（青島大學(xué) 青島教育發(fā)展研究院，山東 青島 266071）

根據(jù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，我國高等教育管理工作已經(jīng)進(jìn)入了“治理轉(zhuǎn)向”階段?！爸卫磙D(zhuǎn)向”后的高等教育將面對(duì)更加復(fù)雜多變的內(nèi)外部環(huán)境，高等教育管理活動(dòng)也將呈現(xiàn)出新的特性。認(rèn)真分析我國高等教育管理的“治理轉(zhuǎn)向”過程，了解轉(zhuǎn)向后高等教育管理活動(dòng)的特點(diǎn)和當(dāng)前的重點(diǎn)工作，對(duì)于破解高等教育的深層次矛盾，推動(dòng)高等教育發(fā)展、深化改革具有重要意義。

一、何為“治理轉(zhuǎn)向”

英語中的“治理”（Governance）源于拉丁文，原意是控制、引導(dǎo)和操縱，后來引申為在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威。數(shù)百年的時(shí)間內(nèi)，治理一詞雖然經(jīng)常被使用，但卻一直不是政治和學(xué)術(shù)界的流行語。從20世紀(jì)80年代開始，隨著新公共管理思想在世界范圍內(nèi)的傳播和發(fā)展，治理活動(dòng)不斷出現(xiàn)新的范式，其影響范圍也越來越廣泛。

20世紀(jì)90年代是治理思想發(fā)展最迅速的時(shí)期。1992年，聯(lián)合國成立了“全球治理委員會(huì)”，世界銀行發(fā)布了題為“治理與發(fā)展”的年度報(bào)告；1996年，聯(lián)合國開發(fā)署（UNDP）發(fā)布了題為“人類可持續(xù)發(fā)展的治理、管理的發(fā)展和治理的分工”的年度報(bào)告；1998年，《國際社會(huì)科學(xué)雜志》第三期刊出以“治理”為主題的研究專輯。［1］1這些有國際影響力的事件表明，到上世紀(jì)末為止，世界范圍內(nèi)公共管理的“治理轉(zhuǎn)向”已非常明顯。

1995年，聯(lián)合國全球治理委員會(huì)曾在年度報(bào)告中給“治理”做了以下定義：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。［2］這個(gè)論述經(jīng)常被引用，可謂影響廣泛，但卻并不是治理的“標(biāo)準(zhǔn)”定義。實(shí)際上，自20世紀(jì)90年代以來，學(xué)術(shù)界特別熱衷于對(duì)治理做出新的概念界定，甚至有學(xué)者認(rèn)為，“過去15年來，它在許多語境中大行其道，以至成為一個(gè)可以指涉任何事物或毫無意義的‘時(shí)髦詞語’”。［3］所以，我們只能嘗試綜合眾多論述，并將治理概念所涵蓋的基本要素做適當(dāng)總結(jié)。比如，有學(xué)者指出，管理是一種人類社會(huì)實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的創(chuàng)造性活動(dòng)，治理是人類組織規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)展到一定階段后必須采取的特殊管理形式。因此，現(xiàn)代意義上的治理應(yīng)該具備以下四個(gè)特征：一是在形式上上強(qiáng)調(diào)政府與公民社會(huì)的合作，二是在模式強(qiáng)調(diào)主體的多樣性，三是在性質(zhì)上強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公民的服務(wù)，四是在技術(shù)上強(qiáng)調(diào)引入市場機(jī)制。［4］3-13這種概括比較準(zhǔn)確地說明了管理與治理的關(guān)系，也比較全面地概況了治理的主要特征。

具體到高等教育領(lǐng)域，自20世紀(jì)90年代開始，各國不約而同地采取各種措施，改革高等教育管理系統(tǒng)，強(qiáng)化本國高校的“整體行動(dòng)力（ability of collective action）”。比如，各國均更大范圍地推行高校校長選聘制并賦予其更大權(quán)力，普遍在大學(xué)設(shè)置董事會(huì)或治理委員會(huì)，讓經(jīng)濟(jì)界和其他社會(huì)人士在學(xué)校的政策制定過程中發(fā)揮更大影響等。經(jīng)過這一階段的改革，世界高等教育管理模式整體上呈現(xiàn)出明顯的多樣性特征，包括（外部管理）系統(tǒng)的多樣性、教育計(jì)劃的多樣性和（內(nèi)部管理）結(jié)構(gòu)的多樣性等。雖然各國政府對(duì)于新公共管理思想的接受程度并不一致，所采取的具體改革措施也有很大差異，如在高校內(nèi)部管理權(quán)的分配問題上，受新公共管理思想影響較深的英國、荷蘭等國普遍傾向于給校內(nèi)行政團(tuán)隊(duì)分配更多權(quán)力，而受新公共管理思想影響較弱的法國，則傾向于讓大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)保留更多權(quán)力。但整體而言，高等教育管理的“治理轉(zhuǎn)向”已是世界范圍內(nèi)的趨勢。［5］400-411

二、我國高等教育管理的“治理轉(zhuǎn)向”過程

和歐美國家相比，我國高等教育管理的形式和內(nèi)容更具自己的制度特點(diǎn)，“治理轉(zhuǎn)向”也更加緩慢而曲折。根據(jù)這個(gè)過程中的若干重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)，可以嘗試將其大致劃分為從“管制”到“管理”，再從“管理”到“治理”，最后實(shí)現(xiàn)真正的“治理轉(zhuǎn)向”等三個(gè)主要環(huán)節(jié)；而根據(jù)高等教育治理的理念、模式和手段的成熟度，又可將“管理”向“治理”轉(zhuǎn)化的環(huán)節(jié)更加細(xì)分為若干個(gè)不同階段。

1.高等教育從管制到管理的轉(zhuǎn)變（1978-1990年）

黨的十一屆三中全會(huì)之前，我國普遍實(shí)行的是集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，各種社會(huì)權(quán)力，包括高等教育的管理權(quán)都高度集中于政府中上層，具有明顯的管制特征。相當(dāng)一段長時(shí)間內(nèi)，高校的設(shè)立和撤并雜亂無序，大學(xué)是政治斗爭而非科研與教學(xué)的場所。高校知識(shí)分子被長期歧視，和社會(huì)其他成員相比，他們所承擔(dān)的精神桎梏更為沉重。［6］40-411978年，黨的十一屆三中全會(huì)確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線，當(dāng)然也是我國教育發(fā)展的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，始于1985年的教育體制改革加速推動(dòng)了我國政府與高校的關(guān)系演變。在當(dāng)年頒布的歷史性文件《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中，與高等教育相關(guān)的兩個(gè)向度的“簡政放權(quán)”是非常重要的內(nèi)容：一是從中央向地方的放權(quán)，即實(shí)行中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和中心城市三級(jí)辦學(xué)的高等教育辦學(xué)體制；二是從政府向高校的放權(quán)，即擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。高?？梢栽谟?jì)劃外接受委培生和招收自費(fèi)生；有權(quán)調(diào)整專業(yè)方向，制定教學(xué)計(jì)劃和教學(xué)大綱；有權(quán)與社會(huì)單位合作進(jìn)行科研和技術(shù)開發(fā)；有權(quán)提名任免副校長和任免其他各級(jí)干部等。值得注意的是，這是“高校辦學(xué)自主權(quán)”的說法第一次出現(xiàn)并得以落實(shí)。［7］687-690可以認(rèn)為，這個(gè)階段是高等教育突破“管制”枷鎖，向正常管理轉(zhuǎn)變的階段。

2.高等教育管理的不斷成熟和治理思想的萌芽（1990-2000年）

90年代是我國改革開放的關(guān)鍵時(shí)期，也是中國高等教育改革深入發(fā)展和取得實(shí)效的時(shí)期。1993年，中共中央和國務(wù)院發(fā)布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，要求繼續(xù)以“簡政放權(quán)”為綱領(lǐng)，推動(dòng)高等教育改革不斷深入。在這種思想指導(dǎo)下，高校法人身份得以確立，政府與高校的關(guān)系進(jìn)一步理順，逐步建立了政府宏觀管理、學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的體制。［8］451998年3月，國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，原國家教委改組為教育部，原機(jī)械工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、中國紡織總會(huì)等九個(gè)部門管理的高校大部分劃轉(zhuǎn)地方管理。這種調(diào)整改變了原來“條塊分割”的高等教育管理體制，加強(qiáng)了社會(huì)參與，有利于高等教育管理的民主化和科學(xué)化。同年8月，全國人大常委會(huì)制訂并頒布了《中華人民共和國高等教育法》，諸多有助于推動(dòng)高等教育管理現(xiàn)代化的要素得以以法律形式確定下來。比如，該法第三十九條明確高校實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，并對(duì)高校內(nèi)黨的職責(zé)和校長的職權(quán)分別做了具體規(guī)定。從第四十一條到四十三條，該法又分別規(guī)定了高校行政組織、學(xué)術(shù)組織和群眾組織所擁有的權(quán)力和行使職權(quán)的不同形式（校長辦公會(huì)議或者校務(wù)會(huì)議、學(xué)術(shù)委員會(huì)和教職工代表大會(huì)）。［9］總之，隨著思想的不斷解放和制度的不斷完善，這一時(shí)期中國高等教育管理理論和實(shí)踐發(fā)生了日新月異的變化，在市場經(jīng)濟(jì)邏輯和各種西方現(xiàn)代教育管理思想的共同影響下，我國高等教育管理思想不斷發(fā)展，多元融合的新型管理理念得以確立。而隨著我國高等教育結(jié)構(gòu)的不斷復(fù)雜和管理理念的多元化，社會(huì)和高等教育自身對(duì)治理的需求都越來越強(qiáng)烈，教育治理思想開始萌芽。

3.高等教育治理思想的發(fā)展（2000-2010年）

我國學(xué)者在2000年前后開始關(guān)注社會(huì)治理問題。相對(duì)于社會(huì)治理，高等教育治理問題的研究稍微晚了兩年，但卻在2003年后異軍突起。激發(fā)起這些研究的直接原因之一，是當(dāng)年引起較大社會(huì)反響的北大人事制度改革。①這一時(shí)期，若干所中國高校開始實(shí)行人事制度改革，特別是北京大學(xué)借鑒美國高校“準(zhǔn)聘長聘制度”（tenure track system）進(jìn)行的改革，在校內(nèi)外引起了較大爭議。首先，在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下，北大人事制度改革觸及的“已經(jīng)不僅僅是利益之爭或僅僅是觀念之辨，它已經(jīng)深入到人們對(duì)大學(xué)精神的本質(zhì)、教育機(jī)制與社會(huì)體制的根本問題的重新認(rèn)識(shí)”。［10］其次，在北大人事制度改革過程中，學(xué)校的行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、教師個(gè)體以及社會(huì)其他利益相關(guān)者的意見都有了充分表達(dá)，改革方案三易其稿，至少在形式上滿足了現(xiàn)代治理所要求的多元參與、民主協(xié)商和理性妥協(xié)等要素。綜合北大人事制度改革在高等教育治理理論和實(shí)踐兩方面的意義，可以將其視為我國高等教育治理轉(zhuǎn)向過程中的一次艱巨實(shí)踐。另一方面，這一時(shí)期我國高等教育發(fā)展迅速，高校毛入學(xué)率于2002年達(dá)到15.3%，高等教育開始進(jìn)入大眾化階段，這是高等教育實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。［11］

對(duì)這一時(shí)期的高等教育重點(diǎn)建設(shè)工作（主要是“211工程”和“985工程”）進(jìn)行分析，可以更好地體會(huì)我國高等教育思想從管理向治理的轉(zhuǎn)變過程。我國歷來重視高等教育重點(diǎn)建設(shè)工作，但進(jìn)入21世紀(jì)后，這項(xiàng)工作明顯經(jīng)歷了從只重注“人員和學(xué)科建設(shè)”到更注重“高校管理體制和運(yùn)行機(jī)制建設(shè)”的提升。始于1995年的“211工程”建設(shè)內(nèi)容主要包括學(xué)校整體條件、重點(diǎn)學(xué)科和公共服務(wù)體系，②此處的公共服務(wù)體系是狹義的高等教育內(nèi)部服務(wù)體系，主要包括教育和科研計(jì)算機(jī)網(wǎng)、圖書文獻(xiàn)保障系統(tǒng)和現(xiàn)代化儀器設(shè)備共享系統(tǒng)等三項(xiàng)內(nèi)容，而非廣義的、以滿足外部社會(huì)性需要為主要目標(biāo)的公共服務(wù)體系?；旧蠜]有涉及學(xué)校的管理體制；同樣，始于1999年的第一期“985工程”也只對(duì)高校的人員和學(xué)科建設(shè)提出了要求。但自2004開始，“985”二期工程卻明確提出要改革現(xiàn)行的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)行人事與分配制度、科研管理與學(xué)科組織模式、績效考核與評(píng)價(jià)機(jī)制等方面的創(chuàng)新。這些要求是對(duì)一種偏頗認(rèn)識(shí)的糾正，即在缺乏合適的內(nèi)外部治理環(huán)境（學(xué)術(shù)自由和成熟的內(nèi)部管理制度）下，試圖憑借大量經(jīng)費(fèi)投入建立世界一流大學(xué)和一流學(xué)科。因此，這些要求雖然沒有直接提及“治理”一詞，但無一例外都涉及現(xiàn)代高等教育治理的內(nèi)涵要素。正是在此背景下，張維迎、康寧、王建華、李福華等學(xué)者相繼發(fā)表論文或?qū)Ｖ瑢?duì)我國高等教育治理的概念、理論基礎(chǔ)、組織形式等問題展開了深入討論，高等教育治理思想得到了長足發(fā)展。

4.高等教育治理思想的確立（2010-至今）

2010年7月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》），提出“以轉(zhuǎn)變政府職能和簡政放權(quán)為重點(diǎn)，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務(wù)水平”，這是“服務(wù)型政府”行政改革理念在教育管理領(lǐng)域的反映，教育治理的整體規(guī)劃呼之欲出。再具體到高等教育，《剛要》要求“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，完善治理結(jié)構(gòu)”，“治理轉(zhuǎn)向”已經(jīng)是中國高等教育管理的明確目標(biāo)。［12］2013年11月，黨的十八三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，確定了“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)；［13］2014年1月，全國教育工作會(huì)議提出“完善科學(xué)規(guī)范的教育治理體系，形成高水平的教育治理能力”。［14］這些事件說明，國家決策層實(shí)施高等教育“治理轉(zhuǎn)向”的方針已經(jīng)確立，全面實(shí)施高等教育治理的內(nèi)外部環(huán)境初步形成。

三、“治理轉(zhuǎn)向”后的高等教育管理更具合法性

高等教育管理的“治理轉(zhuǎn)向”是我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是符合高等教育管理規(guī)律的合理行為。因此，“治理轉(zhuǎn)向”后的高等教育管理更具合法性。

從“法的條文”和“法的精神”兩個(gè)層面考察，治理轉(zhuǎn)向的合法性都可以得到充分體現(xiàn)。兩個(gè)概念中“法的條文”比較容易理解，它所指的就是明確可查的法律條文，進(jìn)一步擴(kuò)展后，還可以包括其他社會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)制定的規(guī)章制度。比如，在我國人大頒布的《中華人民共和國教育法》、人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國高等教育法》、中共中央、國務(wù)院頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》和中共中央組織部頒布的《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基礎(chǔ)組織工作條例》等法律法規(guī)和政策文件中，都有對(duì)我國高等教育治理的原則、內(nèi)容、形式進(jìn)行規(guī)定和說明的條文，這是我們依法推進(jìn)高等教育治理必須遵守的基本依據(jù)。

“法的精神”則是一個(gè)形而上的概念。從法哲學(xué)的角度，馬克思認(rèn)為它是一種“……自由的肯定存在”，表明了“……人的行為本身的內(nèi)在的生命規(guī)律，是人的生活的自覺反映”。因此，“（實(shí)踐立法者）不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他用有意識(shí)的實(shí)在法把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)出來”。［15］26-36也就是說，在正式的法律文本之外，還有一種更能代表社會(huì)利益、保障社會(huì)正義的基本價(jià)值觀，我們可以據(jù)此對(duì)各種社會(huì)行為進(jìn)行更深刻的合法性討論和歷史性判斷。所以，對(duì)于許多符合歷史潮流、處于比較激烈的發(fā)展變動(dòng)期的事物，比如我們正在討論的高等教育治理，就不能僅僅從是它否符合現(xiàn)存的法律條文來判斷其合法性（legality），還要從它是否符合人類社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律來判斷其合法性，即判斷它的“合憲性（legitimacy）”。［16］100而在一般意義上，治理所倡導(dǎo)的平等、尊重、合作、協(xié)商精神比管理所要求的統(tǒng)一、服從、指揮、控制精神更能代表人類管理的發(fā)展趨勢，更符合人的全面發(fā)展以及和諧社會(huì)的要求，因此也更具合法性。

談到教育治理的合法性問題，我們還有必要對(duì)《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》中的若干缺憾進(jìn)行分析。在未來相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，這兩部法律都將是我國高等教育管理的法制基礎(chǔ)，對(duì)于推進(jìn)我國高等教育的“治理轉(zhuǎn)向”具有重要意義。但就兩部法律中關(guān)于治理的若干具體條文而言，有些表述實(shí)際上比較模糊甚至是沖突的。比如，1998年頒布的《高等教育法》規(guī)定，高校必須實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，但這之前（1995年）頒布的《教育法》則規(guī)定“學(xué)校的教學(xué)和其他行政管理，由校長負(fù)責(zé)”，由于沒有“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的”作定語，學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)際上就應(yīng)該是“校長負(fù)責(zé)制”。在這一點(diǎn)上，后頒布的、作為下位法的《高等教育法》實(shí)際上是和先頒布的、作為上位法的《教育法》相沖突的。［17］97另一方面，這兩部法律都只對(duì)高校校級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)形式做出了規(guī)定，并未進(jìn)一步明確大學(xué)學(xué)部或二級(jí)學(xué)院黨委的領(lǐng)導(dǎo)形式。

毫無疑問，我們必須在堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”的前提下改革和完善高等學(xué)校內(nèi)部管理體制，但也必須注意到這種法律規(guī)定之間的模糊與沖突，并盡快修改完善。而法律條文修改的原則，則應(yīng)符合前述“法的精神”，要尊重社會(huì)先進(jìn)思想，保持進(jìn)步性，以便推動(dòng)教育改革不斷深化。比如在對(duì)政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力關(guān)系的改革實(shí)踐中，有高校試行將黨、政“平行雙線”管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h委領(lǐng)導(dǎo)、行政管理，行政對(duì)黨委負(fù)責(zé)的“單線鏈動(dòng)”式領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)，使黨政職責(zé)更加明晰，即強(qiáng)化了黨的宏觀領(lǐng)導(dǎo)，又提高了管理效率。還有學(xué)校提出取消二級(jí)學(xué)院行政級(jí)別，在厘清行政性事務(wù)和學(xué)術(shù)性事務(wù)邊界的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大以教授為代表的學(xué)術(shù)權(quán)力在學(xué)術(shù)事務(wù)管理中的權(quán)力。這些高校內(nèi)部管理體制改革的探索和實(shí)踐都應(yīng)積極鼓勵(lì)，在條件成熟的基礎(chǔ)上，還可以考慮將其總結(jié)上升為政策甚至法律，以持續(xù)強(qiáng)化高等教育治理的合法性。

四、當(dāng)前高等教育治理的重點(diǎn)工作

治理區(qū)別于管理的重要特點(diǎn)就是主體多元化，層次更加復(fù)雜。高等教育治理也是一個(gè)復(fù)雜的結(jié)構(gòu)體系，包含內(nèi)、外部治理兩個(gè)部分。對(duì)于這兩個(gè)部分中的重點(diǎn)工作，不同的研究人員可能有不同的結(jié)論。我們認(rèn)為，從前一階段各高校實(shí)施治理的經(jīng)驗(yàn)和今后持續(xù)推進(jìn)治理的需要來看，加強(qiáng)高等教育法治環(huán)境建設(shè)、校長領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)和教師評(píng)聘制度建設(shè)，應(yīng)該是當(dāng)前高等教育治理最基礎(chǔ)、最緊迫的三項(xiàng)工作。其中法制環(huán)境建設(shè)和校長領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)屬于高等教育外部治理要素，教師評(píng)聘制度建設(shè)屬于高等教育內(nèi)部治理要素。

1.加強(qiáng)高等教育治理的法治環(huán)境建設(shè)

將法治環(huán)境建設(shè)列為高等教育外部治理要素，并不是說高等教育內(nèi)部治理就可以離開法治。實(shí)際上，人類進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以后，法律已成為“整個(gè)社會(huì)的安身立命之本”，是所有現(xiàn)代管理活動(dòng)最基本的保障。［18］比如以治理的視角考量，高校學(xué)生工作就必須更加重視“正當(dāng)程序”這一法治基本原則，以提前消弭沖突，實(shí)現(xiàn)校園的和諧穩(wěn)定。［19］但相對(duì)于內(nèi)部治理的小環(huán)境來說，高等教育的外部治理更需要成熟的法制保障。

此處的“法治環(huán)境建設(shè)”包括兩個(gè)部分：完整的法律文本體系建設(shè)（立法）和完善的法律實(shí)施體系建設(shè)（執(zhí)法），兩個(gè)方向的建設(shè)互為保障，缺一不可。就第一個(gè)方向存在的缺憾來說，前述《教育法》和《高等教育法》中部分法條的沖突與模糊就是一個(gè)很好的例子。應(yīng)該說，經(jīng)過30多年的教育體制改革，我國已基本上建立了與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育法律體系，有效保障了教育的依法管理。但對(duì)比法國、德國等教育法治建設(shè)更為全面的國家，我國在教育法律法規(guī)的制定和完善方面還有很長的路要走。①我國法律體系比較接近大陸法系，和法、德兩國具有較強(qiáng)可比性，而法國《教育法典》含上下兩部18章4300多條，其中數(shù)十條又分別對(duì)應(yīng)著一部單行法規(guī)，林林總總對(duì)法國各級(jí)、各類教育行為做了詳盡的規(guī)定。另一方面，隨著社會(huì)的發(fā)展變化，不斷涌現(xiàn)的新生事物需要新的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行支持或者規(guī)范，原有的一些法律條文也會(huì)因?yàn)檫^時(shí)而面臨適時(shí)修訂的問題。［20］比如，在高等教育治理視角下，政府與高校關(guān)系的分化和重構(gòu)是必然現(xiàn)象，高校、教師和學(xué)生的法律地位都要重新審視，《學(xué)校法》、《考試法》、《高等學(xué)校組織法》、《高等教育投資法》等法律的制定都應(yīng)該納入日程之內(nèi)。

法律的制定并不能必然保證法律的有效實(shí)施，這就涉及到法律實(shí)施體系建設(shè)的問題。實(shí)際上，如何保證主要執(zhí)法部門，也就是政府教育主管部門守法，一直是教育法治建設(shè)的重要課題。有學(xué)者就此展開討論，指出了高等教育管理中存在的若干政府違法行為，導(dǎo)致一些高等教育現(xiàn)代管理體制，如高校管理人員的職員制、高校教師的職務(wù)制等無法真正建立，高校的依法自主辦學(xué)權(quán)受到侵害等。［21］423-427

所幸的是，在國家進(jìn)行治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的大背景下，行政權(quán)力的制約工作已進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)。特別自2014年以來，我國政府機(jī)關(guān)積極推進(jìn)“權(quán)力清單”制度，主動(dòng)用法律授權(quán)規(guī)范政府職權(quán)的邊界，并已產(chǎn)生良好效果。2016年1月，教育部頒布《依法治教實(shí)施綱要（2016-2020年）》，要求切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，以法治思維和法治方式推進(jìn)教育綜合改革，加快構(gòu)建教育治理新格局。［22］這些舉措對(duì)于深化行政體制改革，建設(shè)法治政府具有重要意義，也將成為高等教育管理“治理轉(zhuǎn)向”的強(qiáng)大法制保障。

2.加強(qiáng)高校校長領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)

在過去的二十多年里，“領(lǐng)導(dǎo)力”已成為管理學(xué)文獻(xiàn)中最熱門的研究領(lǐng)域之一。任何一個(gè)組織，只要面對(duì)未來的不確定性，領(lǐng)導(dǎo)力就是不可或缺的因素之一。［23］158對(duì)于一所處在治理轉(zhuǎn)向過程中的高校來說，管理的不確定性是大大增加的，此時(shí)大學(xué)校長的領(lǐng)導(dǎo)力可能成為治理成敗的決定性因素。

對(duì)于大部分歐美國家來說，高等學(xué)校校長的選拔任命屬于內(nèi)部治理要素，但我國大學(xué)校長的產(chǎn)生程序更接近于國家機(jī)關(guān)的黨政干部，受外部因素影響更強(qiáng)烈，正是基于此考慮，我們將高校校長領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)作為教育治理外部要素進(jìn)行考察。由于我國高等教育管理的“治理轉(zhuǎn)向”時(shí)間較短，國家力量對(duì)高等教育實(shí)施“管理”甚至“管制”的慣性仍然強(qiáng)大，高等教育自身接受“管理”甚至“管制”的惰性也依然強(qiáng)烈，導(dǎo)致許多高校只是提出了治理的改革口號(hào)，卻難以落實(shí)為實(shí)際行動(dòng)。這種情況下，要打破墨守成規(guī)的局面，尤其需要有理念、有愿景、有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髮W(xué)領(lǐng)導(dǎo)（集體）。

自中國現(xiàn)代意義上的大學(xué)成立以來，蔡元培、梅貽琦、張伯苓、蔣夢麟等著名教育家成為第一代大學(xué)校長中的杰出代表，在風(fēng)雨飄零的環(huán)境中堅(jiān)守大學(xué)理念，樹立了“獨(dú)立之精神，自由之思想”的豐碑，書寫了我國高等教育史上的輝煌篇章。改革開放初期，匡亞明、朱九思、劉道玉、潘懋元、張楚廷等一批大學(xué)校長和教育家銳意進(jìn)取，積極探索，將中國本土教育理念和西方現(xiàn)代教育思潮融會(huì)貫通，為我國高等教育的恢復(fù)和發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。隨著時(shí)代的進(jìn)步，在我國高等教育實(shí)現(xiàn)“治理轉(zhuǎn)向”的重要時(shí)期，也必然會(huì)出現(xiàn)更多洞悉教育規(guī)律，掌握時(shí)代脈搏，積極引領(lǐng)教育治理改革的大學(xué)校長。

“治理轉(zhuǎn)向”后高等教育面臨著越來越復(fù)雜的形勢和越來越艱巨的任務(wù)，大學(xué)校長要承擔(dān)越來越重要的管理責(zé)任，校長的職業(yè)化是未來的發(fā)展趨勢。但綜合分析，我國大學(xué)校長職業(yè)化的條件并不具備，尤其在產(chǎn)生程序和任職資格上特別明顯，有必要作出積極調(diào)整。［24］227-232

比如，我國《高等教育法》規(guī)定“高等學(xué)校的校長、副校長按國家有關(guān)規(guī)定任免”，亦即高校主要負(fù)責(zé)人由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門和黨的組織部門挑選和任命。一般來說，在任免過程中會(huì)有民主推薦和組織考察環(huán)節(jié)，以保證程序公正、結(jié)果合理。但在具體實(shí)施過程中，這種推薦和考核過多呈現(xiàn)政治性，忽視專業(yè)性，以至于雖然程序公正，仍然給人強(qiáng)烈的封閉感、神秘感和不確定性，造成了一些不好的影響。為了克服這種弊端，教育主管部門應(yīng)該盡快建立符合治理理念的新型遴選制度，包括組建高水平的“遴選委員會(huì)”，制定公開、統(tǒng)一的政治考核和專業(yè)考核標(biāo)準(zhǔn)，拓寬高等教育利益相關(guān)者（包括各級(jí)政府、高校和其他社會(huì)組織）的參與通道等等，以尋求社會(huì)的理解與支持。［25］在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，教育主管部門仍然可以通過遴選委員會(huì)實(shí)現(xiàn)大學(xué)校長人選的控制權(quán)，但這絕不是改革的最終目標(biāo)，行政權(quán)力的逐漸減少和其他利益相關(guān)者權(quán)力的增加必須得到保證。這是實(shí)現(xiàn)高等教育治理的一個(gè)基本要求，也是教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。

3.加強(qiáng)教師評(píng)聘制度建設(shè)

在高等教育內(nèi)部治理體系中，建立合理的教師評(píng)聘制度是非常關(guān)鍵的要素。只有在合理的評(píng)聘制度的約束和激勵(lì)下，高校教師的內(nèi)在的發(fā)展動(dòng)力才能充分轉(zhuǎn)化，備受質(zhì)疑的高校學(xué)術(shù)環(huán)境才能不斷凈化，急功近利的短視行為才能減少，高質(zhì)量的教學(xué)和科研才能得到保障。英國著名教育家紐曼在《大學(xué)的理念》中呼吁，大學(xué)應(yīng)該成為“一切知識(shí)和科學(xué)、事實(shí)和原理、探索和發(fā)現(xiàn)、實(shí)驗(yàn)和思考的高級(jí)保護(hù)力量”，［26］這個(gè)目標(biāo)，只有在建立起合理的教師評(píng)聘制度后才能真正實(shí)現(xiàn)。

教師評(píng)聘制度有狹義和廣義兩種概念，狹義的教師評(píng)聘制度只涉及教學(xué)科研人員，這應(yīng)當(dāng)是高等教育內(nèi)部治理考慮的重點(diǎn)，制度設(shè)計(jì)權(quán)也應(yīng)歸屬各高等學(xué)校。廣義的評(píng)聘制度除教學(xué)科研崗之外，還涉及管理、后勤等其他崗位，這必須結(jié)合社會(huì)其他因素考慮，很多是高等教育外部治理的內(nèi)容。本文所討論的是狹義的教師評(píng)聘制度。

狹義的教師評(píng)聘又有縱向和橫向兩個(gè)方面的認(rèn)識(shí)?？v向方面指的是教師的聘用和晉升制度，重點(diǎn)是在尊重“知識(shí)生產(chǎn)”特性的基礎(chǔ)上，按照時(shí)間軸設(shè)計(jì)人事合同的起點(diǎn)和階段性的期限。橫向方面指的是教師的薪酬和考核制度，重點(diǎn)是在人事合同簽署后，仍然在尊重“知識(shí)生產(chǎn)”特性的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)不同階段的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)。

我們認(rèn)為，“知識(shí)生產(chǎn)”至少有三個(gè)特征：自由、創(chuàng)新和開放。自由、創(chuàng)新、開放的學(xué)術(shù)研究不一定能產(chǎn)生真正的知識(shí)，因?yàn)檫€要綜合考慮研究者的學(xué)術(shù)素養(yǎng)、對(duì)學(xué)術(shù)規(guī)范的掌握、從事學(xué)術(shù)研究的條件等其他限制因素，但不自由、不創(chuàng)新、不開放的學(xué)術(shù)研究，一定不能產(chǎn)生真正的知識(shí)（超越具體實(shí)踐的、綜合性的理論知識(shí)）。基于此考慮，教師評(píng)聘制度就要有保證教師學(xué)術(shù)自由、推動(dòng)教師從事創(chuàng)新研究和不斷增進(jìn)教師群體開放性的具體設(shè)計(jì)。

教師評(píng)聘制度一直是現(xiàn)代高等教育管理研究的重點(diǎn)課題。世界范圍內(nèi)，有較大影響的教師評(píng)聘模式主要有歐洲大陸和美國模式兩種。其主要差別在于歐洲模式強(qiáng)調(diào)身份性，教師一旦入職就按照、或比照公務(wù)員管理，薪酬較為固定，可以說是一種“國家主義”模式；美國模式強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)性，教師的聘用納入全球范圍，薪酬按照“知識(shí)生產(chǎn)”的績效進(jìn)行管理，是一種“市場主義”模式。對(duì)比幾十年來兩種模式下歐洲和美國高等教育的發(fā)展，較為成功的還是美國模式。因此，近十幾年歐洲各國的高等教育改革的趨勢之一，就是借鑒美國高校的教師“準(zhǔn)聘長聘制度”（也稱“終身教職制度”，即tenure track system），建立更有競爭力和活力的教師聘任制度。［27］178-187

歷史上，我國的教師人事制度較為封閉，改革開放后，受歐洲國家主義模式影響更多。直到現(xiàn)在，提起“準(zhǔn)聘長聘制度”方向的教師聘任制度改革，仍有不少人以“過于強(qiáng)調(diào)功利性，增加學(xué)術(shù)短期行為”為理由進(jìn)行抵制。這實(shí)際上是在“國家主義”影響下形成的一種先入為主、固步自封的態(tài)度。我們所應(yīng)該做的，是認(rèn)真了解這種制度的具體內(nèi)容，了解這種制度下學(xué)術(shù)研究所享有的“自由、創(chuàng)新和開放”程度，然后結(jié)合自己的國情，設(shè)計(jì)合理的中國高校教師評(píng)聘制度。事實(shí)上，我國改革開放后若干高校的人事制度改革，包括2003年北京大學(xué)“激進(jìn)式”改革和清華大學(xué)2006年開始的“溫和式”改革，都是在借鑒這種模式的基礎(chǔ)上推行的。

在教育理念、學(xué)科設(shè)置、學(xué)生培養(yǎng)方式等都已經(jīng)普遍接受國際經(jīng)驗(yàn)的背景下，仍然保持教師人事制度的特例是沒有道理的。就社會(huì)整體系統(tǒng)來說，我國已經(jīng)建立起競爭性、開放性很強(qiáng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，不改革行政性、封閉性依舊很強(qiáng)的教師人事制度也是不可能的。不能讓教師人事制度成為高等教育管理體制改革，甚至是社會(huì)體制全面現(xiàn)代化改革的“拖后腿”因素，這是我們對(duì)教師評(píng)聘制度建設(shè)意義的更深層認(rèn)識(shí)。

毋容置疑，中國的高等教育改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)改革，高等教育治理的任務(wù)依然任重道遠(yuǎn)。雖然當(dāng)前高等教育治理目標(biāo)已明確，理念已樹立，但要將這些目標(biāo)和理念真正落實(shí)，絕非一朝一夕之功。政府、社會(huì)、高校和教師群體都需要改變固有的行為原則和行為習(xí)慣，逐漸將治理從外部的規(guī)定內(nèi)化為自身的要求，才能真正不斷推進(jìn)高等教育治理事業(yè)順利前行。

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