郭春甫

(西南政法大學 中國社會穩(wěn)定與危機管理研究中心， 重慶 401120)

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危機管理中的區(qū)域警務合作機制研究

郭春甫

(西南政法大學 中國社會穩(wěn)定與危機管理研究中心， 重慶 401120)

公安機關是處置各類突發(fā)性危機事件的重要力量。由跨區(qū)域、跨部門公安機關構成的區(qū)域警務合作機制在危機事件處置過程中具有重要作用，是解決危機管理跨部門合作難題的重要路徑。區(qū)域警務合作的主體包括警務合作協(xié)調(diào)組織及警務合作專業(yè)組織，具有參與主體多元化與任務導向、合作關系中的相互依賴以及以垂直管理為基礎，橫向協(xié)調(diào)為支持力量等特點。建構適合我國國情的區(qū)域警務合作機制還需探討理論淵源、環(huán)境要素、保障要素等內(nèi)容。

危機管理；區(qū)域警務合作；重要作用；主體架構；運行管理

一、導言

21世紀的政府對社會各方面的治理面臨的挑戰(zhàn)和應對挑戰(zhàn)的方式都要比以往更加復雜。其中之一就是政府需要更多地參與跨部門的協(xié)調(diào)、溝通與聯(lián)絡工作，以此來解決超越傳統(tǒng)組織界限的復雜問題。作為公共管理的重點領域，危機管理同樣面臨著跨界合作的問題。危機管理的復雜性日益增加，其可治理難度不斷增大，單純依靠單個主體已經(jīng)無法完全控制危機、維護穩(wěn)定。事實上，就管理領域來說，危機管理涉及法律制度、管理流程、信息技術等不同領域的合作問題；就管理主體來說，危機管理需要整合來自政府、社會、市場的不同力量合作治理危機。也就是說，需要不同的政府部門、非營利組織、志愿者、公民個人等之間的協(xié)調(diào)合作來解決跨部門合作問題。在諸多危機管理主體中，公安部門是處置突發(fā)性重大危機事件的重要力量，同樣面臨著通過跨部門合作來處置各類應急性、重大突發(fā)性事件的任務。為解決治安管理跨部門管理的問題，自1985年至今，我國逐步建立和完善了區(qū)域警務合作機制，在各類重大會議安保工作、汶川抗震搶險救災救援、治安突發(fā)事件處置以及打擊嚴重刑事犯罪等區(qū)域警務合作的實際機制運行中也取得了較好效果。然而，目前區(qū)域警務合作機制還面臨著資源共享存在壁壘、合作主體響應不足等問題，尤其是合作過程中缺乏協(xié)調(diào)機制使得區(qū)域警務合作機制仍有較大的提升空間。因此，將各行動主體整合到危機管理中，在不同警務機構之間建立相互合作、互相協(xié)調(diào)的關系以應對公共危機的治理機制，進而形成適合危機管理領域的區(qū)域警務合作機制是解決危機管理跨部門合作難題的重要路徑。基于此，本文以危機管理為視角，以區(qū)域警務合作機制為研究對象，對危機管理中的區(qū)域警務合作的重要作用、主體架構及運行管理進行了初步探討。

二、危機管理中區(qū)域警務合作的含義及作用

(一)區(qū)域警務合作機制的基本含義

區(qū)域警務合作最早起源于國際警務合作。早至奴隸社會時期，已有典籍記載了古埃及與其他國家之間關于遣返罪犯的相關協(xié)定。到了20世紀70年代，在西方行政改革浪潮的推動下，警務合作也進入了快速發(fā)展期，突出表現(xiàn)在合作領域不斷擴大、合作模式逐步多樣化等方面。早在1985年，浙江、江蘇、上海等地公安機關建立了江浙滬刑偵區(qū)域協(xié)作機制，這是我國區(qū)域警務合作的開端。在2010年6月底召開的全國公安機關社會管理創(chuàng)新工作座談會上，有關部門提出了建立區(qū)域警務合作機制的建議。隨后，東北、環(huán)首都、西北、泛西南、蘇浙皖滬、中部五省、泛珠三角等覆蓋全國的七大區(qū)域警務合作機制全面建成。目前我國區(qū)域警務合作類型主要包括：傳統(tǒng)的單方請求協(xié)助模式、全國公安機關統(tǒng)一部署的個案協(xié)作模式、區(qū)域間互動多領域協(xié)作模式、單警種單業(yè)務協(xié)作模式、重大安?；顒泳瘎諈f(xié)作模式、重大突發(fā)事件應急協(xié)作模式等。

由于區(qū)域警務合作在實踐運行中的復雜性，目前國內(nèi)學者從制度體系、警務活動、行政區(qū)劃等不同視角對其進行了定義，分別強調(diào)了區(qū)域警務合作的制度規(guī)范、聯(lián)合方式及區(qū)域整合等特點?；谝延卸x中對區(qū)域警務各屬性的規(guī)定性，本文采納了一種相對全面的定義，即區(qū)域警務合作是指特定國家系統(tǒng)根據(jù)危害國家安全和影響社會治安秩序問題的性質(zhì)和涉及的行政區(qū)域范圍，兩個或多個行政區(qū)域警察機構之間建立相應的警務合作機制，形成聯(lián)合協(xié)作、共同參與的警務合作行動，它是一個跨區(qū)域警察機構及其內(nèi)部不同業(yè)務部門之間或不同警種之間協(xié)同行動的一種橫向聯(lián)合警務模式[1]。區(qū)域警務合作機制是指在地域上的多邊性與行政區(qū)劃及行政權力非從屬性的前提下形成部門間平等、互利、協(xié)作運行的職能型的聯(lián)合機制和制度體系[2]。

(二)危機管理中區(qū)域警務合作機制的重要作用

1.公共危機事件需要跨區(qū)域、跨部門合作來應對

隨著政府承擔的管理職能的不斷增多，新的各類社會問題也相伴而生，這就要求幾個組織成為一個協(xié)作社會整體，努力去解決那些不能被單個組織處理的問題。與之相關的問題是，政府要轉(zhuǎn)變治理理念，不但要具體操作一些項目，而且要更多地承擔起掌舵、激勵、約束各種非政府組織的行為和運轉(zhuǎn)狀況的作用[3]。而公共安全、危機事務、重大治安事件、突發(fā)性應急事件等危機管理事務，已經(jīng)從單一行政區(qū)域內(nèi)的問題演變?yōu)閺碗s的跨區(qū)域、跨部門的公共議題。在面對這些棘手的政策議題時，單個行政組織并不具備獨立治理的能力，必須通過合同制、民營化、網(wǎng)絡治理、公私伙伴關系等方式，把不同區(qū)域的政府、行政組織、非營利組織、志愿者和公民等整合起來，通過建立跨部門合作機制，以應對日益復雜的公共危機議題[4]。

2.危機管理中區(qū)域警務合作的整體表現(xiàn)具有重要價值

在危機管理過程中，作為政府重要組成部分的公安機關，其在政府應對公共危機的過程中必然承擔著重要職能。從實踐上看，公安機關在公共危機管理中的表現(xiàn)，直接關系到公安機關的形象，影響危機事件的發(fā)展態(tài)勢，關系到民眾對黨和政府的信任[5]。在危機事件發(fā)生過程中，區(qū)域警務各主體通過及時溝通信息、消除各類謠言等具體活動，在合作基礎上對各類公共危機事件進行合理處置與有效管理，其整體表現(xiàn)對穩(wěn)定民眾心理、恢復社會正常秩序具有重要價值。

3.區(qū)域警務合作的治理方式在危機事件發(fā)展過程中具有獨特優(yōu)勢

區(qū)域警務合作可以運用多種治理方式以應對復雜多變的危機事件。具體表現(xiàn)為：第一，通過簽訂應對公共危機事件的相關協(xié)議、契約等方式，不斷加大區(qū)域警務合作的深度和廣度，以共同預防和控制各類公共危機事件。第二，區(qū)域警務合作各參與主體之間可以迅速地交流信息、溝通協(xié)調(diào)、增加了主體間的信任程度，增強了相互合作以達成目標的能力。第三，通過區(qū)域警務合作，可以進行警務技術上的相互學習及警務資源上的相互支持。這進一步增強了區(qū)域警務合作各主體的治安防控能力，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)了警務資源的共享、信息的迅速傳遞、合作的優(yōu)化分工以及良好的協(xié)調(diào)溝通，呈現(xiàn)出治理方式上的優(yōu)勢[6]。

三、危機管理中區(qū)域警務合作機制的主體架構

(一)主體

危機管理中的區(qū)域警務合作主體包括警務協(xié)調(diào)組織、專業(yè)警務組織、基層綜合性治安組織與治安輔助組織等。警務協(xié)調(diào)組織主要指區(qū)域警務合作領導小組，主要負責對區(qū)域警務合作的制度、管理及技術進行指導與協(xié)調(diào)。專業(yè)警務組織主要是指不同警種所構成的警務組織。基層綜合性治安組織主要指基層派出所。治安輔助組織主要包括企事業(yè)單位、各類志愿者、志愿組織組成的治安防控組織。

為了更好地協(xié)調(diào)不同主體間的合作行為，各區(qū)域一般都要設立警務合作聯(lián)席會議。警務合作聯(lián)席會議主要負責研究決定警務合作重大事項，并具體組織實施警務合作的各項工作。為了保證警務合作聯(lián)席會議各項工作的順利開展，警務合作聯(lián)席會議還設立了聯(lián)系人制度。聯(lián)系人是會議召集、議題設定、信息交流的關鍵環(huán)節(jié)。為了定期交流信息，各區(qū)域還設立了定期會議制度，每年選擇適當時機，組織人員前往合作公安機關，就信息溝通、職業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)提升等工作進行交流、培訓與學習。

(二)特點

區(qū)域警務合作機制的主體架構具有如下特點：

首先，參與主體多元化。區(qū)域警務合作是各行為主體共同參與的一種集成治理模式，這些行為主體由多個機構組成。區(qū)域警務合作中的各主體主要根據(jù)治安任務來確定彼此之間的關系，并以任務小組或跨功能團隊的方式使跨部門之間的關系正規(guī)化。

其次，參與主體相互依賴。區(qū)域警務合作機制的協(xié)調(diào)本質(zhì)在于通過成員間的談判協(xié)商，把他們各自擁有的治安治理資源、技能和目標融合起來，共同構成比較穩(wěn)定的治安聯(lián)合體。

第三，該機制以垂直管理為基礎，橫向協(xié)作為支持力量。區(qū)域警務合作各主體通過垂直的科層組織體系來整合合作關系。同時，在垂直管理之外，還建立了橫向協(xié)作關系，將不同主體橫向聯(lián)系在一起。這種以垂直管理為經(jīng)線，橫向協(xié)作為緯線的結構構成了區(qū)域警務合作機制的制度化關系。

四、危機管理中區(qū)域警務合作機制的運行管理

在應對突發(fā)性危機事件過程中，區(qū)域警務中的各個主體會產(chǎn)生合作沖突問題，影響合作機制的正常運轉(zhuǎn)。因此，為實現(xiàn)區(qū)域警務合作機制的整體功能，使其能夠有效地達成目標，減少乃至消除各類合作沖突問題，有必要對區(qū)域警務合作機制的運行進行管理。

(一)管理公共危機目標

1.公共危機目標的確立

公共危機目標是指在危機事件發(fā)生過程中，通過一定的管理危機的手段與方式對危機進行控制，使危機情況達到或者符合所要求的水準和狀態(tài)。由于公共危機問題是一個復雜的社會問題，目標難以量化，因此，公共危機目標是一個由多個具體目標構成的目標體系，具有綜合性、復雜性、抽象性等特點。它是適應危機管理狀態(tài)，以恢復秩序和維護穩(wěn)定為導向的高層次治安目標。

2．建構公共危機目標認同的條件

(1)組織間協(xié)作

信息時代社會治理的復雜性使得各類危機事件的處置日趨復雜化，所要使用的政策工具與管理手段多樣化，所管理的領域和部門更加寬泛化，因此，單個警務組織承擔危機事件處置任務越來越力不從心。根據(jù)區(qū)域警務各主體所承擔的具體任務，明確公共危機事件處置過程中各項具體任務的管理單位歸屬與目標貫徹方式，加強區(qū)域警務各組織之間的協(xié)調(diào)合作，可以確立區(qū)域警務各組織處置公共危機事件與維護社會秩序有機結合的工作機制。

(2)社會參與

公共危機事件涉及領域廣泛，信息來源復雜，同時還具有類型屬性“在地化”特征，因此，除了區(qū)域警務多個主體的參與之外，還需要社會各個主體的共同參與。目前社會參與公共危機處置過程的主體包括各類治安輔助組織等。在充分利用自身的信息優(yōu)勢以及便利的組織架構基礎上，社會參與各主體對于公共危機事件的合理處置具有重要的輔助作用。

3. 公共危機目標認同的實現(xiàn)

突發(fā)性公共危機事件的合理處置，需要設定公共危機目標，而要實現(xiàn)預定的公共危機目標，首先要獲得各個主體的認同。通過科層體制傳導、多方參與以及目標考核等方式可以實現(xiàn)公共危機目標的認同。

第一，通過科層體制傳導獲得認同。上級政府通過“命令——控制”系統(tǒng)以通知、指令、規(guī)定等方式層層傳遞給危機事件所涉及的警務合作主體，并且要求各主體認真領會公共危機目標的具體要求，充分調(diào)動各自的治安資源，在加強協(xié)作與溝通基礎上實現(xiàn)目標。

第二，通過多方參與獲得認同。這種方式要求區(qū)域警務各主體依據(jù)職能專長合理分配治安任務，進而推動多個主體主動參與到公共危機目標管理過程中。這種方式主要以資源為交換中介，在警務主體共同參與的基礎上獲得各主體對危機處置目標的認同。

第三，通過目標考核獲得認同?，F(xiàn)有考核指標中對“社會穩(wěn)定”這一指標的考核權重較高。顯然，及時、有效地處置突發(fā)性危機事件就是對“社會穩(wěn)定”這一考核目標的具體考察。區(qū)域警務各主體接受來自不同管理上級的“社會穩(wěn)定”目標的考核，區(qū)域警務各主體通過目標考核認識到，只有通過加強區(qū)域警務主體間的合作，有效提升處置突發(fā)性危機事件的效率，及時恢復社會秩序，才有可能順利完成考核目標，從而對危機處置目標達成認同。

(二)整合公共危機資源

資源難以有效整合是合作治理中面臨的普遍問題。突發(fā)性公共危機事件處置過程也常常面臨著無法進行資源有效整合進而影響危機事件處置效率的問題，突出表現(xiàn)在跨部門、跨社區(qū)的公共危機處置過程中的條塊分割問題上。在危機事件處置過程中，各主體對公共危機處置過程參與程度不充分將嚴重影響危機事件處置效率。因此，需要通過資源整合以提高公共危機的治理績效。

1. 類型

根據(jù)區(qū)域警務主體間不同的組合方式，可以把資源整合分為三種類型，包括在區(qū)域警務合作主體之間形成的行政性治安資源的橫向整合，在區(qū)域警務各主體、危機事件發(fā)生地的基層自治組織和居民之間以及在專業(yè)警務部門——公安派出所——社區(qū)警務室之間形成行政性治安資源的縱向整合。

2. 整合方式

(1)行政性治安資源的橫向整合

這一資源整合的主要方式是，通過將區(qū)域警務主體之間的各類資源進行橫向整合，形成資源的橫向整合體系。一般來說，公共危機事件可能是跨地理空間的危機事件，或者是跨不同領域的危機事件。當公共危機事件跨越治理權不同的行政管理轄區(qū)時，需要不同行政區(qū)域的警務主體之間合作治理。

(2)社會性治安資源的橫向整合

在區(qū)域警務各主體、危機事件發(fā)生地的基層自治組織和居民之間形成社會性治安資源的橫向整合。這一整合方式有兩個層面的含義：一方面，區(qū)域警務各主體與危機事件發(fā)生地的基層自治組織通過簽訂治安資源合作協(xié)議、契約等途徑，可以與其他主體共享治安資源。另一方面，危機事件發(fā)生地的治安志愿組織、社區(qū)居民在基層自治組織的指導下，利用共享的治安資源，參與到危機事件處置過程中，以推動公共危機事件順利解決，及時恢復社會秩序的有序運轉(zhuǎn)，以此實現(xiàn)社區(qū)組織與社區(qū)居民的資源流動、互惠互利。

(3)行政性治安資源的縱向整合

在專業(yè)警務部門——公安派出所——社區(qū)警務室之間形成行政性治安資源的縱向整合。通過縱向關系實現(xiàn)各類治安資源的整合與縱向流動。社區(qū)警務室居于整合體系的基礎層面，是各類突發(fā)性公共危機事件信息資源的重要源頭，也是處置危機事件的重要參與力量。公安派出所居于協(xié)調(diào)地位，主要職責是公共危機事件的信息處理及資源調(diào)配。專業(yè)警務部門則居于體系頂端，主要處理危機事件中涉及公共安全的專業(yè)問題。這種整合方式體現(xiàn)了行政性治安資源的縱向分工，通過縱向分工，不同層級的公安機關進行合理分工，在相互協(xié)作基礎上進行信息溝通與資源整合。

(三)協(xié)調(diào)公共危機行動

1. 通過跨組織的聯(lián)系紐帶協(xié)調(diào)行為

在對公共危機事件管理過程中，區(qū)域警務各主體擁有不同功能和作用，運用不同的治安資源處置危機。在傳統(tǒng)的危機管理模式中，不同警務主體之間存在的條塊分割造成組織間的分離區(qū)隔，影響治安資源的配置效率。顯然，治安資源充分與否會直接影響警務主體發(fā)揮其特定的功能和作用。因此，需要通過跨組織的聯(lián)系，在警務主體溝通協(xié)調(diào)的基礎上，相互交換治安資源以實現(xiàn)公共危機管理目標。具體而言，通過區(qū)域警務合作聯(lián)席會議制度，建立跨越組織邊界的各種聯(lián)系方式，以實現(xiàn)組織間的資源、信息的共享與整合。

2.通過跨領域的聯(lián)系人機制協(xié)調(diào)行為

公共危機的處置過程，就是多個主體按照各自的功能和作用，運用各自的治理資源，共同參與到同一個治理空間的過程。從宏觀角度上可以把公共危機管理中的相關警務主體分為專業(yè)警務組織、基層綜合性治安組織與治安輔助組織。在公共危機事件處置過程中，上述三類主體共存于公共危機“場域”，由于不同類型的主體其運行邏輯和運行機制不同，就會產(chǎn)生各類合作困境和問題，因此，需要通過警務合作聯(lián)席會議整合不同領域中的各類資源。因此，跨領域的協(xié)調(diào)是警務合作聯(lián)席會議的關鍵議程，具體承擔區(qū)域警務協(xié)調(diào)工作的警務合作聯(lián)席會議聯(lián)系人成為關鍵節(jié)點。

在跨領域的協(xié)調(diào)過程中，警務合作聯(lián)席會議聯(lián)系人具有合作優(yōu)勢。其優(yōu)勢體現(xiàn)為：首先，聯(lián)系人工作領域的社會屬性決定了聯(lián)系人在處置各類突發(fā)性公共危機事件中具有信息優(yōu)勢。其次，聯(lián)系人的組織屬性決定了其在協(xié)調(diào)各行動者行動時的有利地位。如前所述，聯(lián)系人的重要職責是溝通協(xié)調(diào)，在處置危機事件過程中，聯(lián)系人通過具體的危機事件或危機項目對接不同的組織，充分體現(xiàn)了其靈活性和機動性。

五、結語

如何對危機進行有效管理是當前政府面臨的諸多治理難題之一。面對這一難題，世界各國政府都在試圖建構一套適合于本國國情的危機管理模式。不可否認的是，公安機關在我國突發(fā)性危機事件處置過程中具有重要地位，而連接不同警務力量，進行橫向與縱向協(xié)調(diào)與整理的區(qū)域警務合作機制則更進一步提升了危機管理的效能。從目前區(qū)域警務合作機制建設的情況來看，倡導多元參與的主體架構、合理順暢地運行管理是區(qū)域警務合作機制運行的基礎。然而，要深刻理解特定領域如危機管理中的區(qū)域警務合作機制，仍然需要持續(xù)探討危機管理視角下區(qū)域警務合作機制的理論淵源、環(huán)境要素、保障要素等內(nèi)容。有文獻顯示，學者們已經(jīng)開始運用警察科學、公共管理、政治學、社會學等多個學科的理論知識與研究背景探討區(qū)域警務合作。顯然，運用多學科的知識進行“跨”學科解讀區(qū)域警務合作機制的理論淵源、環(huán)境要素、保障要素，對于進一步探討危機管理過程中如何建立適合我國國情的區(qū)域警務合作機制具有重要的理論意義與實踐價值。

[1] 汪勇. 中國區(qū)域警務合作研究[J]. 中國人民公安大學學報，2013(5)：81.

[2] 魏永忠. 關于西部跨區(qū)域警務協(xié)作機制的初步研究[J]. 中國人民公安大學學報，2004(6)：133.

[3] Robert Agranoff. Leveraging Networks：A Guide for Public Managers Working across Organizations[EB/OL]. [2015-10-10].http://www.businessofgovernment.org/pdfs/AgranoffReport.pdf.

[4] 馬奔. 危機管理中跨界治理的檢視與改革之道：以汶川大地震為例[J].清華大學學報：哲學社會科學版，2009(3)：148.

[5] 黃新偉，呂萍. 公共危機管理中的公安責任透視[J].湖北警官學院學報，2011(2)：54.

[6] 廖文升. 突發(fā)性事件應急處置的區(qū)域警務合作機制探討[J].公安研究，2011(7)：21.

本文責任編輯：周玉芹

Research on the Mechanism of Cross-Regional Police Cooperation in View of Crisis Management

GUOChun-fu

(Center for Chinese Social Stability and Crisis Management Research of Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120, China)

Public security sector is an important force handling all types of crises. The mechanism of Cross-Regional police cooperation constituted cross-regional, cross-sectoral public security sectors plays an important role in dealing with crisis, which is an important way to solve the problem of cross-sectoral cooperation in crisis management. It is body of coordinating organization and professional organizations in Cross-Regional police cooperation. They are characterized by having participation diversification and task-oriented, the interdependent partnership and a clear organizational system based on vertical management-based and horizontal collaboration to support forces. The mechanism of Cross-Regional police cooperation runs by managing public crisis objectives, integrating resources about public crisis and coordinating public crisis operations. In addition, More study need to explore in order to construction of the mechanism of Cross-Regional police cooperation suitable for China, including the theory of origin, environmental factors and security features and other content.

crisis management; the mechanism of cross-regional police cooperation; important role; subject and structural features; process management

1008-4355(2016)01-0040-06

2015-11-20

重慶市社會科學規(guī)劃項目“重慶市區(qū)域警務合作機制研究”(2011QNSH21)

郭春甫(1976)，男，山東泰安人，西南政法大學中國社會穩(wěn)定與危機管理研究中心副主任，副教授，西南政法大學法學博士后流動站研究人員,管理學博士。

D08

A

10.3969/j.issn.1008-4355.2016.01.11