盧 野

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院,重慶401120)

清末憲政編查館的立憲困境與反思

盧 野

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院,重慶401120)

對(duì)于憲政改革,就歐洲的歷史經(jīng)驗(yàn)而言,大多數(shù)現(xiàn)代憲政國(guó)家都是由絕對(duì)主義國(guó)家過渡而來,日本明治維新的成功也證明了這無論對(duì)于西方還是亞洲專制國(guó)家而言都是一條具有可行性的發(fā)展路徑,19世紀(jì)末20世紀(jì)初的清末立憲實(shí)質(zhì)上也是走這樣的道路。清廷成立憲政編查館,為的是仿行憲政,統(tǒng)籌整個(gè)立憲改革,但該館在立憲過程中卻無法逾越如何在鞏固君權(quán)的同時(shí)、又能對(duì)君權(quán)進(jìn)行制度化約束并能維護(hù)君主權(quán)威的困境,這樣的困境使得清末立憲最終并沒有取得成功。而這種困境的無解則可以從清廷對(duì)立憲與君權(quán)之間關(guān)系的認(rèn)知以及傳統(tǒng)中國(guó)君權(quán)的維系模式中去探求答案。

清末憲政改革;憲政編查館;立憲困境;君權(quán)憲法化

清末立憲是中國(guó)邁向政治現(xiàn)代化的第一步,立憲制度對(duì)于中國(guó)的傳統(tǒng)政治而言是一個(gè)舶來品,清末立憲實(shí)則是一個(gè)憲政本土化的過程。由于受制于幾千年封建思想以及當(dāng)時(shí)清末政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境的影響,雖然是“仿行憲政”,但清末立憲注定是一個(gè)獨(dú)特的、充滿探索與艱難的過程。在這個(gè)過程中,有一個(gè)無法回避的問題,就是在憲政本土化的過程中,到底是憲政化于中國(guó)多一點(diǎn)還是中國(guó)化于憲政多一點(diǎn),而對(duì)該二者的選擇也將直接決定清末的立憲模式。西方歷史學(xué)家對(duì)中國(guó)清末這段歷史的研究往往采用的是“西洋的沖擊——中國(guó)的回應(yīng)”(Westert impact-Chinese response)的模式①,認(rèn)為中國(guó)在清末憲政改革中處于一種被動(dòng)接受的地位,忽視了近代中國(guó)自身所具有變革動(dòng)因②。清末憲政改革固然深受西方政治制度的影響,但是在選擇立憲模式以及進(jìn)行憲制構(gòu)建時(shí),卻不斷發(fā)揮著主觀選擇與改造的作用,使得清末的立憲模式并不同于西方,可以說在中國(guó)憲政化和憲政中國(guó)化的天平上,清廷更偏向于后者。

正是由于清廷獨(dú)特的立憲進(jìn)程,使得這次改革并非像西方那樣最終取得成功,但此次立憲所面臨的困境與失敗的原因卻能為中國(guó)的政治現(xiàn)代化提供經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。在整個(gè)清末預(yù)備立憲過程中,作為改革的核心機(jī)構(gòu)憲政編查館的所作所為無疑是立憲困境最為集中和具體的表現(xiàn)。

一 清末立憲中的憲政編查館

1905年,清廷派遣載澤、戴鴻慈、端方、尚其亨、李盛鐸五位大臣出洋考察政治,尋求救亡圖存的道路。五大臣?xì)w來之后,一再向清廷陳請(qǐng)宣布國(guó)是、預(yù)備立憲。特別是載澤在其奏折中提出宣告立憲不但不會(huì)影響到君權(quán),而且還有利于“皇位永固”、“外患漸輕”、“內(nèi)亂可弭”,并且力舉了17條君主立憲對(duì)君權(quán)維護(hù)的作用,還指出:“憲法之行,利于國(guó),利于民,而最不利于官。”[1]173端方也以萬言之巨的《請(qǐng)定國(guó)是以安大計(jì)折》陳述立憲之利,加之日俄戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)果對(duì)清朝的沖擊,使得慈禧終下決心于1906年9月1日(光緒三十二年七月十三日)宣布“仿行憲政”。

為了統(tǒng)籌整個(gè)改革,清廷專門成立了用以推動(dòng)立憲的機(jī)構(gòu)——憲政編查館,該機(jī)構(gòu)是清廷效仿日本在明治維新時(shí)設(shè)立的“憲法取調(diào)局”的基礎(chǔ)上成立的。1905年,清廷派五大臣出洋考察,并于同年11月25日(光緒三十一年十月二十九日)諭令設(shè)立考察政治館③,此為憲政編查館的前身。而慈禧于1906年宣布“仿行憲政”以后,考察政治館的主要事宜也從“考察”變成了“仿行”,而內(nèi)容則從“政治”變?yōu)榱恕皯椪雹?。此時(shí),考察政治館的名字便不合時(shí)宜了,1907年8月13日(光緒三十三年七月初五日),慶親王奕劻等上奏:“擬請(qǐng)旨將考察政治館改為憲政編查館,以便切實(shí)開辦”[2]45,同日清廷發(fā)布改名的上諭。8月24日,清廷下諭旨:“憲政編查館王大臣關(guān)防謹(jǐn)擇于七月十六日啟鈴(鈐),其考察政治館關(guān)防應(yīng)即銷毀……”[3]120,標(biāo)志著考察政治館向憲政編查館轉(zhuǎn)換的完成。至此,憲政編查館作為清廷專門設(shè)立的用于憲政改革的“憲政之樞紐”,正式登上了歷史的舞臺(tái)。

憲政編查館設(shè)立之初有三局三處,即編制局、統(tǒng)計(jì)局、官報(bào)局以及庶務(wù)處(后改名總務(wù)處⑤)、譯書處、圖書處,主要職責(zé)是編制法規(guī)和統(tǒng)計(jì)政要。編制局和統(tǒng)計(jì)局都下設(shè)三科:編制局下第一科掌屬憲法之事,第二科掌屬法典之事,第三科掌屬各項(xiàng)單行法及行政法規(guī)之事;統(tǒng)計(jì)局下第一科掌屬外交、民政以及財(cái)政之事,第二科掌屬教育、軍政以及司法之事,第三科掌屬實(shí)業(yè)、交通和藩?jiǎng)?wù)之事⑥。后在1909年1月2日增設(shè)考核?？脾?用以專門考核各立憲事項(xiàng)。

憲政編查館雖然是一個(gè)臨時(shí)性機(jī)構(gòu),存續(xù)時(shí)間也只有四年(1907—1911),但不同于日本“憲法取調(diào)局”只是制定日本憲法、設(shè)立日本國(guó)會(huì)的進(jìn)程。憲政編查館在整個(gè)立憲過程中集行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)于一身⑧。它參與統(tǒng)籌所有與立憲有關(guān)的事務(wù),是推動(dòng)清末立憲的核心機(jī)構(gòu),也是君權(quán)在立憲過程中的代表機(jī)構(gòu)。其在推動(dòng)立憲的過程中的進(jìn)退維谷,也折射出清末立憲所面臨的困境。

二 限權(quán)抑或護(hù)權(quán)的立憲兩難

立憲改革,顧名思義,首先需要立憲,即擬出一部憲法。這是憲政國(guó)家立憲的應(yīng)有之義。但清末立憲并不在于限權(quán),相反其立憲的目的在于鞏固君權(quán)。這就使得清廷需要面對(duì)如何在憲法的框架下去維護(hù)君權(quán)的問題。這也是作為憲法文本起草的主要機(jī)構(gòu),憲政編查館所要解決的問題。

就《欽定憲法大綱》⑨的內(nèi)容而言,其維護(hù)君權(quán)的意志十分堅(jiān)定?！稓J定憲法大綱》大體是模仿日本明治憲法,不僅是內(nèi)容,于條文編寫的方法也有借鑒⑩;而且,與之相比較,該大綱在對(duì)君權(quán)的保障方面更是有過之而無不及。1.對(duì)于設(shè)官制祿及黜陟百司之權(quán),相比于日本天皇受到特例條款的限制,清朝的皇帝則完全不用面對(duì)任何“但書”的規(guī)定;2.對(duì)于宣告戒嚴(yán)之權(quán),清朝的皇帝可以隨意宣布而且還能限制臣民的自由,而日本天皇的戒嚴(yán)權(quán)則需“法律定之”;3.對(duì)于發(fā)命令及行使發(fā)命令之權(quán),日本天皇需要以為保持公共之安寧秩序及增進(jìn)臣民之幸福為前提,而清廷則無此要求;4.對(duì)于議院閉會(huì)期間發(fā)布詔令之權(quán),清廷比日本多了一個(gè)可“以詔令籌措必須之財(cái)用的權(quán)利”,而且次年議會(huì)開會(huì)時(shí),也只是將此詔令交由議院協(xié)議,協(xié)議后怎么辦不得而知,日本則明文規(guī)定次年交由議會(huì)后,若議會(huì)不承諾,則“失其效力”;5.就皇室經(jīng)費(fèi)而言,清廷可以設(shè)“常數(shù)”,而且也沒有像日本憲法規(guī)定的若以后需要增加經(jīng)費(fèi)需要議會(huì)同意的條款;6.就皇室大典,日本憲法明文規(guī)定“不得以皇室典范變更本憲法之條規(guī)”,此規(guī)定相當(dāng)于剝奪了皇室修憲的權(quán)力,但《欽定憲法大綱》并無此規(guī)定,就君主立憲本質(zhì)而言,修憲權(quán)也非君主所有,不作此規(guī)定也無可厚非,但從宣統(tǒng)二年十月初四日清廷發(fā)布《派溥倫載澤為纂擬憲法大臣諭》?可以看出,清廷將修憲之權(quán)牢牢抓在了手中,溥倫作為資政院總裁尚且說得過去,而載澤的選擇則不得不說是清廷想控制修憲權(quán)的意圖;7.臣民遵守法律之義務(wù),這是一條十分值得注意的條款,日本憲法中也無對(duì)應(yīng)的條款,其規(guī)定了“臣民有遵守國(guó)家法律之義務(wù)”,但并沒有規(guī)定皇帝有遵守國(guó)家法律的義務(wù),更沒有規(guī)定皇帝有遵守憲法的義務(wù),雖然在大綱之前的說明中寫道:“夫憲法者,國(guó)家之根本法也,為君民所共守,自天子以至庶人,皆當(dāng)率循,不容逾越”,最后還寫道:“上至朝廷,下至庶人,均守欽定憲法,以期永遠(yuǎn)率循,罔有逾越”,但在具體條文中卻沒有出現(xiàn)。此外,《欽定憲法大綱》也更加防范議會(huì)對(duì)皇權(quán)的限制,其在第五、六、十四條中都明確規(guī)定了“議院不得干預(yù)”,第七條中規(guī)定“議院不得議決”,第十三條中規(guī)定“議院不得置議”,而這幾條都與皇權(quán)密切相關(guān)。由此可見,清廷對(duì)議院防范之深。

憲政編查館在擬訂《欽定憲法大綱》的時(shí)候,一直在努力維護(hù)君主的權(quán)力,力圖使其成為“鞏固皇權(quán)”的憲法性文件。正如章太炎所言:“虜廷所擬立憲草案,大較規(guī)模日本。推其意趣,不為佐百姓,亦不為保義(乂)國(guó)家,惟擁護(hù)皇室尊嚴(yán)是急。亦有摭拾補(bǔ)且(苴),深沒其文以為隱諱,使各條自相抵觸者?！盵4]100但是,如同“刑不可知,則威不可測(cè)”一樣,《欽定憲法大綱》的出臺(tái),雖然規(guī)定了“君上神圣尊嚴(yán),不可侵犯”,但是這條條款的本身就已經(jīng)使君權(quán)從“奉天承運(yùn)”走向了法律規(guī)定,從“不可知”走向了憲法化。在傳統(tǒng)封建政治體制中,皇帝是天子,其權(quán)力來源于天的賜予,無需任何文本的確定,而當(dāng)皇權(quán)被寫進(jìn)憲法后,皇帝的權(quán)力不再受天的庇護(hù)而轉(zhuǎn)由法律保護(hù),其身份從天的代表變?yōu)榱朔梢?guī)定的最高統(tǒng)治者,從類似于神的地位跌落到了人間。所以,擬訂憲法大綱行為的本身就是對(duì)君權(quán)的限制,這是憲政編查館無法回避的事實(shí),也是在啟動(dòng)“仿行憲政”之初就注定了的目標(biāo)指向。

《欽定憲法大綱》雖然是一部盡量維護(hù)君權(quán)的憲法性文件,但其對(duì)君權(quán)也有相應(yīng)的限制。如前文所討論的,大綱的說明中明確規(guī)定了朝廷應(yīng)當(dāng)遵循欽定的憲法,雖然在具體條文中沒有此規(guī)定,但就公開宣稱朝廷應(yīng)遵循法律的這一說法,已經(jīng)開了限制皇權(quán)的先河?；蛟S以前皇權(quán)的行使會(huì)受制于宗法禮數(shù),但受制于法律還是第一次。在具體條文中,大綱第三條規(guī)定皇帝只能頒行法律,而具體立法工作則由議院議決,這也是對(duì)君主的立法權(quán)進(jìn)行了限制。而第十條中規(guī)定皇帝對(duì)于司法權(quán)雖為總攬,但委任的審判衙門需遵欽定的法律行之,皇帝不得以詔令隨時(shí)更改,此規(guī)定一方面是維持了司法的獨(dú)立,但更為重要的是避免了皇帝以詔令的形式隨意修改法律。這樣的限制,同樣出現(xiàn)在第十一條當(dāng)中,皇帝雖有發(fā)布命令之權(quán),但對(duì)“已定之法律,非交議院協(xié)贊,奏經(jīng)欽定時(shí),不以命令更改廢之”。第十二條也明確在議院閉會(huì)期間,遇緊急之事,皇帝可以代發(fā)法律之詔令,但次年需交議院協(xié)議,雖然沒有規(guī)定議院協(xié)議不過之后怎么辦,但終究也算是對(duì)皇權(quán)的一種限制。

除了直接對(duì)皇權(quán)進(jìn)行限制以外,《欽定憲法大綱》還有一個(gè)十分重要的意義,是為中國(guó)幾千年封建專制以來第一次明確將臣民的權(quán)利義務(wù)列于法律之上。雖然此條款內(nèi)容寥寥無幾,但其意義卻很深遠(yuǎn)。這些條文的出現(xiàn),表明臣民的權(quán)利與義務(wù)不再來源于“君”,而是來源于“法”。這與中國(guó)傳統(tǒng)的“普天之下莫非王土,率土之濱莫非王臣”形成了鮮明的對(duì)比,也從側(cè)面削弱了君權(quán)的范圍。

由此可見,《欽定憲法大綱》內(nèi)容體現(xiàn)出在護(hù)權(quán)與限權(quán)間的相互矛盾,如此的情況并非是憲政編查館的疏忽或者無能,而是源于隱藏在這些文本背后的立憲價(jià)值沖突。

三 難以避免的困境與發(fā)生邏輯

從近代各國(guó)的憲政發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn),各國(guó)的立憲改革既有相似性也有各自的特殊性,但從近代西方國(guó)家立憲主義的源流來看,立憲理論大體可以包括三種:其一為自由主義,其二為有限政府理論,其三為社會(huì)契約論?。而這三種理論的背后都有限制權(quán)力的價(jià)值取向,其立憲的過程也是圍繞著權(quán)力憲法化展開的。在亞洲,日本明治之后受到普魯士啟蒙絕對(duì)主義思想的影響,其效仿普魯士的立憲模式帶有十分明顯的反議會(huì)主義與君權(quán)主義的思想。對(duì)于清廷而言,從五大臣出洋考察的過程可以看出,他們對(duì)德、日模式多有青睞,在德、日停留時(shí)間也較長(zhǎng)?。而且載澤和端方的奏折中都以日本立憲為典范,指出:“中國(guó)之情勢(shì),實(shí)與日本當(dāng)時(shí)無異”,立憲的模式“則日本所行預(yù)定立憲之年而先下定國(guó)是之詔,使官吏人民預(yù)為之備者,乃至良至美之方法,可以采而仿行者也”[1]49。而當(dāng)時(shí)清廷立憲的目的,就是“仿行憲政,大權(quán)統(tǒng)于朝廷,庶政公諸輿論,以立國(guó)家萬年有道之基”[5]52。穩(wěn)固皇權(quán)、抵御外侵、平定內(nèi)亂,是清廷立憲的初衷,因此清廷自然也就選擇了類似于日本的以維護(hù)君權(quán)為核心的立憲模式。

正因?yàn)檫@種立憲模式的選擇,使得憲政編查館在設(shè)計(jì)立憲制度的過程中處處以鞏固權(quán)力為導(dǎo)向。清末立憲改革之初目的就很明確,為的就是“大權(quán)統(tǒng)于朝廷”,穩(wěn)固清廷的統(tǒng)治,維持君權(quán)絕對(duì)的地位。在以此為目的的主導(dǎo)下,這次立憲的價(jià)值起點(diǎn)、方式和過程都脫離了傳統(tǒng)立憲的軌道。但清末立憲運(yùn)動(dòng)畢竟是進(jìn)行君主立憲,困于君主立憲的范式,對(duì)于君權(quán)的追求又不可避免地會(huì)受到制度的約束,其立憲的性質(zhì)必然會(huì)使得君權(quán)從神明化走向憲法化。這也就使得清末立憲不可避免地陷入到如何在鞏固君權(quán)的同時(shí),又能對(duì)君權(quán)進(jìn)行制度化約束并能維護(hù)君權(quán)權(quán)威的困境之中。在“中國(guó)化”的立憲目的與傳統(tǒng)立憲價(jià)值的碰撞以及立憲行為與立憲宗旨背離的情況下,也必然表現(xiàn)出絕對(duì)君權(quán)與君權(quán)憲法化的難以調(diào)和,而作為立憲核心機(jī)構(gòu)的憲政編查館一系列的立憲困境也由此產(chǎn)生。

以立法權(quán)和立法機(jī)構(gòu)為例,憲政國(guó)家大多都有議會(huì),議會(huì)享有立法權(quán)、對(duì)行政的監(jiān)督權(quán)和彈劾權(quán),是實(shí)現(xiàn)民主的一個(gè)重要途徑。清末要立憲,也自然要設(shè)立議會(huì),這是立憲的基本要求。而且議會(huì)對(duì)清朝皇室而言也并非完全沒用,其能有效地監(jiān)督內(nèi)閣的權(quán)力以及地方督撫的權(quán)力。但是,清廷的統(tǒng)治者卻絕不愿意議會(huì)限制或哪怕威脅到自己的權(quán)力。所以,在清末立憲過程中,涉及到議會(huì)的事宜則充滿了猶豫與沖突。按照西方傳統(tǒng)的立憲路徑,憲法往往出自于議會(huì),也能體現(xiàn)民權(quán)的意志。但這恰恰是清廷所不愿意看到的。為了鞏固皇權(quán),清廷必然不會(huì)使憲法出自他人之手,這一點(diǎn)從憲政編查館的奏折中便能看出:

……東西各國(guó)立憲政體,有成于下者,有成于上者,而莫不有憲法,莫不有議院。成于下者,始于君民之相爭(zhēng),而終于君民之相讓,成于上者,必先制定國(guó)家統(tǒng)治之大權(quán),而后賜于人民聞?wù)?。各?guó)制度,憲法則有欽定、民定之別,議會(huì)則有一院、兩院之殊。今朝廷采取其長(zhǎng),以為施行之則,要當(dāng)內(nèi)審國(guó)體,下察民情,熟權(quán)利害而后出之。大凡立憲自上之國(guó),統(tǒng)治根本,在于朝廷,宜使議院由憲法而生,不宜使憲法由議院而出,中國(guó)國(guó)體,自必用欽定憲法,此一定不易之理。[6]5977-5978

清廷宣布“仿行憲政”以后,將改革官制列為首要任務(wù),當(dāng)時(shí)對(duì)于開啟國(guó)會(huì)之事尚未提及,更別說起草憲法了。到了1907年,各地出現(xiàn)要求召開國(guó)會(huì)的請(qǐng)?jiān)溉找嬖龆?端方等人也上奏起草憲法,但此時(shí)清廷仍沒有在意?。直到1908年7月22日,憲政編查館上奏《咨議局章程》后,清廷終于感受到了起草憲法的緊迫性,于是在《咨議局及議員選舉章程均照所議辦理著各督撫限一年內(nèi)辦齊諭》中寫道:“著憲政編查館、資政院王大臣,督同館、院諳習(xí)法政人員,甄采列邦之良規(guī),折衷本國(guó)之成憲,迅將君主憲法大綱及議院選舉各法擇要編輯,并將議院未開以前逐年應(yīng)行籌備各事分期擬議護(hù)(附)列具奏呈覽?！盵7]684正式啟動(dòng)了憲法大綱的起草。

1908年8月27日,憲政編查館和資政院?將擬訂好的《欽定憲法大綱》和九年籌備清單等文件上奏朝廷。這部中國(guó)歷史上第一份憲法性文件從起草之初就在努力維護(hù)著王權(quán)。雖然這份文件是由憲政編查館和資政院擬訂的,但具體由誰起草則對(duì)于整個(gè)文本的價(jià)值傾向起到了一定的影響作用。對(duì)于誰是該大綱的具體起草人可謂眾說紛紜,章太炎認(rèn)為楊度在其中扮演了重要的角色?,張一麐也認(rèn)為是楊度起草的?;胡思敬則認(rèn)為大綱出自楊度和汪榮寶二人?,但是楊度自己對(duì)此予以否認(rèn)?,并稱自己在憲政編查館并沒有得到什么重要的差事?,也就不可能起草《欽定憲法大綱》了。從之前胡思敬的記載以及其他報(bào)紙文獻(xiàn)?和學(xué)術(shù)著作?的討論來看,《欽定憲法大綱》應(yīng)當(dāng)出自汪榮寶之手而非楊度。而且,據(jù)《汪榮寶日記》中的記載,其于宣統(tǒng)三年二月二十日(1911年3月20日)與陳邦瑞、李家駒一同纂擬《憲法》?。如此來看,其能起草憲法,也應(yīng)與其之前有起草大綱的先驗(yàn)有關(guān)。汪榮寶與楊度雖都有留學(xué)日本的背景,但相比于過于激進(jìn)“屢次被參”?的楊度,父輩是清廷命官的汪榮寶,相對(duì)更加溫和,雖也主張清廷應(yīng)效仿日本進(jìn)行自上而下的改革,但其終究是屬于改良派,改革也是以維護(hù)清廷統(tǒng)治為前提。由此可見,憲政編查館讓汪榮寶起草《欽定憲法大綱》,恐有為了避免該大綱過于激進(jìn)以妨礙“鞏固君權(quán)”之意。

清末立憲中,按照清廷的安排,一共成立了兩個(gè)準(zhǔn)議會(huì)組織:資政院與咨議局。該二者被稱為“議院之基礎(chǔ)”,資政院在中央,咨議局位于各省。其中,咨議局監(jiān)督的是各地方督撫,與皇權(quán)無直接的關(guān)系;而資政院則不同,其作為國(guó)會(huì)的預(yù)備模式,對(duì)于皇權(quán)而言會(huì)產(chǎn)生直接的影響,也是清廷在整個(gè)立憲過程中防范最深的機(jī)構(gòu)。雖然資政院的設(shè)立與之后的章程修改,都與憲政編查館無太大關(guān)系,但憲政編查館作為代表皇權(quán)的立憲機(jī)構(gòu)與資政院代表民權(quán)的立憲機(jī)構(gòu)在二者并存的那段時(shí)間彼此卻有著很明顯的沖突,而這些沖突也源自各方對(duì)絕對(duì)君權(quán)與君權(quán)憲法化的態(tài)度。

從憲政編查館成立的時(shí)候清廷發(fā)的上諭,“著即改為憲政編查館,資政院未設(shè)以前,暫由軍機(jī)處王大臣督飭原派該館提調(diào)詳細(xì)調(diào)查編定,以期第施行”[8]64中,可以看出,清廷將憲政編查館設(shè)置為資政院成立前的一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu),資政院成立之后其職責(zé)交由資政院行使。但隨后憲政編查館大臣奕劻卻在擬呈的憲政編查館辦事章程折中對(duì)二者的關(guān)系作了微妙的改變,其在奏折中對(duì)所奉懿旨的陳述中寫道:“考察政治館即改為憲政編查館,暫由軍機(jī)處王大臣督飭原派該館提調(diào)詳細(xì)調(diào)查編定,以期次第施行”,此句與原旨相比故意漏掉了“資政院未設(shè)以前”幾個(gè)字,而且還寫道:“俟資政院設(shè)立后,隨時(shí)將臣館核定之稿送由院中陸續(xù)議決,蓋一司編撰,一主贊定,庶政府盡提議法案之責(zé),而國(guó)民有參預(yù)立法之權(quán),立憲之基將由此以鞏固?！盵2]47-48再者,從憲政編查館所擬的憲政籌備九年清單來看,其第三年就計(jì)劃資政院開院,這就意味著屆時(shí)資政院已經(jīng)開始運(yùn)作了,但之后到第九年宣布憲法都是“憲政編查館辦”?。以上種種不難看出,憲政編查館在成立之初,就沒有打算在資政院成立之后裁撤,憲政編查館將與資政院共同推進(jìn)立憲,而且更是將資政院的立法權(quán)據(jù)為己有。這樣的做法,并不是憲政編查館自己的作為,其也不敢擅自改變上諭,根本原因還在于清廷對(duì)資政院的制衡。在追求絕對(duì)君權(quán)的目的下,清廷絕不可能輕易將立憲改革的主導(dǎo)權(quán)交給代表民權(quán)的議會(huì)。

正是由于憲政編查館設(shè)立之初的安排,導(dǎo)致了其日后與資政院之間的沖突,特別是到了1910年資政院正式開院以后,沖突越發(fā)明顯。例如當(dāng)時(shí)的《四明日?qǐng)?bào)》在《評(píng)憲政編查館擅發(fā)命令侵奪資政院權(quán)限》中,就報(bào)道憲政編查館擅自核議浙江督撫與浙江咨議局的爭(zhēng)議,授意浙江督撫裁撤浙江省咨議局,違背了《資政院章程》,侵奪了資政院的權(quán)力?。1910年資政院開會(huì)期間,議員易宗夔就以清廷以前設(shè)立憲政編查館的上諭為依據(jù)提出質(zhì)問說帖,要求裁撤憲政編查館?。而對(duì)此,當(dāng)時(shí)報(bào)紙的報(bào)道稱:“資政院前據(jù)議員易宗夔質(zhì)問憲政館說帖,茲悉憲政館答復(fù)。略稱:查說帖內(nèi)開憲政館是否仿各國(guó)內(nèi)閣所設(shè)之法制局,抑仍握最高之立法權(quán)等語,本館組織系占各國(guó)內(nèi)閣之大部分,無論資政院已未成立,實(shí)非僅一法制局之比。至立法事項(xiàng),不特本館未握其最高權(quán),即現(xiàn)在成立之資政院及將來應(yīng)設(shè)之上下議院,其對(duì)于立法權(quán)亦僅以協(xié)贊為限。”[9]469由此可見,憲政編查館完全無視資政院的立法權(quán),且將資政院的權(quán)力從“贊定”變成了“協(xié)贊”。對(duì)于議院就上諭中“資政院未設(shè)以前,暫由軍機(jī)處王大臣督飭原派該館提調(diào)詳細(xì)調(diào)查編定,以期第施行”中“暫”的解釋,憲政編查館回答稱:“此‘暫’字乃指軍機(jī)處王大臣而言,非謂資政院成立后即行裁撤憲政館也。”[10]2其實(shí),憲政編查館在整個(gè)立憲過程中都是集憲政、立法、司法三大權(quán)于一身。這也是清廷為維護(hù)絕對(duì)君權(quán)、力求主導(dǎo)立憲而故意為之。所以,憲政編查館有如此強(qiáng)硬的態(tài)度,也在意料之中。至此開始,資政院對(duì)于裁撤憲政編查館的呼聲越來越高,當(dāng)時(shí)的報(bào)紙一度也認(rèn)為憲政編查館將會(huì)被裁撤?。不過,直到1911年5月奕劻內(nèi)閣出臺(tái),同年6月清廷頒布《內(nèi)閣屬官官制及內(nèi)閣法制院官制》后,憲政編查館才被裁撤,其所管事項(xiàng)由內(nèi)閣法制院接管。由此可見,憲政編查館完全不受資政院的影響和監(jiān)督。對(duì)于一個(gè)憲政編查館尚且如此,資政院在整個(gè)立憲過程中又怎能擁有獨(dú)立且實(shí)在的權(quán)力呢?

按照立憲國(guó)家三權(quán)分立的原則,資政院應(yīng)當(dāng)擁有完整的立法權(quán)與監(jiān)督權(quán),但是在以君權(quán)為推動(dòng)力量的立憲背景下,清廷想立憲又不愿意放權(quán),資政院也就一直受到軍機(jī)處以及憲政編查館的限制。雖然在歷次會(huì)議上,議員們據(jù)理力爭(zhēng),以求真正的立憲與民主政治,但終究難以有較大的成績(jī)。而這樣的沖突,也使得資政院與咨議局最后并沒有促成清末立憲的成功,反而在武昌起義以后,其中部分成員成為了革命的中堅(jiān)力量。這也是絕對(duì)君權(quán)與君權(quán)憲法化無法調(diào)和的必然結(jié)果。

四 困境的背后——君權(quán)與君主立憲

就歐洲的歷史經(jīng)驗(yàn)而言,大多數(shù)現(xiàn)代憲政國(guó)家都是由絕對(duì)主義國(guó)家過渡而來,日本明治維新的成功也證明了這是一條對(duì)于無論西方還是亞洲專制國(guó)家而言都具有可行性的發(fā)展路徑。清末立憲實(shí)質(zhì)也是在走這樣的道路,其立憲的路徑和方式是建立在效仿他國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)之上。但這場(chǎng)政治改革無法擺脫中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的禁固,立憲也并非完全移植外國(guó)的模式,相反在其中還具有很多中國(guó)自身的特殊因素。而正是這些特殊之處導(dǎo)致了絕對(duì)君權(quán)與君權(quán)憲法化難以調(diào)和的困境,立憲結(jié)局也與效仿對(duì)象截然不同。

五大臣出洋考察回來之后,極力推崇日本的立憲模式,是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為中國(guó)當(dāng)時(shí)的環(huán)境和日本相似,而且日本明治維新之后天皇的權(quán)力確實(shí)得到了極大的加強(qiáng)。清廷因此認(rèn)為君主立憲可以實(shí)現(xiàn)其既鞏固君權(quán)又鞏固君位的效果。因此,在起草《欽定憲法大綱》時(shí),“萬世一系,永永尊戴”的字句與日本憲法如出一轍,但是這樣的文字在當(dāng)時(shí)引起了立憲派不小的反感,而這樣的情況卻并沒有在日本發(fā)生。究其原因,在于考察大臣忽略了一個(gè)事實(shí),日本天皇在明治維新之前其實(shí)并沒有什么實(shí)權(quán),天皇更多的是作為宗教的領(lǐng)袖,真正的大權(quán)是掌握在幕府手里的。因此,當(dāng)?shù)麓桓慕y(tǒng)治權(quán)日益喪失時(shí),掌握日本實(shí)權(quán)的政治精英自然會(huì)將天皇重新置于政治的中心,天皇是改革的受益者而非對(duì)象,而且此時(shí)的天皇也并非擁有清廷想要鞏固的那種實(shí)權(quán)?。但是,清廷不同,皇帝自古都是權(quán)力的中心,不存在需要一個(gè)由虛到實(shí)的過程,而且當(dāng)時(shí)無論是革命派還是改良派都將其對(duì)象指向清廷,所以,“如果君主的統(tǒng)治岌岌可危,又如何構(gòu)建起新的權(quán)力中心呢?”[11]123對(duì)于習(xí)慣于大權(quán)在握的清廷而言,君權(quán)與君位被畫上了等號(hào),“萬世一系”的前提是“君權(quán)永固”。正是這樣的認(rèn)識(shí),使得清廷并沒有理解到君主立憲的政體對(duì)于皇權(quán)的真正作用。“正因?yàn)榻y(tǒng)而不治,不承擔(dān)直接的政治責(zé)任,君主才獲得超然性的地位,進(jìn)而獲得無上的尊嚴(yán),君主立憲制國(guó)家的政治發(fā)展史皆說明了這一點(diǎn)。日本如此,更早的君憲國(guó)家英國(guó)亦是如此”[11]124。制度化的君權(quán)維護(hù)的是作為意識(shí)形態(tài)中心的君權(quán),是樹立君主的精神權(quán)威以起到維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的象征性作用,君主立憲必然會(huì)限制到實(shí)在的君權(quán),立憲的最終結(jié)果只能是鞏固君位而非君權(quán)。

清廷無法放棄實(shí)權(quán)而實(shí)現(xiàn)日本立憲效果的原因,在于傳統(tǒng)中國(guó)君權(quán)產(chǎn)生與維護(hù)的特殊性。君權(quán)得以維系的前提是君權(quán)的合法性與神圣性。日本天皇一直是一脈相承,期間并沒有更迭,而且日本天皇作為日本神道教的宗教支撐具有超然的地位,因此日本天皇的君位從未受到質(zhì)疑。如伊藤博文在《日本帝國(guó)憲法義解》中所言:“神祖開國(guó)以來,雖時(shí)有興衰,世有治亂,然皇族一系,帝位興隆,與天地同壽,無有終焉。本條首倡立國(guó)之大義:我日本帝國(guó)始終與萬世一系之皇統(tǒng)相依,君民關(guān)系古往今來始終如一,萬世長(zhǎng)固,永不改變?！盵12]3而中國(guó)的皇帝卻已經(jīng)歷了數(shù)次改朝換代,孟子也主張臣民擁有反對(duì)暴君的權(quán)力,“王侯將相寧有種乎”的觀點(diǎn)也使得對(duì)于君位的擁護(hù)很大程度上取決于君權(quán)的大小,而非完全建立在對(duì)君的崇敬之上。雖然宋代以朱熹為代表的新儒學(xué)寄希望通過抽象的天命論加強(qiáng)皇權(quán)的威信,卻沒能將皇權(quán)推至類似于神明的宗教地位,反而是世俗的統(tǒng)治者取代了天命的話語權(quán),通過權(quán)力的暴力推動(dòng)證明其神圣性。皇權(quán)的變更缺乏宗教儀式的神秘過程,使得中國(guó)封建社會(huì)的皇位必須緊緊依靠權(quán)力才能生存。到了清末,統(tǒng)治者的權(quán)威原本已經(jīng)岌岌可危,加之慈禧的“垂簾聽政”使得君與權(quán)早已割裂,而當(dāng)時(shí)的政治精英并不對(duì)此有太多的非議,他們只是聽命于權(quán)而非君,這就更進(jìn)一步降低了君的地位和權(quán)威,家國(guó)同構(gòu)的傳統(tǒng)中國(guó)國(guó)家觀已被打破。而慈禧與光緒離世之后,整個(gè)清皇室的統(tǒng)治權(quán)威幾乎消失殆盡,載灃為人平庸,沒有力挽狂瀾之力,何況清朝的統(tǒng)治者原本是少數(shù)民族,滿漢之爭(zhēng)從建朝之日起就未曾停歇,而且當(dāng)時(shí)日益壯大的革命派更是以此為宣傳口號(hào),力圖推翻清廷。如此的情況,使得清廷統(tǒng)治的合法性備受爭(zhēng)議,若此時(shí)君權(quán)再被割裂,君位則很難延續(xù),所以清廷不會(huì)放棄權(quán)力而去尋求超脫的君位,也就不可能遵循傳統(tǒng)的君主立憲路徑。

清廷立憲之初,由于在對(duì)日本考察的基礎(chǔ)上認(rèn)為立憲有助于維護(hù)絕對(duì)的君權(quán),由此便如火如荼模仿并開展了起來。但中日的差別,使得清廷在逐漸立憲的過程中發(fā)現(xiàn)清末立憲必然會(huì)導(dǎo)致君權(quán)的削弱,這與其立憲的初衷是相悖的。因此,在隨后的立憲過程中,清廷力圖掌控整個(gè)過程,在絕對(duì)君權(quán)與君權(quán)憲法化之間找到一個(gè)平衡點(diǎn),但立憲的軌跡已不再向其預(yù)設(shè)的那樣發(fā)展,可以說“不是清王朝依其初衷駕馭了制憲運(yùn)動(dòng),而是制憲運(yùn)動(dòng)支配了清王朝”[13]209。當(dāng)清廷逐漸明白君權(quán)憲法化是不可避免的發(fā)展方向,而不得不放棄絕對(duì)君權(quán)的夢(mèng)想,并轉(zhuǎn)向真正的立憲時(shí),民眾卻已經(jīng)失去了耐心,這場(chǎng)轟轟烈烈的立憲運(yùn)動(dòng)也伴隨著清朝的滅亡而落下帷幕。

五 結(jié)論

清末立憲的過程,是在力圖維護(hù)絕對(duì)君權(quán)的框架下走向君權(quán)憲法化的過程。這樣的立憲目的與路徑必然會(huì)導(dǎo)致一系列的立憲困境,而這樣的困境源自于對(duì)君主立憲這樣的政治制度舶來品的錯(cuò)誤認(rèn)知以及傳統(tǒng)中國(guó)君權(quán)的維系模式與君主立憲政體的不合。雖然到了1911年憲法重大信條十九條的出臺(tái),清廷終于在君權(quán)與君位之間做出了選擇,但為時(shí)已晚。正如梁?jiǎn)⒊f:“今之皇室乃飲鴆以祈速死,甘自取亡,而更貽我中國(guó)以難題。使彼數(shù)年以來稍有分毫交讓精神,稍能布誠(chéng)以待吾民,使所謂十九條信條者,能于一年數(shù)月前發(fā)布其一二,則吾民雖長(zhǎng)戴此裝飾品,視之如希臘、那威等國(guó)之迎立異族耳,吾知吾民當(dāng)不屑斷斷與較者。而無如始終不寤,直至人心盡去,舉國(guó)皆敵,然后迫于要盟,以冀偷活而既晚矣。夫國(guó)家之建設(shè)組織,必以民眾意向?yàn)闅w,民之所厭,雖與之天下,豈能一朝居。嗚呼,以萬國(guó)經(jīng)驗(yàn)最良之虛君共和制,吾國(guó)民熟知之,而今日殆無道以適用之,誰之罪也?是真可為長(zhǎng)太息也?！盵14]348

政治改革注定是一個(gè)痛苦的過程,是一個(gè)利益取舍的過程,是一個(gè)革新與傳統(tǒng)之間的矛盾與沖突的過程。觀之今日,我國(guó)政治體制改革仍然充滿了各種挑戰(zhàn)。在面對(duì)這些困境時(shí),我們或許可以從清末的那段歷史中去尋找經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

注釋:

①費(fèi)正清在其著作《美國(guó)與中國(guó)》(The United States an d China)、《中國(guó)沿海的貿(mào)易與外交:條約港口的開放》(Tradeand Diplomacy on the China Coast:The Opening of the Treaty Ports)、《中國(guó)對(duì)西方的反應(yīng)》(China’s Reponse to the West-Adocumentary Survey,1839-1923)建立了近代中國(guó)研究的基本范式,其中“沖擊—回應(yīng)”模式為該范式的核心,貫穿于其整個(gè)中國(guó)近代史的研究中。費(fèi)正清認(rèn)為,相對(duì)于西方資本主義的動(dòng)態(tài)社會(huì),中國(guó)是一個(gè)長(zhǎng)期以來處于停滯狀態(tài)的傳統(tǒng)社會(huì),這樣的社會(huì)使得中國(guó)缺乏自身發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力,近代中國(guó)只有在西方不斷的沖擊下,才能有可能擺脫困境,取得進(jìn)步。這種研究中國(guó)近代史的模式也逐漸被美國(guó)史學(xué)界所采用。

②美國(guó)史學(xué)家柯文(Paul A.Cohen)在其著作《美國(guó)的中國(guó)近代史研究》中也對(duì)“沖擊—回應(yīng)”模式做出了批判,認(rèn)為該模式忽視了中國(guó)內(nèi)在的變革力量,中國(guó)近代的變革不僅僅是西方?jīng)_擊的結(jié)果,其社會(huì)自身內(nèi)在也具有變革的因素。參見:〔美〕柯文《美國(guó)的中國(guó)近代史研究》,胡大澤編譯,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版。

③上諭寫道:“前經(jīng)特簡(jiǎn)載澤等出洋考察各國(guó)政治,著即派政務(wù)處王大臣設(shè)立考察政治館……?！眳⒁?《設(shè)立考察政治館諭(光緒三十一年十月二十九日)》,《近代中國(guó)憲政歷程:史料薈萃》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版,第40頁。

④其實(shí),1905年五大臣出洋考察時(shí),本想以“考察憲政”為名,但顧忌慈禧對(duì)“憲政”一詞的反感,只能以“考察政治”取代之。參見:陶菊隱《籌安會(huì)“六君子”傳》,中華書局1981年版,第22頁。

⑤憲政編查館在《憲政編查館奏派員分任館務(wù)折(并單)》中,將庶務(wù)處改為了總務(wù)處。參見:《憲政編查館奏派員分任館務(wù)折(并單)(光緒三十三年十一月初一日)》,《政治官報(bào)》總第41號(hào),第4-5頁。

⑥參見:《憲政編查館大臣奕劻等擬呈憲政編查館辦事章程折(附清單)(光緒三十三年七月十六日)》,故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》(上),中華書局1979年版,第47-51頁。

⑦參見:《憲政編查館會(huì)奏遵設(shè)?？瓶己俗h院未開以前逐年應(yīng)行籌備事宜酌擬章程折(光緒三十四年十二月十五日)》,《政治官報(bào)》總第432號(hào),第8頁。

⑧清末有報(bào)紙?jiān)绱嗽u(píng)價(jià)憲政編查館:“謂其立法,則彼固能籌備憲政,督飭督撫之進(jìn)行,則有涉行政矣;謂其行政,則彼固能解釋各種法律,則凡刑法上之疑義,固得由其解釋,則又涉司法矣;謂其司法,則彼固能訂立各項(xiàng)章程及憲法大綱,且得不經(jīng)資政院之通過,則又類立法矣?！睉椪幉轲^雖然從屬軍機(jī)處,按照機(jī)構(gòu)劃分應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān),但從憲政編查館的立憲活動(dòng)來看,其起草欽定憲法大綱是立法活動(dòng),解釋法律的疑惑是司法活動(dòng),督飭督撫立憲是行政活動(dòng),所以可以說其集三權(quán)于一身。參見:《論憲政館之誤國(guó)殃民》,《民立報(bào)》宣統(tǒng)二年十一月初八日,收入馬鴻謨編《民呼、民吁、民立報(bào)選輯(一)(1909.5-1910.12)》,河南人民出版社1982年版,第568-569頁。

⑨《憲政編查館資政院會(huì)奏憲法大綱暨議院法選舉法要領(lǐng)及逐年籌備事宜折(附清單二)(光緒三十四年八月初一日)》,故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》(上),中華書局1979年版,第56-59頁;《大日本帝國(guó)憲法》。下文對(duì)《欽定憲法大綱》和《大日本帝國(guó)憲法》的介紹均出自于此,不再另注。

⑩對(duì)此,國(guó)內(nèi)學(xué)者彭劍在其著作中有專門的論述,其認(rèn)為該大綱學(xué)習(xí)了明治憲法的“外記法”,而此方法則是達(dá)壽在日本考察憲政后所學(xué),通過在條文中對(duì)君權(quán)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定以避免將來產(chǎn)生疑問,也防止開設(shè)國(guó)會(huì)時(shí)為法律所限制。參見:彭劍《清季憲政編查館研究》,北京大學(xué)出版社2011年版,第74頁。

[1]請(qǐng)定國(guó)是以安大計(jì)折(光緒三十二年七月初八日)[G]//近代中國(guó)憲政歷程:史料薈萃.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004.

[2]故宮博物院明清檔案部.慶親王奕劻等奏請(qǐng)改考察政治館為憲政編查館折(光緒三十三年七月初五)[G]//清末籌備立憲檔案史料(上).北京:中華書局,1979.

[3]為具奏本館開用關(guān)防日期并附奏請(qǐng)銷舊有關(guān)防由[G]//清憲政編查館奏稿匯訂.北京:全國(guó)圖書館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心, 2004.

[4]章太炎.代議然否論·附虜憲廢疾六條[G]//張枏,王忍之.辛亥革命前十年間時(shí)論選集:第三卷.北京:三聯(lián)書店,1977.

[5]宣誓預(yù)備立憲諭(光緒三十二年七月十三日)[G]//近代中國(guó)憲政歷程:史料薈萃.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004.

[6]憲政編查館資政院會(huì)奏憲法大綱暨議院法選舉法要領(lǐng)及逐年籌備事宜折:附清單二.(光緒三十四年八月初一日)[G]//光緒朝東華錄(五).北京:中華書局,1958.

[7]故宮博物院明清檔案部.咨議局及議員選舉章程均照所議辦理著各督撫限一年內(nèi)辦齊諭(光緒三十四年六月二十四日) [G]//清末籌備立憲檔案史料(下).北京:中華書局,1979.

[8]故宮博物院明清檔案部.考察政治館改為憲政編查館諭(光緒三十三年七月初五)[G]//清末籌備立憲檔案史料(上).北京:中華書局,1979.

[9]憲政館強(qiáng)硬答復(fù)一[G]//馬鴻謨.民呼、民吁、民立報(bào)選輯(一)(1909.5-1910.12).鄭州:河南人民出版社,1982.

[10]資政院紀(jì)事[N].盛京時(shí)報(bào),1911-01-25(2).

[11]郭紹敏.清末立憲與國(guó)家建設(shè)的困境[M].開封:河南大學(xué)出版社,2010.

[12]〔日〕伊藤博文.日本帝國(guó)憲法義解[M].牛仲君譯.北京:中國(guó)法制出版社,2011.

[13]賀嘉.清末制憲[M].西安:陜西人民出版社,2011.

[14]丁文江,趙豐田.梁任公先生年譜長(zhǎng)編(初稿)[M].歐陽哲生整理.北京:中華書局,2010.

The Constitutional Dilemma and Introspection of the Constitutional Compilation Bureau in the Late Qing Dynasty

LU Ye
(School of Administrative Law,South West University Of Political Science and Law,Chongqing 401120,China)

From the historical experience of constitutional reform in Europe,one can come to the conclusion that transition from an absolute state to the modern constitutional state is a feasible path.It is further proved by Meiji Restoration in Japan.The constitutionalism in the late Qing dynasty is actually of the same way.In order to follow the example of European countries and Japan,the Qing government established the Constitutional Compilation Bureau to overall the constitutional reform.But during the process of Constitutionalism the bureau was unable to solve the dilemma that how to consolidate the monarchical power and carry out the restriction of system of monarchical power while maintain the authority of the throne in the meantime.Such dilemma led to the final failure of Constitutionalism.This dilemma cannot be settled because of the cognition of the Qing government of the relationship between Constitutionalism and the monarchical power as well as the maintenance mode of the monarchial power in ancient China.

the Constitutional reform in the late Qing dynasty;the Constitutional Compilation Bureau;the Constitutional dilemma;Constitutionalization of monarchical power

DF209

A

1000-5315(2016)03-0102-09

[責(zé)任編輯:蘇雪梅]

2016-02-15

盧野(1984—),男,四川成都人,西南政法大學(xué)行政法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生。