該對(duì)人民負(fù)責(zé)，對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)。

在優(yōu)化政府服務(wù)形式方面，不少地方引進(jìn)工商管理技術(shù)和市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)理念，構(gòu)建“一站式”服務(wù)來(lái)提高政府的治理效能；一些地方推行電子政務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的便利和高效；一些地方政府通過(guò)與社區(qū)、社會(huì)組織、企業(yè)等的協(xié)同治理來(lái)適應(yīng)公共治理的新常態(tài)；還有些地方開(kāi)通政務(wù)微博和官方微信，將傳統(tǒng)的迂回溝通轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訙贤?；而有的地方仍然沿用傳統(tǒng)行政手段來(lái)提高公共服務(wù)的效率與數(shù)量。地方政府服務(wù)的形式不再固守原來(lái)單一、管制的方式，而是采用多元的方式，在放松規(guī)制（deregulation）的基礎(chǔ)上，引進(jìn)民營(yíng)化、憑單制、合同外包、志愿服務(wù)；在全面質(zhì)量管理（TQM）的基礎(chǔ)上，引進(jìn)目標(biāo)管理（MBO）、標(biāo)桿管理、績(jī)效管理；在招標(biāo)投標(biāo)決策上，遏制壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)，注重招標(biāo)過(guò)程和投標(biāo)決策。美國(guó)政治學(xué)家詹姆斯·威爾遜（James Q. Wilson）認(rèn)為：“任何組織，不管是政府的還是私人的，一旦具有壟斷性，就會(huì)缺乏強(qiáng)烈刺激去提供它的服務(wù)對(duì)象所期待的服務(wù)”［11］，法國(guó)學(xué)者皮埃爾·卡藍(lán)默（Pierre Calame）從另一個(gè)角度指出：“國(guó)家和其他行動(dòng)者的合作伙伴關(guān)系具有壓倒一切的重要性。”［12］優(yōu)化地方政府的服務(wù)形式，就是要使政府與公民、社會(huì)、市場(chǎng)、企業(yè)之間，變簡(jiǎn)單的命令與服從關(guān)系為協(xié)商與互動(dòng)關(guān)系，變公共服務(wù)供給主體單一性為多元化，建成以政府為主導(dǎo)、各種社會(huì)主體共同參與的公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化和供給方式的多樣化。

在優(yōu)化政府服務(wù)程序方面，各地從服務(wù)價(jià)值、服務(wù)目標(biāo)出發(fā)，選擇服務(wù)方式、安排服務(wù)順序、規(guī)定服務(wù)步驟、梳理服務(wù)流程、確定服務(wù)內(nèi)容。最典型實(shí)例就是近年來(lái)各地紛紛建立起來(lái)的行政服務(wù)中心，地方服務(wù)型政府的面貌在行政服務(wù)中心得到全面展示。第一，表現(xiàn)為審批與服務(wù)的互動(dòng)，在審批中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中整合審批。原來(lái)“碎片化”的政府部門(mén)的職能交叉、工作內(nèi)容重疊現(xiàn)象，在服務(wù)大廳演化為相近科室歸并整合，原來(lái)審批流程中的“各自為政”演化為打通隔閡，建立跨窗口團(tuán)隊(duì)，原來(lái)跑斷腿、磨破嘴的現(xiàn)象演化為在電子政務(wù)技術(shù)支撐下的一體化、扁平化管理。行政服務(wù)中心改進(jìn)了服務(wù)程序，提升了政府服務(wù)的質(zhì)量，推動(dòng)了部門(mén)內(nèi)部與部門(mén)之間的職能整合。第二，表現(xiàn)為審批公開(kāi)化。行政服務(wù)中心貫徹服務(wù)行政的施政理念，采用先進(jìn)的電子政務(wù)平臺(tái)、扁平化的政府組織結(jié)構(gòu)和公開(kāi)透明的辦事流程，其文化的核心就是公開(kāi)，服務(wù)過(guò)程全部在陽(yáng)光下進(jìn)行，其中內(nèi)含著從官本位到民本位、權(quán)力本位到權(quán)利本位、政府本位到社會(huì)本位、管理本位到服務(wù)本位的轉(zhuǎn)變氣息，窗口內(nèi)外沒(méi)有阻擋，窗口之間沒(méi)有阻礙，窗口人員和民眾“零距離”接觸，激發(fā)了民眾的參與與監(jiān)督的熱情和積極性。概言之，行政服務(wù)中心旨在建構(gòu)一個(gè)直接面向社會(huì)和公民、回應(yīng)力更強(qiáng)、效率更高、服務(wù)更到位的政府，它從“硬件”和“軟件”兩個(gè)方面對(duì)政府的流程進(jìn)行了再造和重組，充分體現(xiàn)了服務(wù)型政府的職能定位和價(jià)值訴求。

在優(yōu)化政府服務(wù)路徑方面，各地以形成規(guī)范有序、公開(kāi)透明、便民高效的行政管理體制為目標(biāo)，進(jìn)行了全方位的探索，這其中有基于眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，也有基于效率與公平的考慮。眼前的考慮在于解決目前公共服務(wù)提供方法和形式上的具體問(wèn)題，如權(quán)宜式治理、場(chǎng)景式治理、應(yīng)急式治理等，具有應(yīng)急性、時(shí)效性和短期性特點(diǎn)；長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮在于建立一套公共服務(wù)提供的長(zhǎng)效機(jī)制，表現(xiàn)為一系列的法規(guī)或制度，主要涉及惠及范圍、提供方式、財(cái)政支持、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及定價(jià)、補(bǔ)貼、監(jiān)管、評(píng)價(jià)等各個(gè)方面，具有穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，長(zhǎng)效機(jī)制的建立有利于鞏固現(xiàn)有的公共服務(wù)形式和成果。效率的考慮在于提升公共服務(wù)的品質(zhì)，注重的是投入與收益之間的關(guān)系；公平的考慮主要在于擴(kuò)大公共服務(wù)的范圍，使其更好地惠及所有社會(huì)群體，正如弗雷德里克森（H. George Frederickson）所說(shuō)：“把效率和經(jīng)濟(jì)作為公共行政的指導(dǎo)方針是有必要的，但僅此是不夠的。必須加上社會(huì)公平作為公共行政的第三個(gè)理論支柱?！保?3］這種公平既包括機(jī)會(huì)公平、制度公平、程序公平，也包括結(jié)果的公平?？傊?，服務(wù)型政府機(jī)制創(chuàng)新的路徑既要考慮到對(duì)當(dāng)前問(wèn)題的應(yīng)急處理，也要著眼于構(gòu)建一套穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制，同時(shí)也要兼顧效率和公平，為此，可以采用“整體規(guī)劃—統(tǒng)籌協(xié)調(diào)—分步到位”的發(fā)展策略，從提升公共服務(wù)效能目標(biāo)出發(fā)，分別對(duì)各個(gè)單一機(jī)制加以完善，充分發(fā)揮各個(gè)機(jī)制之間的相互促進(jìn)與協(xié)調(diào)作用，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府機(jī)制創(chuàng)新的協(xié)同推進(jìn)。

三、地方服務(wù)型政府的外在結(jié)構(gòu)分析

地方服務(wù)型政府的外在結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為地方政府和其他政治主體與社會(huì)主體的關(guān)系。這一結(jié)構(gòu)內(nèi)涵于地方服務(wù)型政府建設(shè)的目的、動(dòng)力、程序和邏輯進(jìn)程中，涉及源與本的關(guān)系、服務(wù)主體與服務(wù)對(duì)象的關(guān)系、政府能力與實(shí)際困境的關(guān)系、政府與社會(huì)及公民人格健全的關(guān)系等。

第一，地方服務(wù)型政府建設(shè)的目的：源與本的關(guān)系。這涉及服務(wù)型政府建設(shè)的價(jià)值取向問(wèn)題。美國(guó)政治家托馬斯·杰斐遜（Thomas Jefferson）指出，“構(gòu)成一個(gè)社會(huì)或國(guó)家的人民是那個(gè)國(guó)家中一切權(quán)力的源泉”，“我不知道除了人民本身之外還有什么儲(chǔ)藏社會(huì)的根本權(quán)力的寶庫(kù)”［14］。服務(wù)型政府就是“以‘管理就是服務(wù)’為根本理念，以社會(huì)和大眾為主要導(dǎo)向，以社會(huì)管理和公共服務(wù)為核心職能，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面和諧發(fā)展為根本任務(wù)的現(xiàn)代政府”［15］。這就從基本內(nèi)涵上框定了地方服務(wù)型政府的價(jià)值取向“是在確保人民當(dāng)家作主地位不變、不斷提高人民生活水平的前提下，對(duì)社會(huì)主義本質(zhì)的追求，更直接的是對(duì)全能主義模式的批判和為人民服務(wù)宗旨的回歸”［16］，最終實(shí)現(xiàn)“遵從民意要求、實(shí)現(xiàn)民意期盼”的目標(biāo)。實(shí)踐表明，無(wú)論是民主、法治，還是憲政，抑或是效能型、法治型、責(zé)任型、有限型、參與型、節(jié)約型、前瞻型政府模式，服務(wù)型政府所倡導(dǎo)的所有這些價(jià)值理念的核心指向必然是以人為本。因?yàn)檎臋?quán)力來(lái)源于人民，政府的發(fā)展為了人民，政府的建設(shè)依靠人民，建設(shè)的成果由人民共享。正是在這個(gè)意義上，對(duì)究竟是官本位還是民本位、政府本位還是社會(huì)本位、權(quán)力本位還是權(quán)利本位這三個(gè)問(wèn)題的正確回答是管制型政府和服務(wù)型政府的本質(zhì)區(qū)別與分水嶺。很顯然，服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)的是公民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位的回歸，是對(duì)官本位、政府本位、權(quán)力本位的擯棄與糾正。

第二，地方服務(wù)型政府建設(shè)的動(dòng)力：服務(wù)主體與服務(wù)對(duì)象的關(guān)系。地方服務(wù)型政府的服務(wù)主體是各級(jí)地方政府及其工作人員，服務(wù)對(duì)象是社會(huì)組織與社會(huì)公眾。如何處理好二者的關(guān)系，成為地方服務(wù)型政府建設(shè)的核心動(dòng)力。地方政府作為公權(quán)力的使用者，必然要為公權(quán)力的所有者——公民——服務(wù)，但是這種服務(wù)決不能損害私權(quán)的行使，這是政府職能實(shí)施的邊界。［17］一旦跨越這一邊界就會(huì)造成權(quán)力過(guò)分集中和壟斷，就意味著政府是一個(gè)“管制政府”“無(wú)限政府”“全能政府”甚至?xí)蔀椤氨Ｄ氛薄皨寢屨保瑥亩x政府實(shí)現(xiàn)公共利益的目的。在地方服務(wù)型政府體制中，政府不再是公共服務(wù)的唯一提供者，而變?yōu)榉?wù)規(guī)則的制定者以及公共服務(wù)的協(xié)調(diào)者、促進(jìn)者與合作者，公共服務(wù)的提供主體從單一走向多元。服務(wù)型政府的本質(zhì)是公民參與型的，在政府提供公共服務(wù)的過(guò)程中，也需要廣大公民的積極參與和配合，唯有如此，政府才能了解公民需要什么樣的服務(wù)、渴望得到什么樣的服務(wù)，也才能找到服務(wù)公民和社會(huì)的方式和路徑?？梢?jiàn)，在服務(wù)型政府體制下，服務(wù)主體與服務(wù)對(duì)象之間的關(guān)系是基于對(duì)話基礎(chǔ)上的互動(dòng)合作，其服務(wù)主體模式就是要建立起一種多元主體共同參與的公共服務(wù)體系，通過(guò)多種形式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的增量與優(yōu)化。

第三，地方服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程：政府能力與實(shí)際困境的關(guān)系。在地方服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程中，會(huì)遭遇來(lái)自理論和實(shí)踐的雙重困境，而提升地方政府的能力則是破解困境的唯一途徑，二者在實(shí)踐中表現(xiàn)為一種張力關(guān)系。政府能力是政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)的過(guò)程中所具有的能量，政府能力的強(qiáng)弱決定了政府職能的實(shí)現(xiàn)程度。建設(shè)服務(wù)型政府，不僅要轉(zhuǎn)變政府職能，更要提高政府能力。政府能力的提升是地方服務(wù)型政府建設(shè)的前提和保障。在地方服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程中，由于理論準(zhǔn)備不足、價(jià)值定位不準(zhǔn)確、整體推進(jìn)方案不明晰等等，各地在探索具體實(shí)現(xiàn)形式上難免五花八門(mén)，由于沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，必然會(huì)遭遇來(lái)自理論和實(shí)踐兩個(gè)方面的困境。如何化解困境、順利推進(jìn)地方服務(wù)型政府建設(shè)，內(nèi)在地對(duì)政府能力提出了客觀要求。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)換和機(jī)制轉(zhuǎn)軌的轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的同時(shí)也積聚了大量的深層次社會(huì)矛盾和沖突，對(duì)地方政府的能力提出了新的挑戰(zhàn)。因此，要著力提升地方政府能力，增強(qiáng)地方政府及其公務(wù)員的綜合素質(zhì)和服務(wù)水平，提高地方政府突發(fā)公共危機(jī)事件的處理能力和解決民眾實(shí)際問(wèn)題的能力，構(gòu)建一整套保證地方政府服務(wù)及時(shí)性和有效性的制度，為地方服務(wù)型政府建設(shè)保駕護(hù)航。

第四，地方服務(wù)型政府建設(shè)的邏輯：多重關(guān)系的互動(dòng)。服務(wù)型政府建設(shè)是當(dāng)代中國(guó)行政管理體制改革的基礎(chǔ)性目標(biāo)，這就決定了我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)必須妥善處理好與政府職能轉(zhuǎn)變、公民社會(huì)發(fā)育、社會(huì)組織成長(zhǎng)以及公民人格健全的關(guān)系，使之處于良性的互動(dòng)狀態(tài)。一是與政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系。政府職能是政府一切活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)需要，政府職能的轉(zhuǎn)變是服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求和實(shí)現(xiàn)途徑，只有明確政府職能轉(zhuǎn)變的方向，確定政府職能的重心，才能順利推進(jìn)地方服務(wù)型政府的建設(shè)。地方服務(wù)型政府建設(shè)要確立以人為本的價(jià)值理念，就應(yīng)當(dāng)把服務(wù)作為地方政府職能的核心，合理確定地方政府職能的范圍，推進(jìn)地方政府從統(tǒng)治思維、控制思維轉(zhuǎn)向服務(wù)思維。戴維·奧斯本（David Osborne）等指出，“重新界定政府職能的合理適當(dāng)范圍，要政府投入所有心力、資源于核心職能的發(fā)揮上，解除不必要的政務(wù)負(fù)擔(dān)”［18］。當(dāng)前，地方政府的核心職能就是社會(huì)管理和公共服務(wù)，無(wú)論是社會(huì)管理還是公共服務(wù)，地方政府都應(yīng)該合理確定職責(zé)權(quán)限，推動(dòng)政府職能的歸位、正位和補(bǔ)位，增加對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，建立健全新型的公共服務(wù)體制及其運(yùn)行機(jī)制，保證地方服務(wù)型政府的正確方向。二是與公民社會(huì)發(fā)育的關(guān)系。公民社會(huì)的成熟程度是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)走向文明和現(xiàn)代化的標(biāo)志之一，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的軟實(shí)力之所在，地方服務(wù)型政府的建設(shè)有賴于一個(gè)壯大的、發(fā)育成熟的公民社會(huì)。羅爾斯（John Rawls）曾經(jīng)指出，“調(diào)和規(guī)則與規(guī)則結(jié)構(gòu)之間的不相稱問(wèn)題，非社會(huì)自身力所能及，需要政府的主導(dǎo)和政府與社會(huì)的互動(dòng)，才能達(dá)到動(dòng)態(tài)均衡”［19］。概言之，處理好政府與社會(huì)的關(guān)系是地方服務(wù)型政府建設(shè)的重要基礎(chǔ)。西方國(guó)家公民社會(huì)發(fā)達(dá)，政府與社會(huì)互動(dòng)頻繁，形成“社會(huì)與政府唱對(duì)臺(tái)戲、政府不唱獨(dú)角戲”的格局，因此西方政府的改革總是回應(yīng)社會(huì)需求，總是會(huì)伴隨著市場(chǎng)的發(fā)展而思考政府模式的邏輯變遷與范式轉(zhuǎn)換。我國(guó)的社會(huì)力量很薄弱，扮演的角色不很突出，政府仍然是社會(huì)的主角，甚至常常唱“獨(dú)角戲”。當(dāng)然，“在政府和公民社會(huì)之間并不存在永久的界限。根據(jù)情況的不同，政府有時(shí)候需要比較深入地干預(yù)公民社會(huì)，有時(shí)候又必須從公民社會(huì)中退出來(lái)?！保?0］因此要加快地方政府的職能轉(zhuǎn)變，同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)的變革，實(shí)現(xiàn)其與政府的互動(dòng)，在互動(dòng)中促進(jìn)社會(huì)的逐步成熟和完善。三是與社會(huì)組織成長(zhǎng)的關(guān)系。各類社會(huì)組織是多元社會(huì)主體中的重要力量，是溝通政府與公民之間關(guān)系的橋梁，它們與政府組織如果在互信共榮的基礎(chǔ)上緊密結(jié)合，將會(huì)大大推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)。美國(guó)著名學(xué)者萊斯特·M.薩拉蒙（Lester M. Salamon）指出，當(dāng)前“我們正置身于一場(chǎng)全球性的‘結(jié)社革命’之中。歷史將證明，這場(chǎng)革命對(duì)20世紀(jì)后期世界的重要性絲毫不亞于民族國(guó)家的興起對(duì)于19世紀(jì)后期世界的重要性”［21］。社會(huì)組織的內(nèi)在功能，決定了任何一個(gè)服務(wù)型政府都必須有效吸納和整合社會(huì)組織的力量來(lái)為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展都要求善治，而善治的實(shí)質(zhì)就是政府與公民的良好合作，但這種合作并不總是直接的，常常需要一個(gè)中介組織的協(xié)調(diào)。中國(guó)的社會(huì)組織就是這樣一種中介。［22］社會(huì)組織能積極主動(dòng)地承接地方政府的某些職能，公民可以借助社會(huì)組織來(lái)參與政府的某些決策，與政府達(dá)成共識(shí)；政府也可以通過(guò)社會(huì)組織對(duì)公共事務(wù)的參與，借助其橋梁作用，不斷提高執(zhí)政能力和公共服務(wù)的水平。四是與公民人格健全的關(guān)系。建設(shè)地方服務(wù)型政府必須堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)人的健全人格的形成和自由而全面的發(fā)展是建設(shè)服務(wù)型政府的最終目標(biāo)。反過(guò)來(lái)，現(xiàn)時(shí)代公民人格的健全也是地方服務(wù)型政府順利推進(jìn)的必要條件?！昂谜牡谝灰丶热皇墙M成社會(huì)的人們的美德和智慧，所以任何政府形式所具有的最重要的優(yōu)點(diǎn)就是促進(jìn)人民本身的美德和智慧?！保?3］因此，地方服務(wù)型政府建設(shè)必須把培育公民的獨(dú)立人格作為重要內(nèi)容，應(yīng)在服務(wù)型政府結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、機(jī)制轉(zhuǎn)換和職能轉(zhuǎn)變的全過(guò)程中，注意培養(yǎng)公民“完整的人格意識(shí)”“獨(dú)立的行為能力”和“自由的社會(huì)關(guān)系”。這不僅與現(xiàn)代社會(huì)所追求的民主和法治原則是一致的，而且與服務(wù)型政府所倡導(dǎo)的“以人為本”理念是相符合的。在這樣的精神理念指引下，具有公民人格與身份的社會(huì)成員不再去追求個(gè)人利益的最大化，也不再局限于成為市場(chǎng)的主體，而是在此基礎(chǔ)上尋求政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的主體地位，并且在履行公民權(quán)利及承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的同時(shí)，將自己的公民身份與社會(huì)和政治共同體相聯(lián)系，成為公民意識(shí)和公民文化的實(shí)際載體，從而大大推進(jìn)地方服務(wù)型政府建設(shè)。

四、地方服務(wù)型政府內(nèi)外結(jié)構(gòu)互動(dòng)下的功能指向

結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為，任何一個(gè)社會(huì)化的整體系統(tǒng)都存在一定的結(jié)構(gòu)體系，而結(jié)構(gòu)又決定或直接影響著該系統(tǒng)功能的發(fā)揮；結(jié)構(gòu)處于協(xié)調(diào)狀態(tài)時(shí)，功能的協(xié)調(diào)也比較容易實(shí)現(xiàn)；結(jié)構(gòu)一旦發(fā)生變化，就要求新的功能與之相適應(yīng)。如前文所述，地方服務(wù)型政府的內(nèi)在結(jié)構(gòu)即體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，外在結(jié)構(gòu)即地方政府和其他政治主體與社會(huì)主體的關(guān)系，這二者共同構(gòu)成了地方服務(wù)型政府的結(jié)構(gòu)體系。這種結(jié)構(gòu)體系決定和直接影響著地方服務(wù)型政府的功能指向。

第一，地方服務(wù)型政府的主體功能和核心功能是向地方民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在統(tǒng)治型政府模式下，政府代表的是統(tǒng)治階級(jí)利益，它將人民視為統(tǒng)治的對(duì)象，政府和人民處于對(duì)立狀態(tài)，政府對(duì)社會(huì)的管理主要表現(xiàn)為集權(quán)管理、“權(quán)治管理”和強(qiáng)制管理。在管理型政府模式下，地方政府是社會(huì)公共利益的表達(dá)和代表機(jī)構(gòu)，其主要職能就是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。在服務(wù)型政府模式下，“控制關(guān)系日漸式微”，地方政府堅(jiān)持服務(wù)導(dǎo)向而非控制導(dǎo)向、公正導(dǎo)向而非效率導(dǎo)向、公民本位而非政府本位，堅(jiān)持開(kāi)放式行政而非封閉式行政，堅(jiān)持德治和法治的有機(jī)結(jié)合。［24］需要指出的是，這種服務(wù)并沒(méi)有否定統(tǒng)治和管理，而是將服務(wù)貫穿于管理之中，在管理中實(shí)現(xiàn)服務(wù)。當(dāng)前，地方服務(wù)型政府的核心職能就是為公眾提供良好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，具體體現(xiàn)為四個(gè)方面，即適應(yīng)功能（地方政府對(duì)公民的有效回應(yīng)和對(duì)社會(huì)發(fā)展前瞻性的敏銳把握）、達(dá)鵠功能（為社會(huì)和公民服務(wù)，為良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序保駕護(hù)航）、整合功能（整合社會(huì)不同階層、不同利益群體之間的矛盾和沖突，促進(jìn)社會(huì)公平和公正的實(shí)現(xiàn)）、維模功能（廉潔文化和廉價(jià)文化即“雙廉”文化的塑造）。此外，也包括其他一些主要職能，如維持宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定、保護(hù)有序市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)等。

第二，地方服務(wù)型政府的功能是在其內(nèi)外結(jié)構(gòu)的互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)的。在地方服務(wù)型政府結(jié)構(gòu)中，內(nèi)在結(jié)構(gòu)是外在結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)和支撐，為外在結(jié)構(gòu)服務(wù)；外在結(jié)構(gòu)是內(nèi)在結(jié)構(gòu)的延伸，為內(nèi)在結(jié)構(gòu)提供保障；二者以政府職能（功能）作為橋梁而彼此聯(lián)系、相互依存，通過(guò)良性的互動(dòng)促進(jìn)地方政府職能的轉(zhuǎn)變和功能的實(shí)現(xiàn)。地方服務(wù)型政府的內(nèi)在結(jié)構(gòu)包括體制和機(jī)制兩大方面：行政體制是指行政權(quán)力結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系狀態(tài)，主要解決的是服務(wù)型政府為誰(shuí)服務(wù)、服務(wù)的限度及效能問(wèn)題，行政體制的運(yùn)作依賴行政機(jī)制的完善；行政機(jī)制是指行政體制運(yùn)行中的形式、流程、程序與技術(shù)等要素，解決的是服務(wù)型政府如何更好地服務(wù)問(wèn)題。地方服務(wù)型政府的外在結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為外部四個(gè)方面的運(yùn)作：源與本的關(guān)系屬于價(jià)值判斷，關(guān)注的是權(quán)力的來(lái)源與終極目標(biāo)，是整個(gè)外在結(jié)構(gòu)完善的起點(diǎn)和歸宿；服務(wù)主體和服務(wù)對(duì)象的關(guān)系屬于結(jié)構(gòu)判斷，涉及政府與老百姓的關(guān)系，關(guān)注的是具體為誰(shuí)服務(wù)的問(wèn)題；政府能力與實(shí)際困境的關(guān)系屬于效能判斷，涉及服務(wù)的限度和幅度，關(guān)注的是政府到底在多大范圍內(nèi)服務(wù)，哪些該管哪些不該管等問(wèn)題；服務(wù)型政府建設(shè)的多重關(guān)系交織屬于邏輯判斷，關(guān)注的是它們之間的互動(dòng)和協(xié)同邏輯。上述四個(gè)方面，面對(duì)的是在機(jī)制體制完善的基礎(chǔ)上，地方服務(wù)型政府如何運(yùn)作的問(wèn)題。它們之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，可以為內(nèi)部結(jié)構(gòu)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，從而使內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)在政府職能轉(zhuǎn)變這一主題的指引下更好地達(dá)成一致。

第三，地方服務(wù)型政府功能的實(shí)現(xiàn)需要堅(jiān)持公共性、公平性、公益性和公開(kāi)性的價(jià)值理念。公共性是指政府服務(wù)的內(nèi)容是配置公共資源和提供公共產(chǎn)品，政府服務(wù)的手段是運(yùn)用公共權(quán)威，政府服務(wù)的目的是實(shí)現(xiàn)公共利益，政府服務(wù)的靈魂是承擔(dān)公共責(zé)任，并強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的公眾性和社會(huì)性。中國(guó)的孔子、范仲淹、王夫之、孫中山以及西方的洛克、盧梭、韋伯、哈貝馬斯等都從不同角度論述了政府的公共性，美國(guó)開(kāi)國(guó)元?jiǎng)兹A盛頓、杰斐遜、漢密爾頓、潘恩、麥迪遜等將政府的公共性從理念變?yōu)閷?shí)踐，而優(yōu)化公共職能、重塑公共制度、培育公共精神、構(gòu)建整體性政府是當(dāng)前強(qiáng)化地方服務(wù)型政府公共性的基本路徑。公平性體現(xiàn)在機(jī)會(huì)公平（社會(huì)中的所有人，無(wú)論男女老少、貧富貴賤、宗教信仰、能力高低、文化程度，都擁有平等的政治權(quán)利和公平的發(fā)展機(jī)會(huì)，并以公正的司法體制保證上述平等的實(shí)現(xiàn)）、程序正義（每位公民享受公共服務(wù)的權(quán)利都能得到尊重和體現(xiàn)，保護(hù)弱勢(shì)群體利益，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成政府服務(wù)公平的起碼要求。政府應(yīng)保證每位公民都能夠獲得政府的公共服務(wù)）和結(jié)果公正（要有效地增進(jìn)和公平地分配社會(huì)公共利益，使每一個(gè)人都接受相同的正義原則，獲得自己參與社會(huì)活動(dòng)后應(yīng)得的待遇、分配等）三個(gè)方面。公益性是指政府只能為公民謀取公共利益，而不能假借公利之名為個(gè)人謀取私利；政府行為不能以營(yíng)利為目的，而應(yīng)該以表現(xiàn)社會(huì)道德、社會(huì)公平與社會(huì)正義等為其社會(huì)角色。因此，公共服務(wù)中的“以權(quán)謀私”“假公濟(jì)私”等不良行為都是違背公益性要求的不良行政行為，應(yīng)該得到有效的制度矯正，以集中力量為人民提供公平與公正的公共服務(wù)。公開(kāi)性就是落實(shí)公民的知情權(quán)，這就要求政府將公共服務(wù)的依據(jù)、內(nèi)容、過(guò)程、時(shí)限、結(jié)果和責(zé)任向社會(huì)公布，讓公民知曉。瑞典的《新聞報(bào)道自由法》（1776年）、法國(guó)的《人權(quán)宣言》（1789年）、丹麥的《信息公開(kāi)法》（1964年）、美國(guó)的《情報(bào)自由法》（1967年）和《陽(yáng)光下的政府法》（1976年）、加拿大的《信息獲取法》（1985年）等都作出規(guī)定，要求政府機(jī)關(guān)的決策、各種委員會(huì)的決議，除了法律規(guī)定需要保密的以外，必須向社會(huì)公開(kāi)。我國(guó)2008年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》也從法律層面上對(duì)政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容、范圍、形式、程序、答復(fù)時(shí)限和責(zé)任追究等做了詳細(xì)具體的規(guī)定。這就是說(shuō)，公開(kāi)性是政府工作的靈魂，是維護(hù)公眾利益的必要前提，因?yàn)橐粋€(gè)透明的政府才能置于人民的監(jiān)督之下，只有被時(shí)刻監(jiān)督著的政府才能糾正公共服務(wù)的隨意性。

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（責(zé)任編輯矯海霞）

On the Structure of Local Service-oriented Government from the Perspective of Structural Functionalism

Zhou Dingcai

Abstract:At present，China's service-oriented local government construction has experienced its exploration stage，construction stage and entered the stage of adjustment gradually. The research of the structure function has a great fit and strong explanatory power to the local service government. Considering the system，mechanism and logic process from the structure is of great advantage of the construction of local service-oriented government. The internal structure of local service-oriented government includes the macro administrative system and the innovation of mechanism；the external structure shows the relationship between local government and other political subject and social subject. The main function of local service-oriented government is to provide high-quality public products and service to the local people，it will be realized in the interaction of the internal and external structure，and at the same time to inject the value idea of public，fairness，public welfare and public in practice.

Keywords:Local Service-oriented Government；Structural Functionalism；Administration of Politics；Internal Structure；External Structure

*基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金重大招標(biāo)課題“地方服務(wù)型政府建構(gòu)路徑與對(duì)策研究”（09&ZD063）和國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“基層社會(huì)管理創(chuàng)新中的協(xié)同治理研究”（13CZZ038）的階段性成果。

收稿日期：2015-12-7

作者簡(jiǎn)介：周定財(cái) 男（1979-）江蘇師范大學(xué)副教授碩士生導(dǎo)師

中圖分類號(hào)：D625

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3176（2016）03-043-（10）