陳美球，王慶日（1.江西農(nóng)業(yè)大學農(nóng)村土地資源利用與保護研究中心，江西·南昌 0045；2.江西農(nóng)業(yè)大學MPA教育中心，江西·南昌 0045；.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 10005）

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農(nóng)村土地管理制度改革試驗需要系統(tǒng)思維

陳美球1,2，王慶日3
（1.江西農(nóng)業(yè)大學農(nóng)村土地資源利用與保護研究中心，江西·南昌 330045；2.江西農(nóng)業(yè)大學MPA教育中心，江西·南昌 330045；3.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035）

摘 要：土地制度本身的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性決定了農(nóng)村土地管理制度改革必須系統(tǒng)推進，現(xiàn)階段農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度三項改革，同樣是相互滲透，互為條件，只有將三項改革協(xié)同推進，才能取得成功的制度創(chuàng)新績效。為此，應(yīng)強化頂層設(shè)計，厘清相關(guān)土地制度改革之間的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性；注重統(tǒng)籌試驗，開展土地制度綜合改革試點；開展核心問題的理論研究，為改革的協(xié)同推進提供指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地管理制度；改革試驗；系統(tǒng)思維；政策建議

現(xiàn)階段，我國的農(nóng)村土地管理制度改革已到了重要的攻關(guān)期，特別是農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革“三塊地”改革試點的開展，標志著我國幾項關(guān)鍵的農(nóng)村土地管理制度改革正式拉開了序幕。近年來，我們對江西、貴州等省的農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新情況進行了長期的跟蹤調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地管理制度改革是一項系統(tǒng)工程，涉及到土地管理制度的方方面面，以及財稅、金融等相關(guān)領(lǐng)域，只有對各項改革系統(tǒng)設(shè)計、統(tǒng)籌試驗、協(xié)同推進，才能取得較好的制度創(chuàng)新績效。本文暫且不論財稅、金融等相關(guān)領(lǐng)域，僅就各項土地制度改革的系統(tǒng)性作如下分析。

1　土地制度本身的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性決定了農(nóng)村土地管理制度改革必須系統(tǒng)推進

作為規(guī)范經(jīng)濟社會行為的一項基礎(chǔ)性制度，圍繞宏觀經(jīng)濟發(fā)展目標、滿足實際管理需求，土地制度本身也在發(fā)展演化，逐步分解出各種各樣的具體制度，這些制度構(gòu)成了一個系統(tǒng)的有機整體，共同為社會經(jīng)濟建設(shè)提供有效的土地要素保障。各項具體制度之間存在著相互依賴、相互制約的關(guān)系，如果機械地截斷制度之間的關(guān)聯(lián)性，孤立地試驗?zāi)骋豁椫贫雀母锛炔豢茖W也不現(xiàn)實。

以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革為例，據(jù)貴州湄潭和銅仁的改革實踐，兩地都是通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)來撬動農(nóng)村土地管理制度的系統(tǒng)改革。一方面在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許工商業(yè)主直接使用集體建設(shè)用地從事經(jīng)營活動，改變了原有的征地格局，縮小了征地范圍；另一方面，大量的閑置宅基地在轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性建設(shè)用地的過程中實現(xiàn)了價值顯化和高效利用，打通了宅基地分配、使用、退出等各個環(huán)節(jié)的死結(jié)。因此，集體建設(shè)用地入市改革必然涉及到征地制度和宅基地管理制度改革，三項制度相互滲透，互為條件，只有將三項改革協(xié)同推進，才能取得較好的制度創(chuàng)新績效。

1.1 沒有土地征收制度改革與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的同步推進，難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場目標

一方面，如果不改革現(xiàn)行的土地征收制度，不把經(jīng)營性用地排斥在土地征收的適用范圍外，在與國有土地同等入市、同權(quán)同價的情況下，不論是地方政府，還是用地企業(yè)，都會選擇走土地征收之路，從而導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏生存空間。這是因為，在“土地財政”現(xiàn)狀尚未得到徹底改變的情況下，地方政府不得不擔憂“在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中能獲取多少經(jīng)濟收益”的問題，而土地征收則能獲取穩(wěn)定的收益，可繼續(xù)擴充土地財政；對于用地企業(yè)而言，土地征收能確保抵押、租賃、入股等各項權(quán)利的實現(xiàn)，不必擔心農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是否擁有長期穩(wěn)定的收益和處分權(quán)利。另一方面，單純地試驗征地制度改革，嚴格界定“公共利益”的征收范圍，如果不放開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市，則缺乏非“公共利益”建設(shè)用地的供地途徑。

土地征收改革與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一個因果互動的關(guān)系，必須同步推進，才能朝著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場目標前進。

1.2 沒有農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的同步推進，難以構(gòu)建有效的農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化土地資源配置機制

人口聚集是形成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場需求的基本前提，然而目前缺乏流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地管理制度已成為了制約人口聚集的最主要因素。一方面，位于小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃區(qū)的閑置、低效利用農(nóng)村宅基地難以盤活，不僅影響著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)模的形成，而且影響著新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制約著對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的吸納能力，甚至還可能產(chǎn)生新的“城中村”，給社會管理帶來不便。另一方面，小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃區(qū)之外零星分散的農(nóng)村宅基地，由于子女上學和外出務(wù)工，一些農(nóng)戶紛紛搬往小城鎮(zhèn)居住，導(dǎo)致這些村莊的空置率很高。由于不能有償流轉(zhuǎn)或村集體有償回收，這些宅基地難以為農(nóng)戶向小城鎮(zhèn)聚集提供任何資金幫助，無償放棄又心不甘，最終成為了農(nóng)戶的“雞肋骨”。因此，在推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的同時，創(chuàng)新宅基地管理制度，打通低效、閑置宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化通道，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地有償流轉(zhuǎn)或村集體的有償回收，一方面為小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市形成規(guī)模創(chuàng)造條件，激活了市場需求；另一方面也盤活了閑置、低效利用的農(nóng)村宅基地資產(chǎn)，提升了農(nóng)戶向小城鎮(zhèn)聚集的財力支撐，有利于促進農(nóng)村地區(qū)的就地城鎮(zhèn)化。

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一對互為促進的關(guān)系，必須同步推進，才能構(gòu)建有效的農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化土地資源配置機制，推進人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的同步協(xié)調(diào)，實現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

1.3 沒有土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的同步開展，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地三項制度改革將缺乏科學的試驗基礎(chǔ)

土地利用總體規(guī)劃是土地利用與管理的龍頭，是土地制度實施的基礎(chǔ)，現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃難以滿足農(nóng)村土地征收制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度三項改革的需求。

一是“公共利益”的征收范圍和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的對象難以明晰?，F(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃與區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃并不銜接，且土地利用總體規(guī)劃中的用途管制中也沒有區(qū)分是集體經(jīng)營性還是宅基地用地或公益性建設(shè)用地，既無法在空間上界定“公共利益”的征收范圍，也難以評判“符合規(guī)劃和用途管制”這個農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前提條件。二是如果以現(xiàn)狀用途確定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，由于潛力較小將使改革缺乏現(xiàn)實意義。從工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的集體土地現(xiàn)狀存量看，潛力很小，特別是沒有經(jīng)歷鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展時期的內(nèi)陸經(jīng)濟欠發(fā)達省份，又在上世紀90年代中期的產(chǎn)權(quán)調(diào)整政策中，對位于城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的供銷社、食品廠、糧站等集體商業(yè)性建設(shè)用地都轉(zhuǎn)為了國有土地，剩下保留集體性質(zhì)的建設(shè)用地，基本上都是規(guī)劃建設(shè)用地之外的土地。以江西省贛縣為例，據(jù)全面的摸底調(diào)查，目前全縣共有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地116宗1057.42畝，用途雜亂，涉及磚廠、采石（沙）廠、養(yǎng)豬場、建材加工廠、攪拌站、瀝青庫、榨油廠、機米廠、碾米廠等40多種。其中規(guī)模小于1畝的宗地為50宗，占總宗數(shù)43.1%，宗地規(guī)模小限制了規(guī)模化流轉(zhuǎn)。另外，80% 存量經(jīng)營性集體土地分布在城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃范圍之外，入市缺乏規(guī)劃依據(jù)。三是宅基地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)劃依據(jù)。目前廣大農(nóng)村的居民點體系規(guī)劃普遍缺失，更沒有在土地利用總體規(guī)劃得到體現(xiàn)，哪些宅基地屬于建設(shè)規(guī)劃范圍允許進一步流轉(zhuǎn)，而哪些宅基地不在建設(shè)規(guī)劃范圍之內(nèi)，必須進行復(fù)墾而不允許流轉(zhuǎn)，沒有判斷的依據(jù)。

要以“多規(guī)合一”的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善為契機，把社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)體系建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，與土地利用總體規(guī)劃結(jié)合在一起，特別是突出農(nóng)村居民點體系布局規(guī)劃和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，明確區(qū)分經(jīng)營性建設(shè)用地和公益性建設(shè)用地，并體現(xiàn)在土地利用總體規(guī)劃的用途管制之中，從而為農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地流轉(zhuǎn)三項改革提供規(guī)劃依據(jù)。

2　推進農(nóng)村土地管理制度改革系統(tǒng)試驗的建議

2.1 強化頂層設(shè)計，厘清相關(guān)土地制度改革之間的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性

充分尊重土地制度系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性的客觀規(guī)律，對當前迫切需要推進改革的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地使用、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善等多項土地使用制度，從理論上闡述清楚相互之間的依存關(guān)系，繪制出清晰的制度系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性脈絡(luò)圖。在頂層設(shè)計階段，就要加強制度之間的協(xié)調(diào)，在分別制定農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地使用、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的改革試點實施細則時，除了突出不同制度改革的自身需求外，還必須對不同實施細則之間的協(xié)同性和耦合性進行科學論證。

2.2 注重統(tǒng)籌試驗，開展土地制度綜合改革試點

綜合改革試點是驗證土地制度系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性的最好實踐，也是探索形成可復(fù)制、可推廣改革成果的最好途徑。建議國家在選擇農(nóng)村土地管理制度改革試點時，要注重統(tǒng)籌試驗，確立農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地使用、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善等四項土地管理制度綜合改革試點。只有通過綜合改革試點，才能提高改革的系統(tǒng)性和完整性，形成改革合力。

2.3 開展核心問題的理論研究，為改革的協(xié)同推進提供指導(dǎo)

農(nóng)村土地管理制度改革的系統(tǒng)思維，不僅體現(xiàn)在不同土地制度之間的協(xié)同，也體現(xiàn)在土地制度與外部環(huán)境的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)中，特別是對現(xiàn)階段農(nóng)村土地管理制度改革涉及的核心問題，應(yīng)加強理論研究。一是村集體經(jīng)濟組織的建設(shè)。為了避免以往農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的越俎代庖，以及土地征收、宅基地流轉(zhuǎn)中村集體主體地位的缺失，加強村集體經(jīng)濟組織建設(shè)是開展農(nóng)村土地管理制度改革繞不過的核心內(nèi)容。二是利益分配機制的構(gòu)建。利益分配是農(nóng)村土地管理制度改革中核心而敏感的問題。兼顧國家、集體、個人利益是土地制度改革的基本目標之一，“農(nóng)民利益不受損”，也是開展試點的三大底線之一。但農(nóng)民到底有多大利益？包括哪些具體表現(xiàn)？在農(nóng)村土地管理制度改革試點中，如何避免土地使用者的“漫天要價”？村集體經(jīng)濟組織及其它村集體經(jīng)濟組織成員的利益如何體現(xiàn)？這些都迫切需要在理論上加強研究，為實踐操作提供指導(dǎo)。

Reforms in the rural land management policy based on the system strategy

CHEN Mei-Qiu1,2,WANG Qing-Ri3
(1.Research Center on Rural Land Resources Use and Protection,Jiangxi Agriculture University,Jiangxi Nanchang 330045,China;2.MPA Education Center,Jiangxi Agriculture University,Jiangxi Nanchang 330045,China;3.China Land Surveying and Planning Institute,Beijing 100035,China)

Abstract:The relevance of the land use in a system determines the rural land management policy.Any reform must adhere to the overall system strategy.The three reforms of rural land expropriation,collective management of construction land,and rural residential land use should be carried out simultaneously for them to work successfully within a system.Therefore,it is necessary to strengthen the system from top-down (with sound policy) and clarify the correlation among the various land reform systems.Close attention must be paid to the overall strategy to carry out a comprehensive reform of the land management system.The core problems should be researched and used to guide the reform.

Key words:rural land management system;reform experiment;system strategy;policy suggestion

基金項目:江西省高校哲學社會科學創(chuàng)新團隊建設(shè)項目;江西現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及其優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的決策支持協(xié)同創(chuàng)新中心項目

作者簡介:陳美球(1967-),男,博士,教授,博士生導(dǎo)師,江西農(nóng)業(yè)大學MPA教育中心主任,江西農(nóng)業(yè)大學農(nóng)村土地資源利用與保護研究中心主任,主要從事農(nóng)村土地資源管理研究.

修訂日期:2016-01-31

收稿日期:2016-01-27

doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2016.01.001

中圖分類號：F301

文獻標志碼：A

文章編號：2095-1329(2016)01-0001-03

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