甄雅琴　楊銳

摘 要：改革開放后，我國逐步推行了以中低收入家庭為保障目標(biāo)的住房保障制度。由于該制度起步較晚，在制度的設(shè)計(jì)、運(yùn)行及管理中不可避免地出現(xiàn)了很多問題：保障性住房建設(shè)資金缺口大；房源不足；保障群體覆蓋面狹窄；住房公積金統(tǒng)籌層次低等。

關(guān)鍵詞：住房保障制度；保障性住房；住房公積金制度

經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房、公共租賃住房、限價(jià)商品房（或稱“兩限房”）、工礦區(qū)和棚戶區(qū)改造安置房及住房公積金政策共同構(gòu)成了當(dāng)前我國城鎮(zhèn)住房保障體系的重要模式。住房保障制度的設(shè)計(jì)并不只針對(duì)低收入者，中、高收入者也是住房保障制度要考慮的對(duì)象。

一、 經(jīng)濟(jì)適用住房存在的問題

（一）性質(zhì)模糊、定位不清。經(jīng)濟(jì)適用住房屬于社會(huì)保障性的商品住房，由于國家至今還未作出明確規(guī)定，所以經(jīng)濟(jì)適用住房究竟是商品住房還是保障住房存在較大爭(zhēng)議，進(jìn)而導(dǎo)致在各地發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房時(shí)出現(xiàn)與既定目標(biāo)背離的現(xiàn)象，有的地方政府過分強(qiáng)調(diào)其商品性，主要通過市場(chǎng)手段解決住房問題，導(dǎo)致中低收入家庭難以解決住房難的問題，以致經(jīng)濟(jì)適用住房的保障性功能未能發(fā)揮。

（二）保障對(duì)象錯(cuò)位造成“福利倒置”。經(jīng)濟(jì)適用住房的保障對(duì)象是城鎮(zhèn)中低收入階層，但政府并沒有明確規(guī)定中低收入階層的標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)省市也沒有出臺(tái)相關(guān)劃分標(biāo)準(zhǔn)，而現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)適用住房準(zhǔn)入退出機(jī)制也存在缺陷，缺乏可操作性和準(zhǔn)確性，這就導(dǎo)致不需要這項(xiàng)“保障”的中高收入甚至是高收入家庭獲得了購買經(jīng)濟(jì)適用住房的權(quán)利，造成了“福利倒置”。

（三）投資力度不足。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)表明，國家在經(jīng)濟(jì)適用住房的投資力度不足，投資額較小。與住宅投資及開發(fā)的蓬勃發(fā)展相比，經(jīng)濟(jì)適用住房無論在投資總額還是在建設(shè)規(guī)模上均發(fā)展緩慢，一度甚至停滯不前有所下降。經(jīng)濟(jì)適用住房投資的不斷萎縮，加重了住房需求和保障供給之間供不應(yīng)求的矛盾。

（四）戶型面積超標(biāo)。身為“理性經(jīng)濟(jì)人”的房地產(chǎn)開發(fā)商，為了獲取盡可能多的利潤(rùn)，往往建造超標(biāo)準(zhǔn)、大面積的經(jīng)濟(jì)適用住房，來滿足高收入的居民，然而經(jīng)濟(jì)適房大的戶型面積意味著高的總價(jià)，較高總價(jià)對(duì)部分沒有支付能力的保障對(duì)象產(chǎn)生過濾效應(yīng)。

（五）空間失配導(dǎo)致福利損失。經(jīng)濟(jì)適用住房往往選址偏遠(yuǎn)，交通及配套設(shè)施建設(shè)滯后，不利于人們的出行，增加了居住者的通勤成本和通勤時(shí)間，造成經(jīng)濟(jì)適用住房購買者的福利損失。

（六）尚未建立二次交易內(nèi)循環(huán)機(jī)制。初次購買經(jīng)濟(jì)適用住房的消費(fèi)者，在住房二級(jí)市場(chǎng)自由交易經(jīng)濟(jì)適房時(shí)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用住房二次交易的購買者通常不屬于住房保障制度的目標(biāo)群體，造成該福利被目標(biāo)群體以外的消費(fèi)者享受，使得經(jīng)濟(jì)適用住房的資源進(jìn)一步短缺。

（七）缺乏有效監(jiān)管和控制。經(jīng)濟(jì)適用住房的監(jiān)管不力，導(dǎo)致了諸多問題。如：對(duì)購買對(duì)象缺乏有效監(jiān)管導(dǎo)致高收入階層進(jìn)入經(jīng)濟(jì)房領(lǐng)域，侵占屬于中低收入階層的房源；對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房的價(jià)格缺乏有效控制致其高昂的價(jià)格嚴(yán)重背離了保障性住房的本質(zhì)，成為房地產(chǎn)開發(fā)商獲取利潤(rùn)的手段等。

二、廉租住房存在的問題

（一）建設(shè)資金缺口大。據(jù)建設(shè)部、財(cái)政部、國土資源部出臺(tái)的《關(guān)于切實(shí)落實(shí)城鎮(zhèn)廉租住房保障資金的通知》可知，廉租房建造經(jīng)費(fèi)有四個(gè)來源：中央、市、區(qū)縣財(cái)政預(yù)算安排資金；土地出讓凈收益中劃撥一部分資金；住房公積金增值收益扣除計(jì)提住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、管理費(fèi)等費(fèi)用后的余額用作城鎮(zhèn)廉租住房保障補(bǔ)充金；社會(huì)捐贈(zèng)資金。雖然廉租住房建設(shè)資金來源比較廣泛，但僅靠上述資金來用于開發(fā)、建造廉租住房還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（二）住房保障法律制度體系不健全制約廉租住房制度運(yùn)行。到目前為止，有關(guān)部門還沒有頒布一部專門的關(guān)于住房保障制度的法律，住房保障主要依靠行政手段進(jìn)行干預(yù)，有關(guān)廉租住房的規(guī)定僅以條例的形式出現(xiàn)，立法層次位階較低，制約了廉租住房制度的發(fā)展，影響了廉租住房制度的有效運(yùn)行。

（三）房源供給不足。據(jù)2004年3月頒布的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》規(guī)定，廉租住房的房源由四部分構(gòu)成：騰空的公有住房；政府收購的廉租住房；政府財(cái)政支出建設(shè)的廉租住房；社會(huì)捐贈(zèng)和其他渠道籌集的住房。而隨著城市更新、拆遷及住房制度貨幣化改革，上述四類房源均供給不足：騰空的公有住房越來越少；各地政府投入廉租住房建設(shè)的資金很少；政府收購的空置住宅面臨大規(guī)模改造和分布零散的問題；社會(huì)捐贈(zèng)數(shù)量十分有限。廉租住房房源的供給不足，直接影響其實(shí)物補(bǔ)貼的實(shí)施，導(dǎo)致實(shí)物配租的比例較低。

（四） 保障群體覆蓋面狹窄。廉租住房的保障目標(biāo)群體為城鎮(zhèn)低收入雙困家庭或者特殊目標(biāo)群體，但在現(xiàn)實(shí)生活中，城鎮(zhèn)中生活著很多無力買房且不在低保保障范圍內(nèi)的“夾心階層”，這些“夾心階層”不屬于廉租住房的保障目標(biāo)群體，無法通過廉租住房制度來解決住房困難問題。

三、公共租賃住房存在的問題

（一）投資資金不足。首先，公共租賃住房的融資渠道單一，其資金絕大部分來源于財(cái)政安排，對(duì)政府過于依賴；其次，貸款期限過長(zhǎng)導(dǎo)致社會(huì)資金難以進(jìn)入公租房領(lǐng)域。

（二）房源供給不足。由于我國公共租賃住房制度發(fā)展較晚，新建造的公共租賃住房雖大幅增加，但仍不能滿足數(shù)量龐大的城鎮(zhèn)大中專畢業(yè)生、新就業(yè)職工、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工等“夾心階層”的需要。總之，現(xiàn)階段我國公共租賃住房供給遠(yuǎn)小于需求，各地公共租賃住房輪候期較長(zhǎng)。

（三）租金、租期設(shè)計(jì)存在缺陷。我國公共租賃住房租金設(shè)計(jì)主要存在兩個(gè)缺陷：一是租金水平不合理。二是目前較多城市租金未采用分級(jí)系統(tǒng)。另外，公租房制度沒有明確規(guī)定租期，有些地方規(guī)定的租期較短，使租房者時(shí)刻擔(dān)心自己的收人一旦過線就無法享受此權(quán)益。

四、限價(jià)商品房存在的問題

（一）定價(jià)問題。由于人們對(duì)對(duì)限價(jià)商品房的認(rèn)識(shí)不夠全面，使得人們對(duì)限價(jià)商品房的定價(jià)存在較大爭(zhēng)議。普通民眾認(rèn)為限價(jià)商品房類似于經(jīng)濟(jì)適用住房，價(jià)格越低越好；而作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的房地產(chǎn)開發(fā)商則希望限價(jià)商品房的定價(jià)可以高一些。

（二）購房者資格難以確定。限價(jià)商品房的保障目標(biāo)群體為：具有住房支付能力的中等收入家庭，但中等收入家庭并不是固定不變的，其標(biāo)準(zhǔn)隨著社會(huì)的發(fā)展而變換。由于缺乏一個(gè)統(tǒng)一的可參照標(biāo)準(zhǔn)再加上各地區(qū)的發(fā)展速度差異較大，使得某些城市規(guī)定的購買限價(jià)商品房的收入條件較為寬松，覆蓋到了不屬于限價(jià)商品房保障范圍的部分高收入群體。

（三）質(zhì)量隱患。限價(jià)商品房是通過壓縮房地產(chǎn)開發(fā)商的利潤(rùn)來為老百姓謀福利，是人為限價(jià)。因此房地產(chǎn)開發(fā)商是否會(huì)通過降低房屋質(zhì)量來彌補(bǔ)被限制的利潤(rùn)具有較大爭(zhēng)議。

五、住房公積金存在的問題

（一）覆蓋面狹窄。因?yàn)樽》抗e金制度只在城鎮(zhèn)建立，且只覆蓋了城鎮(zhèn)的一部分在職職工，因此在城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民工、個(gè)體從業(yè)者、部分下崗職工等被排斥在住房公積金制度之外，無法享受住房公積金這一政策。

（二）籌集渠道過于單一。目前，住房公積金僅來源于繳存人按月繳存的資金，資金較少且分散而積金的使用卻較為集中。單一的籌資渠道也限制了住房公積金作用的發(fā)揮。

（三）統(tǒng)籌層次較低。當(dāng)前約有3000個(gè)以上的住房公積金機(jī)構(gòu)，它們相互獨(dú)立、分散， 在各自的行業(yè)和地域進(jìn)行封閉運(yùn)營(yíng)、管理，由于各機(jī)構(gòu)資金規(guī)模小且機(jī)構(gòu)之間無法進(jìn)行調(diào)劑， 使得資金利用率較低難以形成規(guī)模效應(yīng)。

（四）運(yùn)行效率低下。目前我國住房公積金主要是用于發(fā)放個(gè)人貸款，除此之外處于資金安全考慮就只投資于國債，公積金運(yùn)行效率低下。2015年6月，住建部公布全國住房公積金2014年年度報(bào)告顯示，2014年全年住房公積金提取額7581.96億元，占全年繳存額的58.52%，同比增長(zhǎng)13.99%。其中，住房消費(fèi)類提取5714.52億元，非住房消費(fèi)類提取1867.44億元，分別占75.37%、24.63%。由此可見，有相當(dāng)大一部分的住房公積金處于“沉睡”狀態(tài)，并沒有充分發(fā)揮其用于住宅建設(shè)和住宅融資方面的作用。