張燕萍， 趙小銘

(中國長江三峽集團 移民局， 四川 成都 610000)

針對水電工程及其移民問題的對策建議
——基于金沙江下游電站建設及移民工作實踐研究

張燕萍， 趙小銘

(中國長江三峽集團 移民局， 四川 成都 610000)

為使大中型水電工程前期規(guī)劃中政策銜接、流程順暢，妥善解決移民中的主要問題?；诮鹕辰掠嗡娊ㄔO及其移民工作實踐，針對水電工程項目的核準程序及其核準的時效性問題；移民安置及其移民意愿問題，提出相應的對策建議。

水電工程規(guī)劃； 核準程序； 移民安置； 移民意愿； 對策建議

一、引論

我國是水能資源蘊藏極其豐富的國家，“全國水能資源蘊藏量6.94億KW，經濟可開發(fā)裝機容量4.02億KW，我國已開發(fā)的可再生資源中，水能占99%。”[1]在未來的能源開發(fā)中，水能資源開發(fā)必將占據重要地位，特別是西部水能開發(fā)。

從西部來看，金沙江是長江之源，在國家“十一五”規(guī)劃中，金沙江水電開發(fā)居全國12大水電基地之首，金沙江下游正在開發(fā)的項目向家壩、溪洛渡、白鶴灘、烏東德四大巨型梯級電站是國家的重點水電工程，它的建設對于整個金沙江流域水能資源開發(fā)具有開創(chuàng)性質和引領作用；對于實施西部大開發(fā)、發(fā)展西部經濟、縮小東西部差異和國家“一帶一路”戰(zhàn)略具有決策性戰(zhàn)略意義；對于實現“西電東送”、優(yōu)化和改善中東地區(qū)能源結構、減少環(huán)境污染、更好地發(fā)揮長江三峽工程的效益具有現實意義，對于實現我國國民經濟穩(wěn)定增長具有可持續(xù)發(fā)展意義?！耙皇翘娲V石能源、減輕煤炭、石油大量消耗給環(huán)境造成的污染壓力，控制污染，促進以電代柴，減少生態(tài)林砍伐，減少植被破壞；二是可以帶動地方經濟的發(fā)展，脫貧致富；三是促進江河治理和防洪，有利于水土保持；四是可以發(fā)展沿江旅游業(yè)，推動生態(tài)移民；五是促進水路航運業(yè)發(fā)展?！盵2]

金沙江下游四大梯級電站，總裝機4 300萬千瓦，年發(fā)電量約1 900億千瓦時，涉及動遷移民30余萬。目前，溪洛渡、向家壩“兩站”全部機組已蓄水發(fā)電，工程及移民安置工作已基本完成，白鶴灘、烏東德“兩站”工程及移民工作尚在途中。但據我們長期從事水電建設和水電移民第一線的工作實踐感受，認為有兩個方面的問題很突出：一是工程項目的核準程序及其核準的時效性問題；二是移民安置及其移民意愿問題。由此，我們通過以上問題作了具體分析和梳理，提出了相應的對策建議。

二、工程項目規(guī)劃建設中的主要問題

總結向家壩、溪洛渡等電站的建設歷史，考察近幾十年來我國建設的大中型水利水電工程，結果顯示：工程規(guī)劃建設中的問題主要是工程項目的核準程序問題和項目核準的時效性問題。

(一)項目核準程序內容復雜、涉及部門多

國家對水電項目開發(fā)和核準工作非常重視，一個項目的核準要按程序逐項審核?！耙话愦笾行退姽こ添椖亢藴是搬槍υO計工作需要完成近30項的審查和審批程序，主要包括：項目用地、水保、環(huán)保、接入系統、防洪、水資源、規(guī)劃符合性、移民安置、正常蓄水位、施工總布置、防震抗震、社會穩(wěn)定、工程安全、職業(yè)病防治、林地使用、地質災害、礦產壓覆、文物保護等等”[3]。涉及的主要部門，國家層面如國家發(fā)改委、國土資源部、國家環(huán)保部、水利部、國家安監(jiān)局、國家林業(yè)部、國家地震局等十余個部委，還涉及相關各省(州、市)政府及其各省屬的相關廳(局)、地方政府、移民局和電網公司等。

(二)核準時間長、時效性差

國家能源建設項目關涉多種因素，十分重要，也須臾不可忽視，能源主管部門歷來高度重視此項工作，特別慎重。但是，我們以為，除支撐核準的水電設計報告核準申報程序復雜外，更要害的問題是提交核準的時間和周期太長?！按笾行退姽こ蹋瑥奈性O計到到完成可研審查需要3—5年的時間，預可研設計周期一般需1—2年，可研設計周期一般需2—3年，水電項目有些文件時效性短，在沒核準前造成文件過期，需要重新審查和審批?！盵4]這就是形成我們的建設工作效率太低、時效性差的根源。

關于工程項目規(guī)劃建設中的主要問題，我們以向家壩電站規(guī)劃建設作為典型個案進一步分析論證。

向家壩水電工程是1957年開始提出規(guī)劃的，直到1985年，國家電力公司中南勘測設計研究院(以下簡稱“中南院”)才啟動勘測設計工作。在十年后的1996年5月，中南院終于完成了《向家壩水電站預可行研究報告》，于是，原國家電力部就會同云南、四川兩省和三峽開發(fā)總公司聯合主持審查《向家壩水電站預可行研究報告》。1997年，三峽總公司與中南院簽訂了《向家壩水電站可行性研究報告的工作合同》。由此，向家壩電站的工程建設規(guī)劃進入了“可行性研究報告編制階段”，至此，這座電站的前期規(guī)劃已經歷了40年的漫長行程。又過了5年左右的時間，至2002年10月，向家壩水電站經國務院正式批準立項，這是向家壩電站建設的巨大轉折，之后，又經過了4年工程設計、投資總概算等籌備，到2006年12月，這項宏偉工程終于正式開工建設。

工程開工后，第一期工程施工是從2006年1月至2008年12月，到2008年12月28日11時26分工程實施了金沙江成功截流；二期工程施工是從2009年1月至2012年12月，2012年12月首臺機組正式投產發(fā)電；三期工程即工程完建期從2013年1月至2015年6月，全部機組投產發(fā)電。

向家壩水電站從1957年開始規(guī)劃至2015年工程基本完成并投產發(fā)電，整整歷經了58年。一項工程經歷了半個多世紀的規(guī)劃和建設，我們不能不為時間的跨度太長作一個感嘆。事實上，溪洛渡等其它我國大中型水電工程的建設也存在此類問題。

三、工程移民問題

只要存在水電工程建設，水電移民問題就不可避免，“移民問題明顯制約了水利水電工程的經濟和社會可行性，移民投資在工程投資中占有相當大的比重，移民工作在工程建設中占有決定性地位，移民必須先于工程?！盵4]金沙江下游四個梯級電站建設，不可避免的帶來了30萬移民的難題，近10余年的金沙江水電移民工作以來，中國長江三峽集團總公司對移民工程和移民工作中的投資不斷增加，對地方和庫區(qū)基礎設施建設不斷投入，但投資缺口仍然很大，移民問題仍然不斷，從調研的情況來看，金沙江水電工程移民問題尚存在以下幾個主要問題：

一是移民安置容量和安置環(huán)境問題。以向家壩、溪洛渡、白鶴灘、烏東德四大梯級水電站移民來看，電站淹沒影響區(qū)范圍大多是金沙江河谷地區(qū)，在西部比較而言，土地相對肥沃，是較為富庶、人口密集的區(qū)域。而移民安置區(qū)域，如果選擇后靠安置和有土安置，則山高坡陡、耕地匱乏，高山峽谷、生態(tài)脆弱，安置容量十分受限、安置難度較大。

二是政策標準問題。由于向家壩、溪洛渡屬于跨四川、云南兩省工程，由于向家壩、溪洛渡、白鶴灘、烏東德四個水電站屬于不同時間段建設的不同項目。在移民安置補償中，因跨省移民原因、不同電站項目原因，各省各項目政策不統一，補償標準不一致。亦即不同省之間有差異，不同項目之間有差異。又由于電站規(guī)劃建設時間過長(向家壩就規(guī)劃建設了58年)，施工區(qū)移民和淹沒區(qū)移民之間有差異(新老移民之間有差異)，移民與非移民之間有差異，移民之間相互比較、攀比。以致形成了移民不穩(wěn)、社會不穩(wěn)等隱患和遺留問題。

三是移民的心理和愿望問題。首先金沙江下游水電工程建設移民是非自愿性移民，移民搬遷、故土難離是移民的心里痼疾。再次是移民希望電站建設能實現改變家鄉(xiāng)的夢想、能脫貧致富，二者之間是矛盾的。這就形成了兩組“二律背反”的移民矛盾心理。

四、相關思考和對策建議

(一)對水電工程建設規(guī)劃的建議

通過以上對工程規(guī)劃建設中的主要問題的分析，為使大中型水電工程前期規(guī)劃中政策銜接、流程順暢。我們認為，國家要重視完善項目前期管理、形成機制，國務院、國家能源主管部門要加快制定和頒布《水電開發(fā)前期管理條例》，明晰核準水電站前期各階段以及各專題的標準和深度，明確各項規(guī)劃的路徑條件，理順審查、審批、核準、評估的相互關系和工作程序，簡化審批流程。以達到提高水電建設效率和水電工作效率目的，減少和杜絕由于審批程序復雜、時間跨度過長等過程中產生的遺留問題。

(二)對移民問題解決的基本思路

近年來，據來源于國家水利部、國家能源局、中國長江治理委員會、中國長江三峽集團等相關部委移民部門和水電建設相關個省、地方政府的信息反映，移民問題和移民工作顯示出的問題較為突出，國家水能風能研究中心主任王斌認為，這些問題主要包括以下四個方面：“一是單一的移民安置方式已不適應移民工作實際；二是比較僵化的補償標準已不能適應移民對后續(xù)發(fā)展的期望；三是行政措施移民已不能適應法治社會下移民法制觀念提高、維權意識增強的要求；四是移民工作管理體系不適應強化水電項目業(yè)主和地方政府責任的需要。”[5]經分析研究，我們認為，解決這些問題的思路應從以下四個方面去思考：

一是主張多種安置方式并舉、以創(chuàng)新的思路尋求適合于本地區(qū)的移民安置方式。針對庫區(qū)土地資源不足、移民不愿外遷等問題，大膽突破“新《移民條例》”中的以農業(yè)生產安置為主的方式，避免安置規(guī)劃嚴重脫離電站庫區(qū)實際的現象。我們研究發(fā)現，云南省人民政府頒布的【2007】159號文《云南省金沙江中游水電開發(fā)移民安置補償補助意見》簡稱“16118”文件，探索在長效補償的前提下，實行城市(縣城)安置、城鄉(xiāng)結合安置、農業(yè)生產安置、分散安置、貨幣安置、就業(yè)安置等六種安置方式并舉的做法，經近年來的實踐檢驗是可行的。

二是主張“市場尺子”的激勵作用，充分利用國家移民后期扶持和國家扶貧等相關政策促進移民可持續(xù)發(fā)展和脫貧致富。當前，移民補償仍然按淹沒的”實物指標+補償倍數”進行測算，雖然保障了移民的部分權益，但由于沒有考慮各地經濟、社會、人文、地理等實際情況，造成現實中移民安置差別不一等系列問題。實際上，如果把移民安置簡單的認為就是“移民搬遷”，不管后期脫貧致富、后期扶持發(fā)展等問題的化解，是特別危險的。因此，要建立移民長效補償的機制，要探索移民補償安置與當地經濟發(fā)展相一致的聯動機制，要研究移民與西部扶貧政策、后期項目扶持相結合的多種措施和辦法。在向家壩電站移民安置實踐中，水富縣“依托于庫區(qū)水資源優(yōu)勢，發(fā)展相關產業(yè)，最終走出了一條‘一個移民安置點一項核心產業(yè)支撐’的移民后期經濟發(fā)展的路子，形成了相應的經濟發(fā)展模式。”[6]是值得借鑒和推廣的 。

三是要建立健全移民管理系統?，F行移民管理實行”政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與”的管理體制。項目法人的責任是在項目核準之前的實物指標調查、移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃編制等；地方政府的責任是在項目核準之后的移民安置實施。但現實中，由于相互溝通銜接不夠，配套政策措施滯后等問題的存在，致使強調政府領導重于強調落實政府責任，上下級之間、各級政府與項目法人之間常常互相推諉，也產生了地方政府不認可項目法人之前編制的《移民安置規(guī)劃設計》等問題。因此，要建立移民安置后針對整個過程的評估制度，建立健全移民管理機構，各級政府的移民管理機構在人員編制、經費等方面要保障到位。另外，為協調管理大中型水電工程和跨省之間的水電工程，建議在國家層面設立移民管理的專門機構或成立國家移民管理局。

四是注重移民意愿與參與，加強法律法規(guī)建設?！耙泼袢后w參與是工程移民安置的重要內容，移民參與協商，對移民安置的順利實施起到積極作用。”[7]深知移民意愿，吸納移民群體參與整個搬遷安置從規(guī)劃設計到移民工程完成等，是化解移民積怨，使移民補償安置順利實施的關鍵；在移民安置過程中，鼓勵移民參與后期扶持項目決策是解決好移民問題的必要措施。規(guī)范指導移民活動的準則是移民政策法規(guī)的制定和實施，國家層面應盡快制定頒布有關移民系統的專門性法律法規(guī)，使移民系統工程有法可依；要逐步減少規(guī)劃設計中的“合理不合法”和“合法不合理”等與電站庫區(qū)實際相脫離的情況，地方移民部門要暢通移民信訪渠道，拓寬移民訴求路徑，切實保障移民的知情權、表達權、參與權和監(jiān)督權。

[1]陳國階. 論中國水電移民問題[J]. 決策咨詢通訊，2009(6)：4—8.

[2]趙升奎， 陳永華， 劉燦. 對水電工程后靠安置移民參與庫區(qū)旅游業(yè)的思考[J]. 昭通學院學報，2015(5)：66—69.

[3]張偉波， 譚軒， 袁玉琪， 等. 我國水電發(fā)展存在的主要問題及對策建議[J]. 中國能源，2016，35(2)：18—20.

[4]孫中艮， 施國慶. 水庫移民可持續(xù)性生產生活系統評價研究[M]. 叢書總序.[J]. 北京：社會科學文獻出版社，2012：1—8.

[5]王斌. 我國當前水電移民面臨四大新問題[EB/OL]. 中國廣播網，(2012-12-11).[2016-06-14]

http://finance.cnr.cn/gundong/201212/t20121211_511529243.shtml.

[6]趙升奎, 李曉剛. 水電移民安置區(qū)經濟發(fā)展模式研究——基于水富縣金沙江向家壩電站移民安置案例分析 [J]. 昭通學院學報，2016(2)：1—4.

[7]趙升奎， 康德宏. 水電工程移民前期補償中的問題研究[J]. 昭通學院學報，2015(6)：1—7.

Suggestions for the Countermeasures on the Hydropower Engineering and the Migration Problems——A Study Based on the Hydropower Construction and the Practical Work of the Hydropower Migration in the Lower Reach of Jinsha River

ZHANG Yan-ping, ZHAO Xiao-ming

(Resettlement Bureau of China Three Gorges Corporation, Chengdu 610000, China)

The proper solution to the major problems on the hydropower migration is the key to the policy convergence and the flowing procedure for the pre-planning of the large and medium-sized hydropower projects. The suggestions for the countermeasures on the hydropower migration resettlement and the migrant intentions are put forward, based on the hydropower construction and the practical work of the hydropower migration in the lower reach of Jinsha River, and the approval procedures and the approval timeliness for the hydropower engineering projects.

hydropower engineering planning; the approval procedures; hydropower migration resettlement; the migrant intentions; suggestions for the countermeasures

2016-05-16

2014年度國家社科基金項目(西部項目)《金沙江水電工程移民問題研究》(14XRK004)。

張燕萍(1966— )，女，湖南邵陽人，高級工程師，碩士，主要從事水電移民經濟管理研究。

D632.4

A

2095-7408(2016)04-0011-04