朱穎俐

（韶關(guān)學(xué)院法學(xué)院，廣東韶關(guān) 512005）

政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同的法律性質(zhì)及爭(zhēng)議探析

朱穎俐

（韶關(guān)學(xué)院法學(xué)院，廣東韶關(guān) 512005）

《救助項(xiàng)目協(xié)議書(shū)》是目前政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)常采用的形式，但此類(lèi)協(xié)議在合同主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的構(gòu)建方面與通常的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)協(xié)議有著明顯的不同。從法理上分析，《救助項(xiàng)目協(xié)議書(shū)》在本質(zhì)上符合政府采購(gòu)的特點(diǎn)，應(yīng)屬于政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同，在法律性質(zhì)上具有行政合同的特點(diǎn)。但此類(lèi)合同的復(fù)雜性令合同履行過(guò)程中所發(fā)生的爭(zhēng)議可能因爭(zhēng)議內(nèi)容的不同而需作為行政爭(zhēng)議或民事?tīng)?zhēng)議處理，而非單純的以行政爭(zhēng)議解決途徑加以處理。

政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同；法律性質(zhì)；解決途徑

政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)是我國(guó)近年來(lái)為完善政府為殘疾人服務(wù)所采取的重要舉措，但因政府在向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)時(shí)所構(gòu)建的合同關(guān)系有著與一般服務(wù)購(gòu)買(mǎi)協(xié)議明顯不同的特點(diǎn)，本文所研究的政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同特指政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)所訂立的合同，并從分析此類(lèi)合同在雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系方面的特點(diǎn)入手，探討此類(lèi)合同的法律性質(zhì)及其爭(zhēng)議的解決途徑。

一、政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同的形式及權(quán)利義務(wù)關(guān)系分析

（一）政府與社會(huì)組織締結(jié)的《XX救助項(xiàng)目協(xié)議書(shū)》在權(quán)利義務(wù)關(guān)系上的特殊表現(xiàn)及其產(chǎn)生原因

政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同是政府為更好地履行其為殘疾人服務(wù)的職能而向提供助殘服務(wù)的社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)幫助殘疾人康復(fù)或便利殘疾人生活等方面①根據(jù)財(cái)政部等六部委聯(lián)合下發(fā)的財(cái)社［2014］13號(hào)文附件《政府購(gòu)買(mǎi)殘疾人服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目目錄》，目前國(guó)家試點(diǎn)進(jìn)行政府采購(gòu)的助殘服務(wù)主要包括：殘疾人康復(fù)輔具配置（輔助器具適配）服務(wù)、殘疾兒童搶救性康復(fù)服務(wù)、殘疾人照料服務(wù)、殘疾人就業(yè)培訓(xùn)與崗位提供服務(wù)、殘疾人家庭無(wú)障礙改造服務(wù)等六種類(lèi)型。的助殘服務(wù)所訂立的合同，通常采用《XX救助項(xiàng)目協(xié)議書(shū)》的形式訂立。以廣東省政府在韶關(guān)等14個(gè)地級(jí)市購(gòu)買(mǎi)孤獨(dú)癥兒童康復(fù)服務(wù)為例，省政府在向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)此類(lèi)助殘服務(wù)時(shí)所采取的形式是由地級(jí)市殘聯(lián)代表政府與提供助殘服務(wù)的社會(huì)組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)助殘機(jī)構(gòu)）締結(jié)《貧困孤獨(dú)癥兒童康復(fù)救助項(xiàng)目協(xié)議書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《救助項(xiàng)目協(xié)議書(shū)》），協(xié)議書(shū)的核心內(nèi)容是明確政府對(duì)助殘機(jī)構(gòu)提供助殘服務(wù)的具體要求，同時(shí)以在該機(jī)構(gòu)接受助殘服務(wù)的兒童可以向政府申請(qǐng)此類(lèi)康復(fù)救助項(xiàng)目的資助作為助殘機(jī)構(gòu)在該項(xiàng)目中享有的權(quán)利；若該助殘機(jī)構(gòu)出現(xiàn)未按要求提供助殘服務(wù)或其他違約行為，政府有權(quán)單方面終止協(xié)議作為助殘機(jī)構(gòu)承擔(dān)違約責(zé)任的具體形式?？梢?jiàn)，政府在采購(gòu)助殘服務(wù)時(shí)所訂立的協(xié)議在合同主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的構(gòu)建方面有著非常特殊的表現(xiàn)，與基于普通民事法律關(guān)系構(gòu)建的一般服務(wù)購(gòu)買(mǎi)協(xié)議有著很大的不同。

服務(wù)購(gòu)買(mǎi)協(xié)議的合同主體雙方為購(gòu)買(mǎi)方和供應(yīng)方，在普通民事法律關(guān)系中，當(dāng)供應(yīng)方按合同約定履行提供服務(wù)的義務(wù)后，供應(yīng)方取得向購(gòu)買(mǎi)方請(qǐng)求支付價(jià)款的權(quán)利；但在政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)的合同中，助殘機(jī)構(gòu)作為合同的供應(yīng)方并不能在提供助殘服務(wù)后獲得向作為購(gòu)買(mǎi)方的政府請(qǐng)求支付價(jià)款的權(quán)利。以上述政府購(gòu)買(mǎi)孤獨(dú)癥兒童康復(fù)服務(wù)為例，作為供應(yīng)方的助殘機(jī)構(gòu)在合同中享有的權(quán)利是為在該組織享受助殘服務(wù)的兒童申請(qǐng)政府資助，與此相對(duì)應(yīng)的是，當(dāng)助殘機(jī)構(gòu)未按合同要求提供服務(wù)時(shí)，政府可以用終止協(xié)議的方式對(duì)其進(jìn)行制裁。顯然，政府訂立該購(gòu)買(mǎi)協(xié)議的主要目標(biāo)是幫助孤獨(dú)癥兒童接受康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)，并為此提供經(jīng)濟(jì)上的資助，以此推動(dòng)其主動(dòng)接受康復(fù)訓(xùn)練，促進(jìn)其早日回歸社會(huì)。從形式上看，在該合同關(guān)系中，助殘機(jī)構(gòu)似乎并不能從政府的購(gòu)買(mǎi)行為中得到直接的經(jīng)濟(jì)利益，也不會(huì)因違約而在合同關(guān)系中承受直接的經(jīng)濟(jì)損失。但對(duì)于接受康復(fù)訓(xùn)練的孤獨(dú)癥兒童而言，若在助殘機(jī)構(gòu)的康復(fù)訓(xùn)練中得不到政府的經(jīng)濟(jì)資助，必然會(huì)促使其離開(kāi)該機(jī)構(gòu)到其他可以獲得政府資助的機(jī)構(gòu)接受康復(fù)訓(xùn)練，從而對(duì)助殘機(jī)構(gòu)的生源造成直接影響，最終影響助殘機(jī)構(gòu)的生存。

導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同權(quán)利義務(wù)關(guān)系出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因，主要還是源于提供助殘服務(wù)的社會(huì)組織的運(yùn)作模式。以上述孤獨(dú)癥兒童康復(fù)機(jī)構(gòu)為例，目前開(kāi)展孤獨(dú)癥兒童康復(fù)訓(xùn)練的助殘機(jī)構(gòu)主要有兩種：一種是殘聯(lián)下設(shè)的殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)，此類(lèi)機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位，工作人員屬?lài)?guó)家事業(yè)單位編制，工資由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，全部設(shè)備和場(chǎng)地均由當(dāng)?shù)卣峁?；另一種則為社會(huì)組織，此類(lèi)機(jī)構(gòu)由投資人自籌資金設(shè)立，工作人員工資、設(shè)備購(gòu)置及場(chǎng)地租金均由投資人承擔(dān)。在這兩種機(jī)構(gòu)中，社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)存在自負(fù)風(fēng)險(xiǎn)的生存壓力，基于運(yùn)營(yíng)資金周轉(zhuǎn)的實(shí)際需要，社會(huì)組織對(duì)于前來(lái)參加康復(fù)訓(xùn)練的孤獨(dú)癥兒童都必需收取一定費(fèi)用，以滿足機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的基本需要。而政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)的目的，主要是通過(guò)政府承擔(dān)一定的康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)費(fèi)用減輕殘疾人基于康復(fù)的特殊需要而增加的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，以此推動(dòng)殘疾人接受治療，回歸社會(huì)。在社會(huì)組織已經(jīng)向接受服務(wù)的兒童收費(fèi)的情況下，政府將資助經(jīng)費(fèi)發(fā)放給已經(jīng)繳納費(fèi)用的殘疾兒童，從而形成了上述特殊形式的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。也正因?yàn)槿绱?，此?lèi)協(xié)議在形式上都是采用《救助項(xiàng)目協(xié)議書(shū)》而非《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議》。

（二）政府與社會(huì)組織締結(jié)的《救助項(xiàng)目協(xié)議書(shū)》屬于政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同

對(duì)于《救助項(xiàng)目協(xié)議書(shū)》是否屬于政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同，實(shí)踐中存在不同觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為這種協(xié)議實(shí)際上并非政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議，而是政府為殘疾人提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的一種形式；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為此類(lèi)協(xié)議雖然沒(méi)有以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議命名，在合同權(quán)利義務(wù)關(guān)系方面也與一般的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)協(xié)議有所不同，但從政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的本質(zhì)來(lái)看，其仍應(yīng)屬于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議。

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳2013年9月下發(fā)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，就是通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。”政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主要特點(diǎn)是政府將本應(yīng)由其向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，由政府向其支付費(fèi)用。顯然，文件對(duì)于政府以何種形式支付費(fèi)用并沒(méi)有明確的規(guī)定，而上述協(xié)議毫無(wú)疑問(wèn)是政府將本應(yīng)由其承擔(dān)的助殘服務(wù)交由具備條件的社會(huì)組織承擔(dān)，只是在支付費(fèi)用的形式方面采用了由具體接受助殘服務(wù)的對(duì)象先行支付相關(guān)費(fèi)用，然后政府在資金到位時(shí)將本應(yīng)向服務(wù)供應(yīng)方支付的費(fèi)用轉(zhuǎn)發(fā)給已經(jīng)繳費(fèi)接受助殘服務(wù)的對(duì)象這一特殊形式。而這一支付形式的特殊性并沒(méi)有改變政府為助殘機(jī)構(gòu)的助殘服務(wù)支付費(fèi)用的客觀事實(shí)，畢竟政府是因?yàn)槭苤鷮?duì)象在提供助殘服務(wù)的社會(huì)組織有償接受了助殘服務(wù)才向其提供資金幫助，若殘疾人沒(méi)有接受助殘服務(wù)并為此支付費(fèi)用，政府是不會(huì)向其提供此項(xiàng)資助的?？梢?jiàn)，這筆形式上發(fā)放給接受助殘服務(wù)的殘疾人的費(fèi)用實(shí)際上屬于政府為助殘機(jī)構(gòu)提供的助殘服務(wù)支付的費(fèi)用。因此，此類(lèi)協(xié)議在實(shí)質(zhì)上應(yīng)屬于政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同。

由于目前廣東省采用此種協(xié)議形式的14個(gè)地級(jí)市用于購(gòu)買(mǎi)此類(lèi)服務(wù)的資金基本來(lái)源于省殘聯(lián)，針對(duì)每個(gè)受助對(duì)象支付的助殘服務(wù)費(fèi)用相對(duì)有限，不足以幫助助殘對(duì)象全額支付其康復(fù)訓(xùn)練所需的服務(wù)費(fèi)用，因此有觀點(diǎn)認(rèn)為上述政府與社會(huì)組織訂立的《救助項(xiàng)目協(xié)議書(shū)》不屬于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議，只是政府為殘疾人提供的補(bǔ)貼罷了。這一觀點(diǎn)顯然是將政府補(bǔ)貼行為與政府購(gòu)買(mǎi)行為當(dāng)作對(duì)立的概念了，但這兩個(gè)概念在邏輯上應(yīng)該是包含關(guān)系，政府購(gòu)買(mǎi)行為本身就是政府補(bǔ)貼行為的一種具體形式。政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的目的是為接受服務(wù)的對(duì)象因接受救助服務(wù)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)提供經(jīng)濟(jì)上的資助，這本身就是政府在經(jīng)濟(jì)上對(duì)受助對(duì)象提供補(bǔ)貼的行為。事實(shí)上，在我國(guó)現(xiàn)行的行政架構(gòu)下，政府向社會(huì)組織所購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)都需要多個(gè)層級(jí)的政府共同努力踐行，僅僅依靠某一級(jí)政府來(lái)實(shí)現(xiàn)全額購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，我國(guó)目前除少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外大多數(shù)地方政府還是很難做到的。若非全額支付服務(wù)費(fèi)用的都不能算是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，恐怕國(guó)內(nèi)目前可以推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的地區(qū)就沒(méi)有幾個(gè)了?？梢?jiàn)，無(wú)論政府是全額承擔(dān)服務(wù)費(fèi)用還是部分承擔(dān)服務(wù)費(fèi)用都不能改變其政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的本質(zhì)。因此，政府采用《救助項(xiàng)目協(xié)議書(shū)》的形式與社會(huì)組織訂立的協(xié)議實(shí)質(zhì)上應(yīng)該歸屬于政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同。

二、政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同的法律性質(zhì)分析

《政府采購(gòu)法》第2條中明確規(guī)定政府采購(gòu)適用的范圍包括貨物、工程和服務(wù)三種類(lèi)型，該法第43條進(jìn)一步規(guī)定：“政府采購(gòu)合同適用合同法。”廣東省政府辦公廳發(fā)布的《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)暫行辦法》也明確規(guī)定政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《中華人民共和國(guó)合同法》等有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施。助殘服務(wù)是政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)的一種重要的公共服務(wù)，財(cái)政部、民政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)和中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)等六部委專(zhuān)門(mén)為此下發(fā)了《關(guān)于做好政府購(gòu)買(mǎi)殘疾人服務(wù)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，這在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中并不多見(jiàn)。也正因?yàn)槿绱耍?gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同的法律性質(zhì)成為一個(gè)令人關(guān)注的法律問(wèn)題。

（一）政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)所訂立的合同不符合《合同法》的適用條件

《合同法》第2條規(guī)定：“本法所稱(chēng)合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議?！钡谡?gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)的合同中，政府與提供助殘服務(wù)的社會(huì)組織往往存在行業(yè)主管部門(mén)與被管理機(jī)構(gòu)之間就所購(gòu)買(mǎi)服務(wù)發(fā)生的管理與被管理關(guān)系，購(gòu)買(mǎi)主體與承接主體在法律地位上并不平等。

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位。納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織，也可根據(jù)實(shí)際需要，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式提供公共服務(wù)”；“承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主體包括依法在民政部門(mén)登記成立或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門(mén)登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量?！边@一制度安排為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)發(fā)生于行政管理部門(mén)與其管理的社會(huì)組織之間提供了可能。由于助殘服務(wù)機(jī)構(gòu)納入殘聯(lián)的管理可以享受到包括免稅在內(nèi)的諸多政策優(yōu)惠，因而大部分助殘機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)都是以殘聯(lián)為行政主管部門(mén)，政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同的主體雙方大多也是呈現(xiàn)為殘聯(lián)與其管理的助殘機(jī)構(gòu)。在這樣一種主體雙方有著行政管理關(guān)系背景情況下締結(jié)的政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)協(xié)議，基本上體現(xiàn)的是作為管理者的行政機(jī)關(guān)的管理意愿，作為服務(wù)供應(yīng)方的助殘機(jī)構(gòu)基本沒(méi)有與之平等協(xié)商的可能。政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同主體雙方間的這種管理與被管理關(guān)系，在殘聯(lián)與其下設(shè)的殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂的政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同中表現(xiàn)最為典型。財(cái)政部等六部委下發(fā)的《關(guān)于做好政府購(gòu)買(mǎi)殘疾人服務(wù)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中明確指出在確定承接主體時(shí)，“鼓勵(lì)各級(jí)殘疾人聯(lián)合會(huì)組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)‘殘聯(lián)組織’）所屬符合承接主體條件的殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織平等參與政府購(gòu)買(mǎi)殘疾人服務(wù)工作，并逐步推動(dòng)其職能的轉(zhuǎn)變”。這一規(guī)定無(wú)疑進(jìn)一步推進(jìn)了政府在購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)時(shí)，購(gòu)買(mǎi)方與服務(wù)供應(yīng)方之間形成以管理與被管理關(guān)系為基礎(chǔ)的助殘服務(wù)合同關(guān)系?？梢?jiàn)，在政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同中，購(gòu)買(mǎi)方與服務(wù)供應(yīng)方之間并沒(méi)有平等的法律地位，從而令該類(lèi)合同不具備適用《合同法》的基本條件。

當(dāng)然，這并不意味著所有的政府采購(gòu)合同都不能適用《合同法》，在購(gòu)買(mǎi)方與供應(yīng)方之間不存在行政管理關(guān)系，且購(gòu)買(mǎi)方采購(gòu)的標(biāo)的與其行政管理職能無(wú)關(guān)時(shí)，合同雙方完全可以通過(guò)平等協(xié)商來(lái)構(gòu)建其權(quán)利義務(wù)關(guān)系，所訂立的政府采購(gòu)合同屬于普通民事合同，應(yīng)適用《合同法》，例如政府采購(gòu)辦公用品合同等。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)所訂立的合同在法律性質(zhì)上具有行政合同的特點(diǎn)

盡管《政府采購(gòu)法》明文規(guī)定“政府采購(gòu)合同適用合同法”，但正如上文所述，政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同由于合同雙方在法律地位上不平等且政府所購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)屬于其行政管理職能范疇，因而不屬于普通的民事合同，從而不符合適用《合同法》的基本條件。那么此類(lèi)合同的法律性質(zhì)究竟為何？筆者認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)的上述特點(diǎn)表明，其在法律性質(zhì)上具有行政合同的特點(diǎn)。

盡管我國(guó)在立法上沒(méi)有關(guān)于行政合同的具體規(guī)定，但從理論上研究和介紹行政合同的論著及教材早已有之。有學(xué)者從廣義上定義行政合同，認(rèn)為行政合同是指行政機(jī)關(guān)之間，或行政機(jī)關(guān)與個(gè)人、組織之間，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理的某些目標(biāo)，而依法簽訂的帶有行政性質(zhì)的協(xié)議［1］。這一概念指出了行政合同的外在表現(xiàn)，但其將行政主體的身份直接表述為行政機(jī)關(guān)，而在我國(guó)能夠行使行政管理權(quán)的機(jī)構(gòu)不僅包括行政機(jī)關(guān)，還包括參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位，以及納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織等。為此，有學(xué)者將廣義的行政合同概括為“行政合同就是行政主體為一方當(dāng)事人的發(fā)生、變更、消滅行政法律關(guān)系的合意”［2］。狹義上的行政合同表現(xiàn)為行政契約，是行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的，與行政相對(duì)人之間基于相反方向的意思一致而締結(jié)的契約［3］。無(wú)論是從廣義上還是從狹義上來(lái)看，行政合同都至少具有兩方面的特點(diǎn)：其一，行政合同的主體中至少有一方當(dāng)事人為具有社會(huì)公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)，包括行政機(jī)關(guān)、具有行政管理職能的事業(yè)單位及群團(tuán)組織等；其二，行政合同是該機(jī)構(gòu)為履行其行政職能而訂立。根據(jù)財(cái)政部等六部委下發(fā)的《關(guān)于做好政府購(gòu)買(mǎi)殘疾人服務(wù)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，政府購(gòu)買(mǎi)殘疾人服務(wù)的主體是承擔(dān)殘疾人公共服務(wù)職責(zé)的各級(jí)行政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位，具有行政管理職能的事業(yè)單位及納入行政編制管理、經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織；其訂立購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同的目的是“促進(jìn)殘疾人公共服務(wù)資源的優(yōu)化配置，為廣大殘疾人提供優(yōu)質(zhì)高效的基本公共服務(wù)”，以更好地履行其為殘疾人提供公共服務(wù)的行政職能。顯然，政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同完全具備行政合同的特點(diǎn)。

三、政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同爭(zhēng)議的解決途徑

政府在訂立購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同的過(guò)程中可能發(fā)生的爭(zhēng)議包括兩種類(lèi)型：一類(lèi)是在締約過(guò)程中供應(yīng)方基于購(gòu)買(mǎi)方主導(dǎo)的締約程序問(wèn)題引發(fā)的爭(zhēng)議，簡(jiǎn)稱(chēng)締約爭(zhēng)議；另一類(lèi)是在履約過(guò)程中基于任何一方的違約行為而引發(fā)的爭(zhēng)議，簡(jiǎn)稱(chēng)履約爭(zhēng)議。

（一）對(duì)于締約階段供應(yīng)方與購(gòu)買(mǎi)方發(fā)生的損害賠償爭(zhēng)議，《政府采購(gòu)法》分別情況采用了行政爭(zhēng)議解決途徑和民事?tīng)?zhēng)議解決途徑

對(duì)于締約爭(zhēng)議，《政府采購(gòu)法》在第6章中明確規(guī)定供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，有權(quán)向采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)（即購(gòu)買(mǎi)方）提出書(shū)面質(zhì)疑，若對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，供應(yīng)商可以在答復(fù)期滿后十五個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)投訴；若對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的投訴處理決定不服或者政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)逾期未作處理的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。也就是說(shuō)，供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的投訴處理決定不服或者政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)逾期未作處理的行政行為，應(yīng)通過(guò)申請(qǐng)行政復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟的行政爭(zhēng)議解決途徑解決問(wèn)題。

對(duì)于供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害而引發(fā)爭(zhēng)議的處理，《政府采購(gòu)法》第79條規(guī)定①《政府采購(gòu)法》第71條、第72條規(guī)定了采購(gòu)方在政府采購(gòu)過(guò)程中的違法行為類(lèi)型及制裁措施，第77條規(guī)定了供應(yīng)商在政府采購(gòu)過(guò)程中的違法行為類(lèi)型及制裁措施。：“政府采購(gòu)當(dāng)事人有本法第71條、第72條、第77條違法行為之一，給他人造成損失的，并應(yīng)依照有關(guān)民事法律規(guī)定承擔(dān)民事責(zé)任。”也就是說(shuō)，對(duì)于締約階段的爭(zhēng)議，《政府采購(gòu)法》根據(jù)爭(zhēng)議內(nèi)容是否涉及購(gòu)買(mǎi)方的行政職權(quán)分別提供了行政救濟(jì)和民事救濟(jì)途徑：供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以針對(duì)購(gòu)買(mǎi)方具有行政職權(quán)性質(zhì)的采購(gòu)行為采用質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議或行政訴訟的行政爭(zhēng)議解決途徑解決問(wèn)題；針對(duì)購(gòu)買(mǎi)方給自己造成的經(jīng)濟(jì)損失采用民事?tīng)?zhēng)議的解決途徑尋求救濟(jì)；購(gòu)買(mǎi)方對(duì)于因供應(yīng)方的違法行為造成的損失也是通過(guò)民事?tīng)?zhēng)議解決途徑解決問(wèn)題。

（二）對(duì)于履約階段供應(yīng)方與購(gòu)買(mǎi)方發(fā)生的損害賠償爭(zhēng)議，區(qū)分情況分別采用行政爭(zhēng)議解決途徑或民事?tīng)?zhēng)議解決途徑

對(duì)于履約爭(zhēng)議，《政府采購(gòu)法》并未就其解決途徑作出任何規(guī)定，但因該法第43條規(guī)定政府采購(gòu)合同適用《合同法》，則此類(lèi)合同在履約過(guò)程中所發(fā)生的爭(zhēng)議依《政府采購(gòu)法》應(yīng)適用《合同法》的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《合同法》第128條的規(guī)定，此類(lèi)爭(zhēng)議應(yīng)通過(guò)和解、調(diào)解、仲裁或民事訴訟等方式解決，其中仲裁方式以合同爭(zhēng)議雙方達(dá)成仲裁協(xié)議或在合同中約定了仲裁條款為前提。然而，正如上文所述，政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同因其主體雙方通常表現(xiàn)為行政管理人與被管理對(duì)象，且合同所購(gòu)買(mǎi)的標(biāo)的是本應(yīng)由購(gòu)買(mǎi)方向社會(huì)提供的公共服務(wù)，屬于購(gòu)買(mǎi)方的行政管理范圍，因而此類(lèi)合同的主體不可能在合同關(guān)系中處于平等的法律地位，此類(lèi)合同也由此不符合《合同法》第2條規(guī)定的適用條件。因此，對(duì)于履約階段所發(fā)生的爭(zhēng)議不宜簡(jiǎn)單適用《合同法》規(guī)定的民事?tīng)?zhēng)議解決辦法。

那么，具有行政合同特點(diǎn)的政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)應(yīng)通過(guò)何種途徑解決問(wèn)題呢？由于我國(guó)目前在立法上尚未對(duì)行政合同作出規(guī)定，在學(xué)術(shù)界乃至司法界對(duì)于行政合同爭(zhēng)議應(yīng)采用民事?tīng)?zhēng)議的解決途徑還是采用行政爭(zhēng)議的解決途徑解決爭(zhēng)議存在不同觀點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為行政合同是合同雙方合意的結(jié)果，不同于行政命令，因其具備契約的特點(diǎn)，應(yīng)由私法加以調(diào)整。然而，正如行政法學(xué)知名學(xué)者于安教授所言：“采購(gòu)人和國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督干預(yù)合同履行的必要性，源于供應(yīng)商所履行的義務(wù)內(nèi)容具有強(qiáng)烈的公共性質(zhì)。供應(yīng)商義務(wù)履行中的瑕疵，往往不是民事合同違約制度提供的補(bǔ)償所能夠平衡的?！保?］為避免供應(yīng)方在履行此類(lèi)合同的過(guò)程中因違約瑕疵而損害公共利益，購(gòu)買(mǎi)方需利用其行政管理職能提前介入監(jiān)督甚至干預(yù)合同的履行。這一行政主體的單方介入權(quán)往往在政府提供的采購(gòu)助殘服務(wù)合同文本中有所體現(xiàn)，包括對(duì)供應(yīng)方義務(wù)的設(shè)定及購(gòu)買(mǎi)方單方解約權(quán)的設(shè)置等方面都能夠看到行政主體的單方介入權(quán)，也就是說(shuō)在合同關(guān)系中供應(yīng)方對(duì)于購(gòu)買(mǎi)方在合同履行過(guò)程中的監(jiān)督、干預(yù)甚至單方解約都沒(méi)有對(duì)應(yīng)的權(quán)利。顯然，若對(duì)于此類(lèi)合同依《政府采購(gòu)法》的規(guī)定簡(jiǎn)單適用《合同法》尋求解決爭(zhēng)議的途徑，則意味著在解決爭(zhēng)議時(shí)完全忽略了購(gòu)買(mǎi)方在此合同關(guān)系中對(duì)于所采購(gòu)的公共服務(wù)擁有行政管理權(quán)的公法特點(diǎn)，也忽略了基于這一特點(diǎn)所導(dǎo)致的政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同權(quán)利義務(wù)關(guān)系異于一般服務(wù)購(gòu)買(mǎi)合同中權(quán)利義務(wù)關(guān)系之事實(shí)。換而言之，即使按《政府采購(gòu)法》之規(guī)定，依《合同法》采用民事?tīng)?zhēng)議的解決途徑提起民事訴訟，民事審判庭的法官對(duì)于基于行政管理關(guān)系引發(fā)的損害賠償爭(zhēng)議也將面臨無(wú)權(quán)管轄的困境。

因此筆者認(rèn)為，從學(xué)理上來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)合同若發(fā)生爭(zhēng)議，需區(qū)分爭(zhēng)議是否因購(gòu)買(mǎi)方作為行政管理機(jī)構(gòu)在合同中行使單方介入權(quán)而引發(fā)：若與此相關(guān)，例如供應(yīng)方因購(gòu)買(mǎi)方濫用其單方介入權(quán)蒙受損失而向購(gòu)買(mǎi)方追償，則應(yīng)通過(guò)行政爭(zhēng)議的解決途徑解決問(wèn)題；反之，若與此無(wú)關(guān)，例如購(gòu)買(mǎi)方因供應(yīng)方違約需向其追償損失，則屬于普通的民事?tīng)?zhēng)議，應(yīng)依《政府采購(gòu)法》第43條之規(guī)定適用《合同法》，按民事?tīng)?zhēng)議解決途徑解決問(wèn)題。

［1］羅豪才.行政法學(xué)［M］.北京：法律出版社，1999：252.

［2］余凌云.行政契約論［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000：160.

［3］張正釗.行政法與行政訴訟法［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999：169.

［4］于安.政府采購(gòu)合同的幾個(gè)法律問(wèn)題［J］.中國(guó)政府采購(gòu)，2001（3）：28-30.

（責(zé)任編輯∶曾耳）

The Legal Nature and the Dispute Solution Channels of the Contract on Government Purchase Services for Disabled

ZHU Ying-li
（School Law，Shaoguan University，Shaoguan 512005，Guangdong，China）

Aid Project Agreement is the form commonly used by the government.There are obvious differences in establishing rights and obligations of the contract subject between Aid Project Agreement and the general purchasing services agreement.Applying the legal theory to analysis it，Aid Project Agreement conforms to the characteristic of government procurement，and belongs to the government purchasing services for disabled contract in essence，and has the characteristics of the administrative contract in legal nature.But the complexity of such contract makes the relevant dispute solution channels had been divided into two cases，sometimes the relevant dispute was settled by the administrative dispute solution channels，and sometimes the relevant dispute was settled by the civil dispute solution channels，which completely depending on the controversial content and what happened in the process of contract execution，rather than adopted the administrative dispute solution channels only.

Contract on Government Purchase Services for Disabled；legal nature；dispute solution channels

D922.29

A

1007-5348（2016）05-0035-06

2016-03-16

廣東省殘疾人事業(yè)理論與實(shí)踐研究項(xiàng)目“政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)力量助殘服務(wù)法律問(wèn)題研究”（201412021）

朱穎俐（1972-），女，江西臨川人，韶關(guān)學(xué)院法學(xué)院教授，碩士；研究方向：合同法及法理學(xué)。