牛春景

（淮北師范大學(xué)，安徽淮北235000）

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論我國(guó)行政權(quán)威的流失與維護(hù)

牛春景

（淮北師范大學(xué)，安徽淮北235000）

摘要：政府作為實(shí)施政治統(tǒng)治和社會(huì)管理的職能部門，其行政權(quán)威直接影響著政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題的解決，對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定起著至關(guān)重要的作用。然而，受“人治”殘余思想和中國(guó)傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，政府濫用權(quán)力強(qiáng)制管理的行為嚴(yán)重影響了社會(huì)公眾對(duì)行政權(quán)威的認(rèn)同，加之社會(huì)管理日益復(fù)雜化、政府行政管理存在失當(dāng)、政府工作人員腐敗等因素，我國(guó)政府的行政權(quán)威受到嚴(yán)重的弱化。針對(duì)上述問(wèn)題，加強(qiáng)民主法治建設(shè)，規(guī)范政府行為，完善政府治理方式，提高政府執(zhí)政能力，健全權(quán)力制約監(jiān)督體系，增強(qiáng)政府廉政建設(shè)等措施可以維護(hù)和加強(qiáng)我國(guó)的行政權(quán)威。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)威；權(quán)威流失；維護(hù)

政府作為實(shí)施政治統(tǒng)治和社會(huì)管理的職能部門，其良好的行政權(quán)威直接影響著諸多政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題的解決，對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定起著至關(guān)重要的作用。而當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，隨著社會(huì)變革和轉(zhuǎn)型的快速推進(jìn)，利益主體的多元化，社會(huì)管理的復(fù)雜化以及政府管理模式轉(zhuǎn)變過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，均對(duì)政府行政權(quán)威造成了一定的弱化，嚴(yán)重影響了政府管理效能及社會(huì)穩(wěn)定。如公眾集體沖擊政府事件，它即是行政權(quán)威弱化的表現(xiàn)，同時(shí)還是行政權(quán)威弱化的結(jié)果。其不但會(huì)削弱政府在社會(huì)公眾心中的權(quán)威與公信力，還嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序，極大的損害社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，樹(shù)立和維護(hù)好政府的行政權(quán)威，不僅是政府進(jìn)行有效社會(huì)管理、政令暢通的職責(zé)需要，也是我國(guó)維護(hù)社會(huì)和諧與發(fā)展的形勢(shì)所需和必然要求。

一、權(quán)威及行政權(quán)威的內(nèi)涵

所謂權(quán)威，指某一個(gè)主體通過(guò)自己的影響力使對(duì)象服從的能力，它產(chǎn)生于人們組織起來(lái)進(jìn)行聯(lián)合活動(dòng)的客觀需要，是使人們對(duì)權(quán)力自愿服從的力量和威望。自原始社會(huì)生存實(shí)踐始，人類活動(dòng)就是在集體的共同協(xié)作中進(jìn)行，而要消除混亂，使共同協(xié)作穩(wěn)定有序、順利進(jìn)行的前提就是大家要服從某一個(gè)權(quán)力、某一個(gè)組織或是某一個(gè)人的意志，這種對(duì)于意志的服從就是權(quán)威產(chǎn)生的源泉。按照馬克斯·韋伯的分法，權(quán)威有三種類型：傳統(tǒng)型權(quán)威，即依賴傳統(tǒng)或習(xí)俗，往往帶有封建性質(zhì)和非理性特點(diǎn)的權(quán)威形式；魅力型權(quán)威，即對(duì)魅力領(lǐng)袖（如革命領(lǐng)袖、宗教先知等）的忠實(shí)服從和信仰；理性法定權(quán)威，也叫法理型權(quán)威，是以法制理性賦予領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力而產(chǎn)生的權(quán)威。

行政權(quán)威，是政府通過(guò)對(duì)社會(huì)進(jìn)行政治統(tǒng)治和實(shí)施行政管理獲得的權(quán)力以及在此過(guò)程中形成的影響力和威望。［1］政府部門以管理主體形式對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等進(jìn)行管理并通過(guò)管理獲得社會(huì)的認(rèn)可和支持，這種政府部門在行政管理中對(duì)管理客體形成的制約能力就是行政權(quán)威的表現(xiàn)。由于行政權(quán)威是在政府的行政活動(dòng)中形成和表現(xiàn)出來(lái)的，因此，其具有以法律為基礎(chǔ)的強(qiáng)制力保障、以權(quán)力為依托的普遍約束力、主體對(duì)客體的單向度傳遞等特點(diǎn)。

二、政府樹(shù)立良好行政權(quán)威的重要性

行政權(quán)威是人類組織社會(huì)生活的必然產(chǎn)物，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的必要條件。［2］在現(xiàn)代社會(huì)，政府作為社會(huì)組織和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是公共事務(wù)的管理者和公共意志體現(xiàn)者，其擔(dān)負(fù)著合理配置社會(huì)資源，維護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)秩序的重任，對(duì)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步起著至關(guān)重要的作用，因而其必須具有權(quán)威，以使社會(huì)公眾自愿服從，社會(huì)管理穩(wěn)定有序、政令暢通。塞繆爾·亨廷頓曾說(shuō)過(guò)，“一個(gè)缺乏權(quán)威的弱政府是不能履行其職能的，同時(shí)它還是一個(gè)不道德的政府，就像一個(gè)腐敗的法官……一個(gè)無(wú)知的教師是不道德的一樣?！闭疀](méi)有行政權(quán)威，其肩負(fù)的所有行政管理的使命都將難以進(jìn)行，強(qiáng)制進(jìn)行的也難以取得好的社會(huì)效果。原因在于，行政權(quán)力的實(shí)現(xiàn)取決于被管理者對(duì)權(quán)力的認(rèn)可和服從程度，而行政權(quán)威是政府權(quán)力來(lái)源及合法化的基礎(chǔ)。只有社會(huì)成員自覺(jué)、自愿地服從政府管理時(shí)，政府才擁有政治權(quán)力，才可能有效地指揮、控制和管理各項(xiàng)行政事務(wù)，進(jìn)而使政令暢通。如果社會(huì)成員對(duì)政府管理不認(rèn)同、不服從甚至從行為上排斥，權(quán)力管理者令不行、禁不止，政府也就喪失了政治權(quán)力。由此可見(jiàn)，行政權(quán)威是政府維護(hù)政治穩(wěn)定的重要因素，也是政府進(jìn)行社會(huì)治理、提高行政效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的力量。

三、我國(guó)行政權(quán)威存在的問(wèn)題

我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾比較突出，政府職能轉(zhuǎn)變和治理方式不能在短時(shí)間內(nèi)滿足社會(huì)飛速發(fā)展的要求，導(dǎo)致行政權(quán)威受到一定程度的削弱。盡管近些年來(lái)，隨著我國(guó)法治建設(shè)的不斷推進(jìn)以及政府服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，政府的行政權(quán)威得到一定的加強(qiáng)，但仍然存在一些問(wèn)題：

（一）人治性權(quán)威仍然存在，影響政治文明和法治建設(shè)

在漫長(zhǎng)的封建社會(huì)中，人治起主要作用，盡管我國(guó)當(dāng)今在大力推進(jìn)法治建設(shè)和建立服務(wù)型政府，但仍有一定的人治思想和長(zhǎng)官意識(shí)殘留，阻礙我國(guó)政治文明以及法治建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程。如部分官員執(zhí)行行政事務(wù)不是依法行事而是憑個(gè)人意志，以言代法、以權(quán)代法，具有明顯的長(zhǎng)官個(gè)人色彩以及隨意性和多變性，不但會(huì)造成行政決策因掌權(quán)者改變或掌權(quán)者態(tài)度改變而改變，而且還會(huì)導(dǎo)致法律成為強(qiáng)權(quán)任意擺布的工具，嚴(yán)重影響社會(huì)的公平和公正。因此，人治不但影響政治文明的建設(shè)，而且還是我國(guó)法治建設(shè)的桎梏。

（二）“官本位”思想仍然存在，影響群眾對(duì)行政權(quán)威的認(rèn)同

長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府管理模式影響，官本位、權(quán)力本位的傳統(tǒng)理念仍在一定范圍內(nèi)存在。一些官員以官為榮，甚至認(rèn)為自己高人一等，導(dǎo)致作風(fēng)獨(dú)斷，處理事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，沒(méi)有民主可言，不利于行政事務(wù)的展開(kāi)。而且，受“官本位”思想的嚴(yán)重影響，一些官員身邊的人也“自命不凡”，行為乖張，廣被社會(huì)詬病，如“我爸是李剛”事件就是例證，在社會(huì)公眾中造成了惡劣影響。另外，由于政府在維護(hù)統(tǒng)治秩序和對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理時(shí)，往往是用公權(quán)力，在官本位思想影響下，就難免會(huì)弱化政府服務(wù)職能，而帶有一些強(qiáng)制意味。這些因素都降低了社會(huì)公眾對(duì)政府的滿意度和認(rèn)同，是對(duì)政府行政權(quán)威的破壞。

（三）權(quán)力僭越、政策落實(shí)不徹底、治理方式不當(dāng)?shù)仁拐庞檬Х?/p>

政府信用是政府行政權(quán)威的重要來(lái)源。而當(dāng)今政府存在一些使政府信用弱化的行為，主要有以下三個(gè)方面：第一，政府存在有法不依，僭越權(quán)力的情形。依法行政是政府行使公共權(quán)力，管理行政事務(wù)的基本原則。但現(xiàn)實(shí)中，有些地方政府片面地為了追求所謂的政績(jī)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，不顧對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境和百姓的危害，非法將重污染企業(yè)招商引資到當(dāng)?shù)?，并在審批環(huán)節(jié)出現(xiàn)有法不依、違規(guī)審批、權(quán)大于法的現(xiàn)象，直接導(dǎo)致公眾對(duì)政府評(píng)價(jià)降低甚至不滿。第二，一些地方政府對(duì)中央政策落實(shí)不徹底?，F(xiàn)實(shí)中，一些地方政府為了自己或某些局部利益，對(duì)中央政府的發(fā)展觀念或政策決定在實(shí)際操作層面進(jìn)行“變通”或大打折扣，［3］致使中央政策無(wú)法徹底落實(shí)，民眾對(duì)政府行為產(chǎn)生質(zhì)疑，行政權(quán)威受損。第三，政府治理方法失當(dāng)。政府治理方法得當(dāng)與否是政府行政能力的直接反映，它關(guān)系到政府管理行政事務(wù)的社會(huì)效果及公眾利益，對(duì)行政權(quán)威的塑造有直接影響。但現(xiàn)實(shí)中，政府存在一些治理失當(dāng)情形，如信息公開(kāi)不到位、對(duì)公眾訴求置若罔聞、部分公共決策不民主、政府對(duì)輿情處置方法不當(dāng)?shù)?，降低了公眾?duì)政府的信任和期待，行政權(quán)威也相應(yīng)受損。

（四）個(gè)別政府部門或其工作人員的腐敗對(duì)行政權(quán)威也有影響

腐敗會(huì)使民眾對(duì)政府產(chǎn)生信任危機(jī)，嚴(yán)重?fù)p害政府威信。盡管我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)干部絕大多數(shù)具有很強(qiáng)的黨性，工作生活能夠廉潔自律，但也有些領(lǐng)導(dǎo)干部，不能自覺(jué)遵守黨的紀(jì)律和國(guó)家規(guī)定，工作中為了個(gè)人私利進(jìn)行權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易；經(jīng)濟(jì)上無(wú)視國(guó)家法紀(jì)收受賄賂、公飽私囊；生活上腐化奢侈、貪圖享樂(lè)等。這些人脫離廣大人民群眾的監(jiān)督，不能有效行使為人民服務(wù)的職責(zé)，相反還會(huì)擾亂社會(huì)的正常秩序。政府官員腐敗損害的不單是是政治領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人聲譽(yù)，還在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)氣等方面造成了極其惡劣的影響，也是對(duì)政府形象和威信的嚴(yán)重破壞，加劇了政府行政權(quán)威的流失。

四、行政權(quán)威的強(qiáng)化路徑

（一）弱化人治權(quán)威，加強(qiáng)法治權(quán)威建設(shè)

人治權(quán)威與法治權(quán)威是相對(duì)的，因此，要最大限度地減少或消除人治權(quán)威，最根本的措施就是推進(jìn)國(guó)家法治權(quán)威建設(shè)。中國(guó)政法大學(xué)馬懷德教授曾說(shuō)，樹(shù)立政府權(quán)威的第一步是樹(shù)立法治權(quán)威，一個(gè)國(guó)家法治沒(méi)有權(quán)威，對(duì)政府和社會(huì)都有害無(wú)益。［4］而樹(shù)立法治權(quán)威，首先就是要健全法律制度，完善法律體系。隨著我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入，出現(xiàn)了很多新權(quán)利、新問(wèn)題，而原有的法律制度已不能滿足日益發(fā)展的社會(huì)需要，因此，要不斷更新現(xiàn)有法律制度，對(duì)現(xiàn)有卻已經(jīng)落后的法律法規(guī)及時(shí)修改完善，對(duì)伴隨社會(huì)發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生的新權(quán)利、新問(wèn)題，要及時(shí)補(bǔ)充新法，使所有問(wèn)題都有法可依。國(guó)家的各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，社會(huì)生活穩(wěn)定有序，政府公信力自然增強(qiáng)，法治權(quán)威也會(huì)逐步樹(shù)立。

（二）規(guī)范政府行為，推進(jìn)依法行政

規(guī)范政府行為，推行依法行政，是我國(guó)政治穩(wěn)定、社會(huì)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。依法行政就是用法律和制度約束政治權(quán)力，使政府做到權(quán)責(zé)法定、用權(quán)規(guī)范。依法行政，首先，要提高行政人員的依法行政的意識(shí)和能力。思想是行為的先導(dǎo)，能力是取得效果的關(guān)鍵，而制度的推行取決于推行制度的人。要推進(jìn)依法行政，提高政府人員的依法行政意識(shí)和能力至關(guān)重要，可以采取加強(qiáng)法律知識(shí)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)等途徑提高行政人員法律素養(yǎng)，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)帶頭示范、先進(jìn)典型觀摩、反面教材警示等方式強(qiáng)化行政人員的依法行政意識(shí)和能力。第二，就是要把權(quán)力關(guān)在籠子里，使其受到法律和制度的約束，以防止濫用。對(duì)政府而言，確立法大于人、法高于權(quán)，法無(wú)授權(quán)則禁止的原則，防止權(quán)力越位、錯(cuò)位和法外用權(quán)的情形發(fā)生。另外，要使權(quán)力運(yùn)行滿足社會(huì)需要，還必須講究依法行政的有效性，即根據(jù)社會(huì)不同的發(fā)展階段和形勢(shì)適度調(diào)整國(guó)家權(quán)力和治理方式，這樣才能在合法行政的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)合理行政。

（三）完善政府治理方式，提高政府執(zhí)政能力

完善政府治理方式，提高政府執(zhí)政能力，是完善政府對(duì)行政事務(wù)的社會(huì)管理，加強(qiáng)民眾對(duì)政府部門的認(rèn)同與信任，樹(shù)立政府公信力和行政權(quán)威的重要方式。首先，要加強(qiáng)政府信息公開(kāi)。隨著科技的發(fā)展，要不斷更新信息公開(kāi)的方式，如除了政府網(wǎng)站、電視、報(bào)紙等方式外，還可采用手機(jī)報(bào)、微博、微信等更便于群眾知悉的方式公開(kāi)政府信息，以提高政府服務(wù)職能。第二，建立公眾參與機(jī)制，強(qiáng)化民主決策。關(guān)于關(guān)系重大民生的決策事項(xiàng)，要嚴(yán)格推行聽(tīng)證論證、民主懇談、公民議事會(huì)等公民參與機(jī)制；關(guān)于政府提供的基本公共服務(wù)，改變過(guò)去慣用的“單向投入”供給模式，采用以公眾需求為導(dǎo)向的“雙向互動(dòng)”供給機(jī)制，［5］拓寬公眾參與的路徑和渠道。第三，理性應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，合理處置輿論。我國(guó)處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種矛盾比較突出，在信息急速傳播的信息化時(shí)代，如果缺乏理性的輿情處理，會(huì)激化社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，政府合理妥善的處置輿情是其執(zhí)政能力的體現(xiàn)。要健全突發(fā)公共事件的應(yīng)急機(jī)制，及時(shí)披露事件真實(shí)情況；加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合，對(duì)問(wèn)題的核心積極解決和回應(yīng)；嚴(yán)格規(guī)范政府工作人員的行為，以積極作為、公平公正的態(tài)度贏取公眾的信任，最大限度的減少摩擦，促進(jìn)矛盾的減輕與化解。

（四）剔除腐敗，加強(qiáng)政府廉政建設(shè)

第一，要加強(qiáng)監(jiān)督體系，壓縮腐敗空間。將黨、國(guó)家權(quán)力部門、社會(huì)各界及人民群眾全部納入可對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員監(jiān)督的范圍，并明確監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方式，監(jiān)督范圍等相關(guān)規(guī)定，通過(guò)倡導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)各界對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，來(lái)警示和壓縮一切腐敗的可能。第二，健全激勵(lì)和問(wèn)責(zé)機(jī)制。將行政人員廉潔自律情況納入考核范圍，并明確對(duì)作風(fēng)清廉干部獎(jiǎng)勵(lì)和對(duì)貪污腐敗人員處分的制度規(guī)定。第三，利用現(xiàn)代科技優(yōu)勢(shì)，科學(xué)地進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)反腐。即通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及所引起的社會(huì)輿論效應(yīng)對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束。網(wǎng)絡(luò)曝出的“天價(jià)煙局長(zhǎng)”、“最牛團(tuán)長(zhǎng)夫人”、“手表哥”等均被調(diào)查或被拉下馬，由此可見(jiàn)網(wǎng)絡(luò)反腐的巨大威力。但須注意的是，網(wǎng)絡(luò)反腐伴隨著“人肉搜索”等手段的運(yùn)用，可能會(huì)造成公民合法權(quán)益的侵害，因此，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)反腐進(jìn)行合理引導(dǎo)，明確網(wǎng)上舉報(bào)材料來(lái)源的合法性、信息搜索方式的正當(dāng)性以及惡意舉報(bào)的法律責(zé)任等，以合理引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)反腐的進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

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編輯：邵西梅

中圖分類號(hào)：D912.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2095-7238（2016）03-0040-04

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.03.008

收稿日期：2015-10-12

作者簡(jiǎn)介：牛春景（1985-），女，山東省棗莊市嶧城區(qū)人民法院法官，主要研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論。