□霍曉英

(北京城市學(xué)院， 北京 100083)

治理視角下公共危機(jī)的社會(huì)工作介入

□霍曉英

(北京城市學(xué)院， 北京 100083)

無論是人為因素引起的公共危機(jī)還是自然因素引起的公共危機(jī)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的破壞性不言而喻。在轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)公共危機(jī)管理的模式推行危機(jī)治理過程中，逐步加強(qiáng)社會(huì)工作介入，發(fā)揮其在危機(jī)事件中的微觀優(yōu)勢(shì)。目前我國(guó)社會(huì)工作介入公共危機(jī)取得了一定的進(jìn)展，但是在許多方面依然有不足之處，需要從政府支持、社會(huì)工作組織自身建設(shè)以及社會(huì)工作理論和實(shí)踐本土化等多方面予以加強(qiáng)。

公共危機(jī);治理;社會(huì)工作

1 公共危機(jī)管理向公共危機(jī)治理轉(zhuǎn)變

人類社會(huì)進(jìn)入到20世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)、科技的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，全球的和區(qū)域的各類公共危機(jī)不斷發(fā)生。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、區(qū)域性的政治危機(jī)、由于科技進(jìn)步帶來的各種危機(jī)，以及人類共同面臨的環(huán)境危機(jī)、生態(tài)危機(jī)等，都使得現(xiàn)代人一方面享受科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果時(shí)，另一方面也需要時(shí)時(shí)刻刻面對(duì)新的危機(jī)帶來的困惑與挑戰(zhàn)。隨著全球化的發(fā)展，在現(xiàn)代的公共危機(jī)中，“蝴蝶效應(yīng)”更為明顯，地球一端的某一個(gè)地區(qū)發(fā)生的疾病可能會(huì)迅速發(fā)展成全球性公共衛(wèi)生事件，某一區(qū)域的經(jīng)濟(jì)不景氣有可能會(huì)帶來全球經(jīng)濟(jì)衰退。危機(jī)事件帶來的威脅和挑戰(zhàn)面前，每一個(gè)人都不能置身事外。

傳統(tǒng)的公共危機(jī)事件中，更多地強(qiáng)調(diào)政府的作用，而且其管理方式基本上是行政手段為主，自上而下、管制與命令為主。但是傳統(tǒng)的政府公共危機(jī)管理模式存在較多的不確定性因素和局限性。例如公共危機(jī)發(fā)生的不確定性與政府確定的預(yù)算存在內(nèi)在沖突，導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生時(shí)，一些基層政府救助資金捉襟見肘；公共危機(jī)發(fā)生的空間與國(guó)家財(cái)政分稅制、分級(jí)負(fù)責(zé)體制存在不對(duì)稱情況；傳統(tǒng)的危機(jī)管理中政府在危機(jī)管理中不可能照顧到受到危機(jī)危害群體的個(gè)性化的需求。因此在危機(jī)管理中結(jié)合危機(jī)應(yīng)對(duì)的特點(diǎn)和要求，運(yùn)用“治理”與“善治”的理念，在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)，建立政府為主導(dǎo)，企業(yè)協(xié)同，社會(huì)組織共同參與的治理網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)明智的選擇。充分將政府、市場(chǎng)和社會(huì)的力量有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理體系的多元化。

2 社會(huì)工作介入公共危機(jī)的作用

2.1 國(guó)內(nèi)外的典型案例證實(shí)了社會(huì)工作在危機(jī)治理中的積極意義

社會(huì)工作起源于19世紀(jì)末的西方工業(yè)革命時(shí)期，社會(huì)工作的社會(huì)安全閥作用和社會(huì)穩(wěn)壓器作用在危機(jī)治理中能夠得到充分體現(xiàn)。在國(guó)際社會(huì)工作專業(yè)領(lǐng)域，對(duì)于公共危機(jī)中社會(huì)工作介入的討論不斷增加，如何提高社會(huì)工作在公共危機(jī)治理中的積極作用，在危機(jī)的不同階段發(fā)揮其不同優(yōu)勢(shì)，并且不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，成為目前我們需要著重關(guān)注的問題。西方發(fā)達(dá)國(guó)家危機(jī)發(fā)生后社會(huì)工作隊(duì)伍往往會(huì)迅速行動(dòng)，積極采取措施幫助受到傷害的公眾順利走出困境。例如德國(guó)的國(guó)家危機(jī)管理體系有警方、消防部門、緊急醫(yī)療救助中心、軍隊(duì)等政府部門以及1000多個(gè)受過緊急救助特殊培訓(xùn)的社會(huì)工作組織共同構(gòu)成。在瑞士，社會(huì)工作組織的代表參與危機(jī)規(guī)劃和預(yù)防階段，與政府開展“PPP”(Private-Public-Partnership)模式的合作。在我國(guó)，2008年汶川地震發(fā)生后的緊急救援和災(zāi)后重建階段，社會(huì)工作介入救災(zāi)、生計(jì)、教育和社區(qū)等不同領(lǐng)域，通過社工專業(yè)的個(gè)案、小組和社區(qū)工作方法，廣泛服務(wù)于喪親者、兒童、青少年、老人和殘疾人群體，發(fā)揮了社會(huì)工作服務(wù)災(zāi)區(qū)的功能。自此社會(huì)工作介入公共危機(jī)開始更進(jìn)一步的發(fā)展，并且不斷取得經(jīng)驗(yàn)。

2.2 在公共危機(jī)不同階段社會(huì)工作介入會(huì)帶來不同影響

在公共危機(jī)治理體系中，社會(huì)工作在公共危機(jī)發(fā)生前，公共危機(jī)發(fā)生過程中和公共危機(jī)發(fā)生后都會(huì)承擔(dān)更多更具體更為個(gè)性化的任務(wù)。

首先，對(duì)于公共危機(jī)治理來說，最重要的是事前預(yù)測(cè)、預(yù)警和預(yù)防，通過事前的防范，避免危機(jī)的發(fā)生或者將危機(jī)的破壞性降到最低，是公共危機(jī)治理最重要的目標(biāo)和任務(wù)。當(dāng)前社會(huì)公眾對(duì)于公共危機(jī)的預(yù)防意識(shí)還不夠強(qiáng)烈，對(duì)于公共危機(jī)預(yù)防的教育、培訓(xùn)、演練還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。社會(huì)工作在公共危機(jī)預(yù)防階段通過多種途徑加強(qiáng)社會(huì)公眾應(yīng)對(duì)公共危機(jī)能力：一方面加強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對(duì)的宣傳教育，利用自身優(yōu)勢(shì)，通過多種途徑多種方式實(shí)施培訓(xùn)，增強(qiáng)公眾應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。通過日常訓(xùn)練使得公眾在危機(jī)發(fā)生時(shí)能夠迅速組織在一起，減少危機(jī)帶來的負(fù)面影響。另外還可以通過實(shí)施專業(yè)培訓(xùn)增強(qiáng)其他社會(huì)組織應(yīng)對(duì)危機(jī)能力。另一方面，利用微觀服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，多接觸需要幫助的人，為需要幫助的弱勢(shì)群體如老人、婦女、兒童、病殘等鏈接相關(guān)服務(wù)體系，在危機(jī)發(fā)生時(shí)能夠有針對(duì)性地提供對(duì)于弱勢(shì)群體的幫助。同時(shí)，在危機(jī)預(yù)防階段，社會(huì)工作者可以更多了解當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)價(jià)值觀以及相關(guān)法律法規(guī)，以便在危機(jī)發(fā)生后能夠順利運(yùn)用相關(guān)方法進(jìn)行服務(wù)，不至于使自身的服務(wù)與當(dāng)?shù)氐膬r(jià)值觀和法律法規(guī)發(fā)生沖突。最后，作為政策倡導(dǎo)者的社會(huì)工作者可以積極推動(dòng)當(dāng)?shù)毓参C(jī)預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)的建立和完善。

其次，在公共危機(jī)發(fā)生過程中多方力量參與治理能夠彌補(bǔ)彼此不足。公共危機(jī)發(fā)生時(shí)公眾不僅需要政府提供物資救助，還需要獲得一些個(gè)性化的幫助。在危機(jī)發(fā)生時(shí)，社會(huì)工作者可以充分利用自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，幫助受災(zāi)公眾個(gè)體走出困境，轉(zhuǎn)入正常的生活軌道。危機(jī)發(fā)生時(shí)，當(dāng)事公眾可能會(huì)受到身體方面的傷害，同時(shí)往往會(huì)產(chǎn)生一些精神癥狀，即“創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙”(PTSD)。這種應(yīng)急障礙不僅存在于普通公眾和弱勢(shì)群體中，甚至于基層政府一線工作人員都會(huì)面對(duì)相關(guān)癥狀。例如汶川地震發(fā)生后，相關(guān)學(xué)者調(diào)查了茂縣災(zāi)區(qū)在仿真棚內(nèi)堅(jiān)持工作的縣政府機(jī)關(guān)干部64人，發(fā)現(xiàn)PTSD陽(yáng)性率達(dá)到23.43%。地震發(fā)生一年后，北川縣2318名干部心理體檢的結(jié)果表明25.7%的干部有PTSD癥狀。這些基層干部雖然手中聚集了大量救助資源，身處“強(qiáng)勢(shì)”，但是由于受到多種打擊例如家庭受到財(cái)產(chǎn)損失、親人傷亡，再加上繁重的救災(zāi)任務(wù)，不少災(zāi)區(qū)基層管理者心理處于弱勢(shì)。以“助人自助”為引領(lǐng)的社會(huì)工作者可以通過完善的理論體系和專業(yè)的實(shí)踐方法幫助受災(zāi)公眾以及受災(zāi)地區(qū)的基層管理者走出困境。結(jié)合個(gè)案工作方法，優(yōu)先針對(duì)相關(guān)群體提供個(gè)案輔導(dǎo)和幫助。

第三，公共危機(jī)發(fā)生后的恢復(fù)階段需要各方力量積極參與。社會(huì)工作者在通才取向的社會(huì)工作教育中培養(yǎng)多元化的干預(yù)技術(shù)，對(duì)危機(jī)后重建中不同利益主體、不同階段的利益訴求和資源狀況，靈活地使用技術(shù)組合來回應(yīng)不同層面和取向的危機(jī)重建問題。結(jié)合小組工作方法、社區(qū)工作方法，建立相關(guān)社會(huì)參與團(tuán)體。例如建立婦女互助小組、黨員服務(wù)小組等。同時(shí)還可以為相關(guān)公眾建立完善的資源體系，幫助其逐步恢復(fù)原有的社會(huì)支持系統(tǒng)。為在危機(jī)中受到傷害的公眾尋求正式支持系統(tǒng)，例如政府、工作單位、社區(qū)等的支持，從而獲得物資救助，工作來源等；尋求非正式支持系統(tǒng)，如親戚、朋友等，得到情感支持，生活照顧等；同時(shí)還可以為其尋求專業(yè)支持系統(tǒng)的幫助，例如醫(yī)院、心理咨詢機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等，這些機(jī)構(gòu)可以為其提供專業(yè)的治療，使得生理、心理逐步恢復(fù)正常。在社會(huì)工作的介入下，受到危機(jī)傷害的社會(huì)公眾可以逐步恢復(fù)和增加社會(huì)資源，逐漸由滿足眼前的生存需要到恢復(fù)正常的工作和生活。

3 當(dāng)前我國(guó)社會(huì)工作介入公共危機(jī)存在的問題

3.1 在公共危機(jī)治理中沒有與政府形成最佳合力

2008年汶川地震發(fā)生后，我國(guó)內(nèi)地社會(huì)工作首次介入特大地震災(zāi)害服務(wù)。并且不斷積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，公共危機(jī)中社會(huì)工作介入得到了不斷發(fā)展。到2014年魯?shù)榈卣饡r(shí)，民政部牽頭形成了社會(huì)工作對(duì)口支援制度，從社會(huì)工作發(fā)展較快并且有災(zāi)害社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)的一些省市調(diào)集社會(huì)工作隊(duì)伍對(duì)魯?shù)闉?zāi)區(qū)進(jìn)行支援。但是我國(guó)社會(huì)工作介入公共危機(jī)起步相對(duì)較晚，還存在一些不足需要進(jìn)一步加強(qiáng)，來發(fā)揮其在危機(jī)治理中的重要作用。例如社會(huì)工作服務(wù)介入危機(jī)治理仍然缺乏政府層面的統(tǒng)一規(guī)劃和完整的制度安排，社會(huì)工作隊(duì)伍不能與地方政府在危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中形成合力，導(dǎo)致社會(huì)工作在公共危機(jī)治理中受到限制。一方面基層政府對(duì)于社會(huì)工作在公共危機(jī)治理中的作用產(chǎn)生懷疑；另一方面，民間型社會(huì)工作組織不能與地政府積極合作，雙方難以在公共危機(jī)中形成有效合力。

3.2 社會(huì)工作組織自身能力不足

一方面，由于社會(huì)工作機(jī)構(gòu)自身的原因，導(dǎo)致其在公共危機(jī)介入時(shí)表現(xiàn)出的應(yīng)急能力不足。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)很多存在資金不足問題，這一問題會(huì)導(dǎo)致專業(yè)人才流失，人才流失繼而影響到社會(huì)工作介入公共危機(jī)的服務(wù)能力和效果。另一方面，社會(huì)工作組織對(duì)于公共危機(jī)介入缺乏長(zhǎng)期的規(guī)劃，只能參與一些臨時(shí)性的社會(huì)工作介入工作。社會(huì)工作組織對(duì)于人為因素引起的公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)還要進(jìn)一步加強(qiáng)，還應(yīng)當(dāng)在預(yù)防和解決社會(huì)問題，促進(jìn)社會(huì)公正方面不斷增強(qiáng)自身能力。

3.3 參與公共危機(jī)治理的社會(huì)工作者需要提升自身理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，危機(jī)治理中社會(huì)工作介入需要進(jìn)一步加強(qiáng)本土化

由于我國(guó)社會(huì)工作起步較晚，對(duì)于公共危機(jī)介入的專業(yè)理論和實(shí)踐能力不足，在公共危機(jī)中進(jìn)行困難救助、矛盾處理、心理輔導(dǎo)、行為矯治等方面的理論知識(shí)和實(shí)踐能力較為欠缺。例如在汶川地震后，針對(duì)基層干部的社會(huì)工作干預(yù)，面對(duì)災(zāi)后搶險(xiǎn)救援的艱巨任務(wù)，社會(huì)工作者如果依然組織他們按時(shí)參加一些小組活動(dòng)就會(huì)給他們?cè)黾有碌呢?fù)擔(dān)。同樣，如果針對(duì)這一部分群體依然采用團(tuán)體的悲傷輔導(dǎo)可能會(huì)由于他們不希望自身形象受到破壞而難以繼續(xù)接受治療。在危機(jī)過后針對(duì)不同公眾需要評(píng)估其經(jīng)歷危機(jī)時(shí)所處的心理發(fā)展階段、性別、過往生活狀態(tài)、過往創(chuàng)傷經(jīng)驗(yàn)和其他表征，避免采用“揭傷疤”式的治療方式，引起相關(guān)公眾的不滿和受到二次傷害。

4 治理視角下社會(huì)工作介入公共危機(jī)的改進(jìn)

4.1 政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)危機(jī)治理各參與方的支持和引導(dǎo)

2015年，聯(lián)合國(guó)《2015-2030年仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》提出，世界各國(guó)在要加大對(duì)公共危機(jī)抗逆力的投入，通過公共和私人對(duì)公共危機(jī)預(yù)防和應(yīng)對(duì)的制度性和非制度性的投入，提升個(gè)人、社區(qū)和國(guó)家在自然災(zāi)害面前的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化抗逆力。由于社會(huì)工作在我國(guó)起步較晚，基層政府對(duì)于如何發(fā)揮社會(huì)工作組織在危機(jī)治理中的作用欠缺經(jīng)驗(yàn)。政府應(yīng)該加強(qiáng)引導(dǎo)，通過多種方式對(duì)介入危機(jī)的社會(huì)工作隊(duì)伍加以培訓(xùn)和引導(dǎo)，給予一定的資金支持。除了自然因素引起的危機(jī)事件，在人為因素的危機(jī)事件中，政府可以提托社會(huì)工作，化解相關(guān)糾紛，避免更多人為因素引起的公共危機(jī)事件的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

4.2 增強(qiáng)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的組織能力

在公共危機(jī)治理中社會(huì)工作強(qiáng)調(diào)組織能力，沒有強(qiáng)大的組織作為后盾，危機(jī)中的社會(huì)工作開展起來較為困難。社會(huì)工作者如果沒有強(qiáng)大的組織作為后盾，只是憑一腔熱情單獨(dú)行動(dòng)，不僅自身的作用不能得到充分發(fā)揮，而且可能在危機(jī)中受到生理或心理傷害，甚至成為將來的救助對(duì)象，對(duì)公共危機(jī)治理帶來不良影響。在公共危機(jī)中社會(huì)工作者如果單獨(dú)行動(dòng)也有可能造成意外傷害等，凡此種種帶來不良影響對(duì)于公共危機(jī)管理社會(huì)工作介入的可持續(xù)性帶來負(fù)面作用。因此要保證危機(jī)治理中社會(huì)工作介入的組織能力。社會(huì)工作組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與相關(guān)政府部門的合作，建立信任關(guān)系，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府在公共危機(jī)管理中的空白點(diǎn)。

4.3 加強(qiáng)社會(huì)工作者幫助公共危機(jī)受害者應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的技能，提升社會(huì)工作本土化能力

公共危機(jī)治理中社會(huì)工作隊(duì)伍選拔要嚴(yán)格把關(guān)。在公共危機(jī)中，對(duì)于社會(huì)工作者的體能、心理素質(zhì)和專業(yè)技能都有一定的要求，不是每一個(gè)社會(huì)工作者都能勝任，因此參與危機(jī)救援的社會(huì)工作者隊(duì)伍的選拔要嚴(yán)格進(jìn)行。社會(huì)工作在中國(guó)開展實(shí)踐的時(shí)間不是很長(zhǎng)，相關(guān)工作者的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)有限，各地方各領(lǐng)域的社會(huì)工作者應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合作，總結(jié)出一種應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的本土化經(jīng)驗(yàn)，建立一種符合我國(guó)國(guó)情的公共危機(jī)介入模式。我國(guó)社會(huì)工作者應(yīng)當(dāng)避免從西方完全引用過來的方法在中國(guó)本土的水土不服，避免由此帶來公共危機(jī)的再次創(chuàng)傷。為此我國(guó)社會(huì)工作研究者和社會(huì)工作實(shí)務(wù)工作者之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合作，同時(shí)也要加強(qiáng)跨專業(yè)合作，跨國(guó)界合作，不斷提升社會(huì)工作本土化的理論水平和實(shí)務(wù)水平。

[1] 劉 霞，向良云.公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò):框架與戰(zhàn)略[J]．軟科學(xué)，2009(1)．

[2] 許飛瓊,華 穎.舉國(guó)救災(zāi)體制下的社會(huì)參與機(jī)制重建[J]．財(cái)政研究，2012(6)．

[3] 應(yīng)松年,林鴻潮.國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)體制性障礙與改革去向[J]．教學(xué)與研究，2012(6)．

[4] 陶希東.國(guó)外特大城市處置緊急事件的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)與啟示[J]．理論與改革，2009(2)．

[5] 柳 拯.社會(huì)工作介入抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建情況報(bào)告[R].北京：民政部社會(huì)工作司，2009．

[6] 沈興華等：茂縣政府機(jī)關(guān)干部與救災(zāi)部隊(duì)震后7-9周創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙(PTSD)癥狀比較[J]．中國(guó)健康心理學(xué)雜志，2009(10)．

[7] 何 浩.北川縣干部心理援助與咨詢信息系統(tǒng)的分析與設(shè)計(jì)[D].成都：電子科技大學(xué)，2010．

[8] 文 軍,吳越菲.災(zāi)害社會(huì)工作的實(shí)踐及反思[J]．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2015(9)．

[9] 周利敏.災(zāi)害社會(huì)工作：介入機(jī)制及組織策略[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014．

[10] 崔 珂，沈文偉.基層政府自然災(zāi)害應(yīng)急管理與社會(huì)工作介入[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015．

[責(zé)任編輯：王文俐]

Intervention of Social Work in Public Crisis from the Perspective of Governance

HUO Xiao-ying

(BeijingCityCollege,Beijing100083,China)

Whether it is caused by human factors or natural factors, the public crisis is destructive for the economy and society. In the process of transforming the model of traditional public crisis management, the social work intervention should be gradually strengthened to play its micro advantage in the crisis. At present, China's social work intervention in the public crisis has made some progress, but it still has some shortcomings in many aspects. It needs to be strengthened from government support, self-construction of social work organization and social work theory and practice localization and so on.

public crisis; governance; social work

2016-06-07

霍曉英(1975-)，女，山西壽陽(yáng)人，博士，現(xiàn)工作于北京城市學(xué)院公共管理學(xué)部，副教授，研究方向：公共管理、社會(huì)工作。

C916

A

1008-9101(2016)04-0025-04