陜西省教育廳基礎(chǔ)教育一處　　王彬武

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育的關(guān)鍵是重構(gòu)教育生態(tài)

陜西省教育廳基礎(chǔ)教育一處王彬武

今年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》，出臺(tái)了一系列政策推動(dòng)新一輪的義務(wù)教育改革與發(fā)展，這一方面是對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、戶籍制度改革、計(jì)劃生育政策調(diào)整等新形勢(shì)、新情況的回應(yīng)，另一方面也是對(duì)“十二五”以來(lái)義務(wù)教育均衡發(fā)展政策實(shí)施中存在不足的完善和補(bǔ)充。如果說(shuō)我國(guó)義務(wù)教育實(shí)施30年來(lái)更多關(guān)注以“普及”為標(biāo)志的數(shù)量和規(guī)模問(wèn)題，現(xiàn)在則應(yīng)轉(zhuǎn)向以構(gòu)建良好“教育生態(tài)”為標(biāo)志的質(zhì)量和結(jié)構(gòu)問(wèn)題。

義務(wù)教育發(fā)展方式需要轉(zhuǎn)變

很多地方，即使實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育縣域內(nèi)基本均衡的達(dá)標(biāo)性任務(wù)，擇校、大班額及學(xué)生學(xué)習(xí)壓力過(guò)大等問(wèn)題依然存在，辦學(xué)水平不均衡的現(xiàn)實(shí)困境并未改變。究其原因，可以說(shuō)現(xiàn)行的義務(wù)教育發(fā)展方式不能適應(yīng)保障公民教育公平權(quán)利的要求，需要深刻反思并加以改進(jìn)。1986年《義務(wù)教育法》開始實(shí)施，義務(wù)教育進(jìn)入普及階段，義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入、規(guī)劃發(fā)展等主要責(zé)任由地方政府承擔(dān)，中央鼓勵(lì)部分地區(qū)先行一步完成普及任務(wù)，義務(wù)教育的發(fā)展水平也依附于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因此義務(wù)教育的發(fā)展方式表現(xiàn)出非均衡性。為了兼顧普及與提高的雙重任務(wù)，允許地方政府集中力量辦好一批重點(diǎn)學(xué)校，發(fā)揮典型示范引領(lǐng)作用。所以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異導(dǎo)致義務(wù)教育的區(qū)域差異拉大；鼓勵(lì)辦重點(diǎn)學(xué)校、窗口學(xué)校導(dǎo)致校際差距拉大；農(nóng)村學(xué)校資源配置水平低導(dǎo)致城鄉(xiāng)差異拉大。在人口流動(dòng)相對(duì)固化、信息傳遞不發(fā)達(dá)的情況下，這一發(fā)展方式所導(dǎo)致的教育不均衡并沒(méi)有引起社會(huì)的太多質(zhì)疑。隨著中央政府對(duì)義務(wù)教育保障水平的提高，均衡發(fā)展成為一項(xiàng)重要任務(wù)，但是發(fā)展義務(wù)教育的思維方式并沒(méi)有根本改變，加之受地方政府效率優(yōu)先的行政價(jià)值取向和政績(jī)觀的影響，義務(wù)教育資源配置并沒(méi)有體現(xiàn)公平性和均等化。普及水平的提高解決了“有學(xué)上”的問(wèn)題，也帶來(lái)“上好學(xué)”的訴求不斷增強(qiáng)，加上人口流動(dòng)加劇，教育權(quán)利意識(shí)的蘇醒，使得教育不均衡的矛盾日益凸顯。義務(wù)教育發(fā)展極度失衡，發(fā)展方式偏離公共服務(wù)均等化方向。同時(shí)，在辦學(xué)體制改革過(guò)程中，政府鼓勵(lì)企業(yè)辦學(xué)、事業(yè)單位辦學(xué)民營(yíng)化的改革嘗試，形成了一批“公辦民助”“民辦公助”甚至“一校兩制”的學(xué)校，他們利用收費(fèi)政策的靈活性，通過(guò)“挖”教師、“挖”生源加劇了學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)，也導(dǎo)致家長(zhǎng)擇校沖動(dòng)強(qiáng)烈，對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的競(jìng)爭(zhēng)也在加劇，教育生態(tài)遭到嚴(yán)重破壞。這種狀況雖然有城鄉(xiāng)二元制社會(huì)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)快以及考試評(píng)價(jià)制度改革滯后等客觀原因，但也反映出義務(wù)教育發(fā)展方式忽視了規(guī)范教育秩序的隱患，地方政府甚至在資源配置、價(jià)值導(dǎo)向方面助長(zhǎng)了這種分化。而今天推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展依然依賴地方經(jīng)濟(jì)水平和地方政府積極性，如果依然把投入效率放在首位，則很難修復(fù)已遭嚴(yán)重破壞的教育生態(tài)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展正是彌補(bǔ)發(fā)展方式缺陷的一次機(jī)遇。

重建健康的義務(wù)教育生態(tài)必須摒棄效率優(yōu)先的價(jià)值導(dǎo)向，堅(jiān)持公平優(yōu)先，在教育投入方面不能只算經(jīng)濟(jì)賬，不顧教育生態(tài)破壞的代價(jià)，更不能漠視教育公平和權(quán)利的訴求。按照均衡化的要求，有必要用新的非均衡發(fā)展方式推進(jìn)義務(wù)教育，也就是按照公共服務(wù)均等化的原則，遵循基本辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化的要求，對(duì)處境不利、存在歷史欠賬的農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校給予必要的傾斜，填平凹陷，補(bǔ)齊短板。針對(duì)區(qū)域性的差異，省市級(jí)政府要發(fā)揮統(tǒng)籌作用，對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的縣區(qū)給予扶持，對(duì)推進(jìn)義務(wù)教育積極性不高、責(zé)任落實(shí)不到位的縣區(qū)政府要加大督促力度，甚至采取必要的懲罰措施。如果政府缺乏對(duì)義務(wù)教育差異存量的正確判斷，沒(méi)有修復(fù)教育生態(tài)的具體措施，義務(wù)教育均衡發(fā)展也將難以從理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的教育公平目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)村學(xué)校需要走向現(xiàn)代化

義務(wù)教育生態(tài)嚴(yán)重失衡的一個(gè)重要表現(xiàn)就是農(nóng)村學(xué)校凋敝，城市學(xué)校不堪重負(fù)。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量的農(nóng)村學(xué)生隨家長(zhǎng)流入城市，農(nóng)村學(xué)校規(guī)模銳減，大量的農(nóng)村學(xué)校被撤并或者資源閑置，地方政府對(duì)農(nóng)村學(xué)校投入也失去了動(dòng)力。過(guò)去我們還對(duì)農(nóng)村教育是“離農(nóng)”還是“為農(nóng)”有過(guò)爭(zhēng)議，有的認(rèn)為在今天城市化背景下農(nóng)村教育走向城市化已成為一種主流，發(fā)展好農(nóng)村學(xué)校是一種浪費(fèi)。甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，農(nóng)村教育最終要走向消亡。可實(shí)際情況并非如此，農(nóng)村教育何去何從必須引起高度重視。今天我們城市化的任務(wù)尚未完成，以陜西為例，2000年城鎮(zhèn)化率為36.3%，現(xiàn)在也只有53.9%，還有接近一半的人口生活在農(nóng)村，發(fā)展好農(nóng)村教育也是教育公平的需要。而且現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)也需要一部分人即使接受了城市生活的洗禮還要繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們對(duì)農(nóng)村教育的辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平會(huì)有更高的要求。從未來(lái)社會(huì)發(fā)展來(lái)看，無(wú)論城市化發(fā)展水平的程度有多高，農(nóng)村作為現(xiàn)代社會(huì)的構(gòu)成是永遠(yuǎn)不會(huì)消亡的。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也反映出，隨著城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展水平提高，還會(huì)出現(xiàn)逆城市化的潮流，即城市人口反而向環(huán)境優(yōu)美、空氣清新的農(nóng)村流動(dòng)，建設(shè)好農(nóng)村，發(fā)展好農(nóng)村教育也是社會(huì)進(jìn)步的一種需要。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化正是告別了城鄉(xiāng)二元對(duì)立的思想，把農(nóng)村作為現(xiàn)代社會(huì)的有機(jī)組成部分，而不是作為城市的附屬甚至拖累，按照農(nóng)村與城市互補(bǔ)共生的需要重新規(guī)劃發(fā)展農(nóng)村教育。

經(jīng)歷了大規(guī)模撤點(diǎn)并校以后，現(xiàn)存的很多農(nóng)村學(xué)校表現(xiàn)出規(guī)模小、布局分散、師資匱乏的特征。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的思路來(lái)講，需要地方政府對(duì)農(nóng)村學(xué)校基本條件加大改善力度的同時(shí)，構(gòu)建起學(xué)校集群發(fā)展的新模式。也就是把過(guò)去每所村小、每個(gè)教學(xué)點(diǎn)各自為政、相互隔絕、自生自滅的發(fā)展方式，變成相互抱團(tuán)、相互協(xié)作、資源共享、共同發(fā)展的新格局。城市的義務(wù)教育學(xué)區(qū)制管理改革思路在農(nóng)村依然可以推行，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)在教學(xué)管理方面的統(tǒng)籌輻射功能，把分散的村小和教學(xué)點(diǎn)組成共同體，統(tǒng)一安排教學(xué)活動(dòng)，統(tǒng)一配置教師，統(tǒng)一開展教研活動(dòng)，通過(guò)走教的形式解決部分學(xué)科教師短缺、學(xué)校缺乏活力等問(wèn)題，隨著農(nóng)村交通、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，農(nóng)村學(xué)校應(yīng)該會(huì)重新煥發(fā)出活力。

我國(guó)的校長(zhǎng)教師交流輪崗是依據(jù)工作年齡、任教時(shí)間等條件按比例安排，提出每年到鄉(xiāng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校交流輪崗的比例不低于符合條件的10%，其中骨干教師不低于交流輪崗教師總數(shù)的20%。校長(zhǎng)教師交流輪崗雖然在一定程度上緩解了鄉(xiāng)村學(xué)校師資水平較低帶來(lái)的城鄉(xiāng)教育差異問(wèn)題，但是這一制度的缺陷卻是明顯的。首先，忽視教師能動(dòng)性的特征，由于交流輪崗僅是一種短期性的要求，即使是優(yōu)秀教師，被動(dòng)分配到較差學(xué)校也會(huì)出現(xiàn)消極反應(yīng)。有些優(yōu)秀教師在面對(duì)學(xué)習(xí)能力較差的學(xué)生群體時(shí)往往會(huì)表現(xiàn)出不適應(yīng)甚至缺乏耐心。其次，交流輪崗僅從教師職稱評(píng)定等硬性要求出發(fā)，帶有一定的強(qiáng)制性，而且沒(méi)有明確的考核目標(biāo)，交流輪崗變成了“熬時(shí)間”，應(yīng)有的作用并沒(méi)有得到發(fā)揮。另外，由于義務(wù)教育學(xué)校構(gòu)成存在政府辦學(xué)、事業(yè)單位辦學(xué)、民辦學(xué)校等不同體制，教師待遇有較大差異，而交流輪崗教師的人事關(guān)系、工資待遇等仍保留在原學(xué)校，交流到新學(xué)校的教師績(jī)效考核和待遇補(bǔ)償難以操作，交流的效果也很難評(píng)價(jià)。還有，城市學(xué)校和優(yōu)質(zhì)學(xué)校由于考慮自己的教學(xué)任務(wù)和教學(xué)質(zhì)量，不愿意安排優(yōu)秀教師參與交流。由于交流輪崗不同于過(guò)去的支教工作，強(qiáng)調(diào)教師的雙向流動(dòng)，這種制度下城市學(xué)校的教師離開工作崗位或者農(nóng)村教師交流到城市學(xué)校，經(jīng)常還會(huì)遭到城市學(xué)生家長(zhǎng)的集體抵制，影響交流輪崗制度的落實(shí)。如果從體現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和修復(fù)教育生態(tài)的需要出發(fā)，交流輪崗很有必要借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)教師實(shí)行全員性、制度性定期流動(dòng)，才能從根本上真正消除校際之間的師資差異。

義務(wù)教育治理需要規(guī)范有序

學(xué)校之間存在差異是絕對(duì)的，只是差異大小的區(qū)別。無(wú)論是均衡發(fā)展還是統(tǒng)籌發(fā)展，教育治理的目標(biāo)都是縮小教育差異，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和教育公平，這也是政府的主要責(zé)任。自身發(fā)展能力的不同會(huì)帶來(lái)校際差距，政策導(dǎo)向也會(huì)帶來(lái)校際差距，甚至在某種程度上政策導(dǎo)向帶來(lái)的校際差距更難消除，比如地方政府培育出的優(yōu)質(zhì)學(xué)校，由于代表了當(dāng)?shù)亟逃男蜗蠡蛘哒k學(xué)的政績(jī)，除了經(jīng)費(fèi)投入享受優(yōu)惠以外，學(xué)校的行政級(jí)別也會(huì)高于其他學(xué)校，各種創(chuàng)建評(píng)優(yōu)活動(dòng)的機(jī)會(huì)也會(huì)優(yōu)先考慮，一些名校幾乎將所有的榮譽(yù)集于一身，優(yōu)秀教師集中，招生占有優(yōu)勢(shì)，有時(shí)學(xué)校出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象也會(huì)受到一定的庇護(hù)，學(xué)校之間的差異一目了然。

重構(gòu)義務(wù)教育生態(tài)要求地方政府和教育部門對(duì)所有學(xué)校一視同仁，要為學(xué)校自身發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。通過(guò)科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制激發(fā)所有學(xué)校的辦學(xué)活力，需要政府和教育部門簡(jiǎn)政放權(quán)，定好規(guī)矩，充分地讓學(xué)校自我管理、自我約束和自我發(fā)展，凸顯學(xué)校的辦學(xué)特色，形成共生共榮的學(xué)校發(fā)展格局。那么，為了縮小差距，學(xué)校之間能不能有競(jìng)爭(zhēng)？應(yīng)該說(shuō)，學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)是必要的，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)就沒(méi)有發(fā)展和提升的動(dòng)力，但是競(jìng)爭(zhēng)必須是有序的，要在辦學(xué)規(guī)范之內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，在彰顯特色方面的競(jìng)爭(zhēng)，而不是無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。一些地方的學(xué)校之間互相挖教師、挖生源，虛假宣傳，甚至互相傾軋，教育部門缺乏監(jiān)管，這樣的競(jìng)爭(zhēng)顯然不利于重建良好的教育生態(tài)。這就要求政府和教育行政部門在規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)方面制定體現(xiàn)公平、體現(xiàn)教育規(guī)律的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，特別是給弱勢(shì)學(xué)校提供發(fā)展空間和自我實(shí)現(xiàn)的平臺(tái)，對(duì)違背教育規(guī)律的競(jìng)爭(zhēng)給予必要的懲罰，讓每一所學(xué)校都得到良好發(fā)展。

義務(wù)教育生態(tài)的失衡是教育改革發(fā)展過(guò)程中付出的沉重代價(jià)，如果對(duì)這一代價(jià)沒(méi)有清醒的認(rèn)識(shí)，不從根本上修復(fù)這種失衡，那么教育改革發(fā)展取得的巨大成就也會(huì)大打折扣。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展為我們修復(fù)失衡的教育生態(tài)提供了良好時(shí)機(jī)。