姚樹潁，吳學(xué)軍

（阜陽師范學(xué)院，安徽阜陽236000）

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高校教代會制度存在的問題及對策探析

姚樹潁，吳學(xué)軍

（阜陽師范學(xué)院，安徽阜陽236000）

[摘要]教代會是教職工參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式，是法律賦予廣大教職工的權(quán)利，是社會主義法治建設(shè)在高校的具體體現(xiàn)，是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度不可或缺的重要組成部分。目前高校教代會制度在運(yùn)行過程中存在一些問題，在一定程度上影響了教代會制度在大學(xué)治理中應(yīng)有作用的有效發(fā)揮。因此，高校要建立健全教代會運(yùn)行體制，切實落實教代會的職權(quán)，維護(hù)教職工的民主權(quán)利，積極推進(jìn)高校民主政治建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]高校教代會；高校民主政治建設(shè)；現(xiàn)代大學(xué)制度

學(xué)校教代會制度在我國的嘗試始于1979年，后伴隨著試點建設(shè)的發(fā)展和社會環(huán)境的成熟，教育部和全國教育工會在1985年聯(lián)合頒布了《高等學(xué)校教職工代表大會暫行條例》，這標(biāo)志著學(xué)校教代會制度在我國法律上的確立。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，教代會制度在我國已普遍建立，并在高校教育改革發(fā)展中取得了顯著成績。2011年教育部發(fā)布的《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），更是有力地促進(jìn)了高校教代會制度的發(fā)展。但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前高校教代會依然存在“行政化、形式化”等諸多問題亟待解決。

黨的十八大報告指出：“完善基層民主制度，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)是我國民主政治建設(shè)的一個重要舉措”，“要健全以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，保障職工參與管理和監(jiān)督的民主權(quán)利?！盵1]隨著市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和教育體制改革的不斷深化，高校內(nèi)部改革向縱深發(fā)展，諸如“高校勞動關(guān)系市場化和契約化、福利分配績效化、后勤改革社會化”等，進(jìn)一步完善高校教代會體制成為高校管理體制改革的內(nèi)在客觀要求，《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃》就從建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度方面，對新時期加強(qiáng)教代會制度建設(shè)、推動學(xué)校民主管理和監(jiān)督提出了明確要求。

一、高校教代會制度存在的問題

（一）教代會職權(quán)沒有全面落實

《規(guī)定》規(guī)定了教代會的八項職權(quán)。但是在實際運(yùn)行中，教代會的職權(quán)沒有得到很好的落實，部分高校的領(lǐng)導(dǎo)對教代會的建議權(quán)沒有給予應(yīng)有的和足夠的重視，聽取校長工作報告基本上只是走個形式。“有的高校對一些按照相關(guān)要求必須在教代會上審議通過，且關(guān)系職工群眾切身利益的政策制度等,沒有按照規(guī)定拿到教代會上審議通過，或者是在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層面己經(jīng)決定的情況下，到教代會上進(jìn)行‘走過場’式的通過”[2]。雖然《規(guī)定》賦予了教代會監(jiān)督權(quán)，但如果“監(jiān)督措施和監(jiān)督手段闕如，則監(jiān)督權(quán)難以落實”[3]。總之，在實際運(yùn)行中，不少學(xué)校的教代會職權(quán)虛化現(xiàn)象在一定程度上存在。在某種程度上，教代會制度“被虛無化、邊緣化，成為民主的裝飾品”。

（二）教代會提案工作需要改善

提案是教代會開展工作的重要抓手，是廣大代表行使民主權(quán)利、參與學(xué)校民主管理的重要途徑。做好提案工作是教代會的工作職責(zé)，更是廣大教職工的期盼。它有利于維護(hù)教職工的合法利益，保障高校決策的民主化和科學(xué)化，有力地促進(jìn)高校的民主政治建設(shè)。然而通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的教代會代表竟從沒交過提案，也有部分教代會代表所交提案的質(zhì)量不高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些教職工認(rèn)為：“提案都很好，落實卻不理想”，或者“提案立案了卻遲遲不能落實還不如不提該提案”。這說明，個別學(xué)校提案辦理的實效不高影響了代表提提案的積極性。這需要進(jìn)一步提高教代會提案工作質(zhì)量和水平。

（三）教代會代表整體素質(zhì)有待提高

教代會代表素質(zhì)的高低在很大程度上決定了教代會的質(zhì)量。然而，從當(dāng)前實際情況來看，有些代表態(tài)度不夠認(rèn)真，僅把教代會代表作為一種身份和榮譽(yù)，對學(xué)校的事情不太關(guān)心，缺乏責(zé)任感；有些代表或民主意識不高，在教代會任期內(nèi)出現(xiàn)“零提案”現(xiàn)象；或參政議政能力不強(qiáng)，不能積極撰寫高質(zhì)量的提案，在教代會上不愿意發(fā)言，表決時隨大流。此外，當(dāng)前教代會代表結(jié)構(gòu)尚需進(jìn)一步優(yōu)化。學(xué)校的管理人員在教代會代表中所占比例較高，而中青年教職工代表比例偏低，一線教職工代表比例還有待提高。在教代會主席團(tuán)和執(zhí)行委員會中，一線教職工的比例也比較低。這在一定程度上導(dǎo)致教代會很難充分表達(dá)一線教職工的意愿和要求。

（四）高校工會的作用需進(jìn)一步加強(qiáng)

《規(guī)定》第五章第二十五條明確規(guī)定：學(xué)校工會為教職工代表大會的工作機(jī)構(gòu)。因此，高校工會在“完成本職工作的同時，還肩負(fù)著一個重要使命，即在教代會閉會期間成為教代會的工作機(jī)構(gòu)”。《規(guī)定》還明確了學(xué)校工會應(yīng)當(dāng)承擔(dān)教代會籌備召開、代表培訓(xùn)、教代會提案督辦檢查、收集整理教職工群眾反饋的意見和建議等工作。因此，工會的人事和經(jīng)費(fèi)是否能夠得到堅強(qiáng)的保障以及工會工作情況是否良好，對教代會作用的發(fā)揮情況有很大影響。

此外，我國高校教代會運(yùn)行體制中存在的問題還有閉會時發(fā)揮作用不大、部分高校的領(lǐng)導(dǎo)對教代會不夠重視等方面。

二、高校教代會制度存在問題的原因分析

（一）法律法規(guī)不健全

目前，教代會的相關(guān)法律法規(guī)還不完善。2012 年1月，教育部第32號令《教職工代表大會規(guī)定》正式施行。2013年12月，《安徽省高等學(xué)校教職工代表大會工作規(guī)程》出臺。但頂層制度在實際工作中的運(yùn)行需要一個過程。另外，我國《工會法》、《教育法》、《教師法》等法律都明確規(guī)定：“教代會是教職工參與高校民主管理的基本制度?！钡?dāng)前工運(yùn)理論研究者普遍認(rèn)為：“在實際上，法律條款只是做了綱要性的規(guī)定和描述，缺乏具體的實施細(xì)則。”[4]

（二）職權(quán)落實不全面

從教代會運(yùn)行情況看，大部分高校能把學(xué)校改革發(fā)展的重大事項以及關(guān)涉職工切身利益的政策制度提交教代會討論審議，高校教代會的職權(quán)基本得到了落實。不過，目前，教代會職權(quán)存在著落實不全面的問題，如教代會對高校內(nèi)部管理決策的參與作用不強(qiáng)，對高校內(nèi)部權(quán)力的制約監(jiān)督不力，民主評議領(lǐng)導(dǎo)干部職權(quán)落實效果不佳。在實踐中，教代會職權(quán)的落實存在虛化現(xiàn)象，部分高校的領(lǐng)導(dǎo)民主意識不高，還存在“人治”的痕跡。

（三）民主監(jiān)督不成熟

民主評議領(lǐng)導(dǎo)干部是教代會監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)，然而在實際運(yùn)行中，一方面由于教代會對高校領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督?jīng)]有真正的震懾力，因此有些領(lǐng)導(dǎo)在一定程度上忽視了教代會的民主管理和監(jiān)督職能。另一方面，由于高?，F(xiàn)有的民主監(jiān)督制約體制還不完善，同時教職工的民主監(jiān)督意識不是很強(qiáng)，加之有些教職工不愿意冒風(fēng)險得罪領(lǐng)導(dǎo)，這在一定程度上影響了民主監(jiān)督職能的實際效果。

（四）長效機(jī)制不完善

當(dāng)前，部分高校的教代會呈現(xiàn)開會時熱熱鬧鬧、閉會時冷冷清清的局面。廣大教職工對教代會的性質(zhì)和地位認(rèn)識也不全面，教代會在職工群眾眼中就成了“一年開一次”“一次管一年”的“年度會議”。這是教代會缺乏科學(xué)而合理的長效機(jī)制所導(dǎo)致的，使教代會在閉會期間不能很好地發(fā)揮作用。只有建立健全教代會制度體系，形成科學(xué)合理的長效機(jī)制，才能保證教代會在閉會期間正常運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、高校教代會制度改革對策建議

（一）加強(qiáng)教代會法制建設(shè)，明確教代會在高校民主管理中的地位

自2012年1月1日正式施行以來，《規(guī)定》已成為全國各級教代會依法辦事的重要依據(jù)。“《規(guī)定》的頒布施行，是我國教代會制度建設(shè)的一個重要里程碑，必將對學(xué)校的民主建設(shè)產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響?！盵5]然而，高校不能籠統(tǒng)地照搬國家的法律法規(guī)。要根據(jù)《規(guī)定》，結(jié)合本校實際制定完善相關(guān)的規(guī)章制度，保障教代會工作規(guī)范化，使教代會法律制度更具有操作性和執(zhí)行性。只有以科學(xué)健全的法律制度作保障，才能切實保障教職工行使民主權(quán)利。然而，在現(xiàn)行體制下，“當(dāng)下教代會制度到底能發(fā)揮怎樣的功能，很大程度上取決于《規(guī)定》對教代會組織在學(xué)校權(quán)力結(jié)構(gòu)中的定位”。[6]也就是說，如果教代會及其常設(shè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)受到侵害，其本身并不具備法律上的制裁或禁止權(quán)，民主管理和民主監(jiān)督也難以實現(xiàn)。因此，《工會法》、《教育法》、《教師法》等相關(guān)的法律法規(guī)也應(yīng)當(dāng)不斷修訂和完善，明確相關(guān)教代會權(quán)益維護(hù)的救濟(jì)途徑。

（二）提高教代會質(zhì)量，全面落實高校教代會職權(quán)

《規(guī)定》指出,教代會要在中國共產(chǎn)黨學(xué)?；鶎咏M織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。因此，高校黨組織要高度重視教代會工作，進(jìn)一步加強(qiáng)和改善對教代會工作的領(lǐng)導(dǎo)，保障教代會各項工作順利開展。必須嚴(yán)格遵守教代會的組織規(guī)則，規(guī)范程序，緊密圍繞教育教學(xué)中心確定教代會議題，提高教代會會議質(zhì)量，高效率地行使民主參與權(quán)利，全面落實教代會職權(quán)，如審議建議權(quán)和通過權(quán)，即聽取校長工作報告，討論學(xué)校辦學(xué)方針及重大改革方案，審議通過校內(nèi)人事、財務(wù)、分配方案，進(jìn)行民主評議、推薦領(lǐng)導(dǎo)干部，制約和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力等。做到凡教代會沒有列入事項，做到“教代會不通過，決策方案不出臺；教代會審議通過的事項，在執(zhí)行過程中不變形走樣”[7]。

（三）構(gòu)建科學(xué)組織，建立高校教代會長效工作機(jī)制

目前，我國高校二級教代會制度發(fā)展參差不齊，有的已經(jīng)建立了比較健全的二級教代會制度，有的正在進(jìn)行試點，還有的尚未進(jìn)行。隨著高等教育的發(fā)展，高校各項管理權(quán)力逐步下移，二級教代會制度是學(xué)校二級單位民主管理的基本形式。要按照十八大的要求，健全二級教代會制度，切實推進(jìn)基層民主建設(shè)。學(xué)校工會通過制定二級教代會制度，為二級單位開展教代會工作提供制度保障。不斷創(chuàng)新二級教代會內(nèi)容，加強(qiáng)二級教代會職權(quán)的落實。另外，在校教代會閉會期間建立科學(xué)合理的長效機(jī)制，如在組織制度上，教代會主席團(tuán)應(yīng)為常設(shè)機(jī)構(gòu)。此外，還可以利用多種形式在教代會閉會期間開展工作，如建立高校民主懇談制度、教代會代表聽證質(zhì)詢制度、高校教代會代表巡視制度、黨政工聯(lián)席會議制度等[8]。暢通民主溝通渠道，保障民主管理日?；?。

（四）規(guī)范高校教代會提案工作，提高提案辦理質(zhì)量

提案工作是教代會的一項重點工作，做好提案工作是維護(hù)教職工的權(quán)益的體現(xiàn)。首先，要廣泛征集教職工代表的提案，積極引導(dǎo)教代會代表圍繞學(xué)校發(fā)展的全局性工作和涉及廣大教職工切身利益的重要問題提交提案。其次，要促進(jìn)提案網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)，著重從提案網(wǎng)上辦理、提案辦理巡視和監(jiān)督、提案辦理結(jié)果測評等方面推進(jìn)工作，強(qiáng)化提案工作的透明性，增強(qiáng)提案人對提案辦理的監(jiān)督力度，使教職工及時了解提案辦理的進(jìn)度，有效促進(jìn)校務(wù)公開。第三，要加強(qiáng)提案工作的制度化建設(shè)，科學(xué)完善的提案工作制度是提案工作正常、高效運(yùn)行的重要保障。要結(jié)合高校特點，積極制定提案工作制度，努力推進(jìn)提案工作制度化和規(guī)范化。要規(guī)范提案立案、辦理的流程，明確規(guī)定提案辦結(jié)的要求和時限，加大對提案辦理的檢查監(jiān)督，使提案得到真正落實，進(jìn)一步提高提案工作的質(zhì)量和實效。

（五）提升教代會代表素質(zhì)，強(qiáng)化高校教代會自身建設(shè)

“打鐵還需自身硬”，教代會的各項工作離不開教代會代表的努力，要提高教代會的履職能力，必須提高教代會代表的能力和素質(zhì)。要定期對教代會代表進(jìn)行培訓(xùn)，把對代表的培訓(xùn)作為一項經(jīng)常性的工作來抓，不斷增強(qiáng)代表的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)意識，提高他們的參政議政能力和水平。同時，教代會代表要主動強(qiáng)化自身的民主與法律意識，積極參加教代會組織的各項活動。另外，學(xué)校教職工要增強(qiáng)民主意識，在高校形成一種民主氛圍，提高高校管理的民主化、科學(xué)化水平，讓“權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。教代會要充分發(fā)揮自身的作用，努力為教職工做好事、辦實事、解難事。

總之，在全面建成小康社會的進(jìn)程中，在高校進(jìn)一步完善教代會運(yùn)行體制，能夠切實保障教職工參與民主管理和監(jiān)督的政治權(quán)利，大力推進(jìn)高校基層民主政治建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

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[7]張同光.“三融入三健全”推動民主管理創(chuàng)新發(fā)展［J］.中國教工，2013,(7):25.

[8]洪江如,孫功.創(chuàng)新高校教職工代表大會閉會期間工作機(jī)制的若干思考［J］.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2011,(7):98-100.

（責(zé)任編輯：王友才）

【職工問題研究】

作者簡介：姚樹潁（1981-），女，安徽潁上人，文學(xué)碩士，阜陽師范學(xué)院講師。吳學(xué)軍（1970-），男，安徽蒙城人，大學(xué)學(xué)歷，阜陽師范學(xué)院工會主席。

收稿日期：2016-03-16

[中圖分類號]G647

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]2095—7416（2016）02—0030—03

[基金項目]本文為阜陽師范學(xué)院工會教代會理論研究項目“新常態(tài)下高校工會服務(wù)職工能力提升研究”（項目編號：2016GHYJY01）、“現(xiàn)代大學(xué)制度與民主辦學(xué)、科學(xué)決策機(jī)制研究”（項目編號：2014GHYJY02ZD）和安徽省高校工會教代會研究會項目“績效考核視域下高校工會維權(quán)機(jī)制探索與創(chuàng)新”的階段性成果。