杜明娟

摘 要 內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防控、降低行政成本以及防腐倡廉等方面發(fā)揮著重要作用。隨著我國(guó)行政事業(yè)單位管理改革的不斷深化以及內(nèi)外環(huán)境的變化，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面的薄弱不斷凸顯。在這種背景之下，如何在內(nèi)部控制方面不斷改進(jìn)，從而更好地發(fā)揮內(nèi)部控制的作用，這成了行政事業(yè)單位需要高度重視的一個(gè)管理課題。本文通過(guò)調(diào)查分析，對(duì)于目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制存在的各種問(wèn)題進(jìn)行了全面的探討，系統(tǒng)論述了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制完善的具體策略，希望為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平的全面提升帶來(lái)有益探索。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 作用 策略

內(nèi)部控制作為組織管理的重要手段，目前已經(jīng)在企事業(yè)單位管理中得到了廣泛應(yīng)用，我國(guó)在2012年印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，它的出臺(tái)給行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的開(kāi)展帶來(lái)了良好的效果，越來(lái)越多的行政事業(yè)單位都開(kāi)始進(jìn)行內(nèi)部控制探索，并取得了一定的成績(jī)。但是由于起步較晚，加上重視不足，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平整體偏低，存在較多的問(wèn)題，其作用并沒(méi)有得到充分發(fā)揮。在社會(huì)對(duì)于行政事業(yè)單位公共服務(wù)職能要求進(jìn)一步提升的背景之下，行政事業(yè)單位必須要以內(nèi)部控制水平提升為重要支撐，不斷改善自身的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，進(jìn)而為社會(huì)提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)，滿足社會(huì)公眾不斷提升的公共服務(wù)需要。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

（一）內(nèi)部控制內(nèi)涵

內(nèi)部控制源于企業(yè)管理領(lǐng)域，本意是指企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)既定的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，保障資產(chǎn)安全，預(yù)防財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，全面提升經(jīng)營(yíng)活動(dòng)效率，而在企業(yè)內(nèi)部采取的一系列的管理活動(dòng)。內(nèi)部控制包括內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別預(yù)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息溝通、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)等五個(gè)基本要素，任何一個(gè)方面的低效、缺失或者不理想都會(huì)給內(nèi)部控制帶來(lái)很大的負(fù)面影響。隨著內(nèi)部控制實(shí)踐在企業(yè)中作用得到充分的證實(shí)，內(nèi)部控制逐漸進(jìn)入公共管理部門。具體到行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，內(nèi)部控制就是圍繞組織提供更加高效的公共服務(wù)，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全等目的而采取的一系列手段與措施之和。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制原則

不同行政事業(yè)單位客觀上存在各方面的差異性，這意味著在內(nèi)部控制方面并沒(méi)有一個(gè)可以套用的統(tǒng)一模式，但是這并不意味著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制沒(méi)有原則以及規(guī)律可循。從目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的一般原則來(lái)看，主要包括以下幾個(gè)方面：一是全面控制原則，即內(nèi)部控制要做到面面俱到和全員參與；二是動(dòng)態(tài)適應(yīng)原則，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要根據(jù)外部環(huán)境和發(fā)展階段等方面的變化來(lái)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整；三是權(quán)力制衡原則，是指內(nèi)部控制要在權(quán)力設(shè)置、流程開(kāi)展方面進(jìn)行權(quán)責(zé)的合理分配，形成一個(gè)良好的制衡機(jī)制。

（三）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制作用

對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，內(nèi)部控制的主要作用體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先就是防控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)部控制在確保行政事業(yè)的資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)信息準(zhǔn)確等方面發(fā)揮著重要作用，通過(guò)內(nèi)部控制工作的有效推進(jìn)，來(lái)對(duì)于潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)識(shí)別以及控制。其次就是內(nèi)部控制在反腐倡廉方面作用比較明顯，目前行政事業(yè)單位各類腐敗行為頻發(fā)高發(fā)，很大部分的原因在于內(nèi)部控制的不完善，通過(guò)內(nèi)部控制可以減少各種腐敗行為的漏洞，鏟除貪腐的溫床。最后就是提升行政效率，降低行政成本，我國(guó)大部分行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)來(lái)源于國(guó)家撥款，在目前外部監(jiān)督以及控制作用不夠的情況下，關(guān)鍵還需要行政事業(yè)單位自身加強(qiáng)內(nèi)部控制，在重點(diǎn)環(huán)節(jié)制定完善的制度標(biāo)準(zhǔn)，從而降低成本、效率提升。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目前尚存在較多的問(wèn)題，嚴(yán)重削弱了內(nèi)部控制效果，具體分析闡述如下：

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不完善

目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境并不是很完善，企業(yè)紀(jì)律、內(nèi)控文化、權(quán)責(zé)分配、人力資源等方面都存在較多問(wèn)題，使得內(nèi)部控制工作的開(kāi)展受到了負(fù)面影響。以組織架構(gòu)為例，不少行政事業(yè)單位組織架構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，權(quán)力過(guò)于集中，權(quán)責(zé)分配存在缺陷，從而給內(nèi)部控制工作的開(kāi)展帶來(lái)了不便。

（二）對(duì)內(nèi)部控制重視不足

目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的開(kāi)展并沒(méi)有得到足夠的重視，單位的經(jīng)營(yíng)管理者對(duì)于內(nèi)部控制的重要作用以及迫切性沒(méi)有一個(gè)充分的認(rèn)知。觀念層面的認(rèn)識(shí)不足使得內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位被明顯邊緣化，其后果就是對(duì)于這一工作開(kāi)展的支持嚴(yán)重不足，組織、人力、物力等方面都無(wú)法根據(jù)內(nèi)部控制的需要來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)以及配置，結(jié)果導(dǎo)致內(nèi)控的開(kāi)展受到各種阻礙，內(nèi)部控制效果因此受到很大的負(fù)面影響。

（三）內(nèi)部控制制度不健全

1.相當(dāng)多的行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度都流于形式，如崗位設(shè)置不合理。不相容崗位是指那些如果由一人擔(dān)任，既可能發(fā)生錯(cuò)誤和舞弊行為，又可能掩蓋其錯(cuò)誤行為的崗位，行政事業(yè)單位不相容崗位相互分離的核心是“內(nèi)部牽制”，它要求每項(xiàng)業(yè)務(wù)都要經(jīng)過(guò)兩個(gè)或兩個(gè)以上的部門或人員來(lái)處理，相互之間既相互協(xié)作又相互制約。但在實(shí)際工作中，一人兼多崗的情形非常普遍。比如，有的單位出納人員兼任辦公室工作，辦公室人員既負(fù)責(zé)物品的采購(gòu)，又負(fù)責(zé)物品的管理，有的單位出納擔(dān)任會(huì)計(jì)主管，并管理會(huì)計(jì)檔案等等。

2.內(nèi)部授權(quán)審批制度缺乏執(zhí)行力度。行政事業(yè)單位的內(nèi)部授權(quán)控制要求各崗位、人員辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)利范圍、審批流程及相關(guān)責(zé)任，建立重大事項(xiàng)集體決策制度和聯(lián)簽制度。通過(guò)調(diào)研不難發(fā)現(xiàn)，部分行政事業(yè)單位仍是由“一把手”說(shuō)了算，無(wú)法按照審批權(quán)限運(yùn)行業(yè)務(wù)流程，所謂的“集體決策”、“聯(lián)簽”也是流于形式。

（四）內(nèi)部控制信息溝通不通暢

目前很多行政事業(yè)單位沒(méi)有專門的內(nèi)控信息溝通渠道，各種內(nèi)控信息難以在不同部門順暢流動(dòng)共享，這使得內(nèi)部控制決策往往沒(méi)有充足的信息支撐，很容易導(dǎo)致內(nèi)部控制決策出現(xiàn)失誤。

（五）內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)缺位

很多行政事業(yè)單位因?yàn)閷?duì)內(nèi)部控制工作重視不足，沒(méi)有進(jìn)行必要的內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)，缺少對(duì)內(nèi)部控制效果的診斷分析。這種情況下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制效果很難被全面地把握，內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題難以了解，這就阻礙了內(nèi)部控制的不斷改善，久而久之必然就會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部控制效果步入一個(gè)下行的通道之中。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制完善策略

未來(lái)內(nèi)部控制對(duì)于行政事業(yè)單位的重要性還會(huì)不斷凸顯，因此行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面需要高度重視，并結(jié)合自身的實(shí)際需要，采取切實(shí)有效的措施來(lái)推動(dòng)內(nèi)部控制水平的不斷提升，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的重要作用。

（一）完善內(nèi)部控制環(huán)境

首先，單位負(fù)責(zé)人要對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)，重視內(nèi)部控制制度的健全和人才的培養(yǎng)，營(yíng)造一個(gè)良好的內(nèi)部控制氛圍。

其次，內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，而非某一部門單獨(dú)完成的工作。這就需要單位職工全員參與，明確崗位職責(zé)、分工，堅(jiān)持不相容職務(wù)相分離，培養(yǎng)良好的內(nèi)控環(huán)境。

最后，加強(qiáng)人員的培養(yǎng)，把好人員任用關(guān)，確保內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位配備的人員具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和能力，不斷加強(qiáng)職工業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，提升職工素質(zhì)，實(shí)行財(cái)會(huì)部門關(guān)鍵崗位定期輪崗制度等，逐步實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制環(huán)境的優(yōu)化。

（二）建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)單位業(yè)務(wù)的發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的變化以及相關(guān)政策法規(guī)的變更，及時(shí)修改完善單位內(nèi)部控制與管理制度，制定出一套包含單位各個(gè)部門、各個(gè)崗位、各個(gè)人員的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，并根據(jù)崗位設(shè)置相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控等級(jí)，制定出有效地風(fēng)險(xiǎn)控制措施。同時(shí)建立有效地激勵(lì)機(jī)制，考核機(jī)制，做到獎(jiǎng)罰分明，使職工不能貪、不敢貪，由以前的事后懲罰改變?yōu)槭虑邦A(yù)防，筑牢風(fēng)險(xiǎn)防線。

在進(jìn)行業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算業(yè)務(wù)控制與管理、收支管理情況、政府采購(gòu)管理情況、資產(chǎn)管理情況、建設(shè)項(xiàng)目管理情況、合同管理情況等。通過(guò)對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)控制要素的識(shí)別、歸類和分析，找出關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)行分析排隊(duì)，建立內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，有效地防范和規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善控制活動(dòng)

行政事業(yè)單位需要針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)，采用不同的控制活動(dòng)，確?？刂苹顒?dòng)的靈活性以及有效性。

比如，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上針對(duì)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程制定流程圖，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)增加監(jiān)控力度制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，通過(guò)反復(fù)的測(cè)算制定出有針對(duì)性的內(nèi)部控制制度。

又如，各單位要嚴(yán)格執(zhí)行“三重一大”重大事項(xiàng)決策制度或聯(lián)簽制度，任何人不得單獨(dú)進(jìn)行決策或擅自改變集體決策意見(jiàn)，最大程度的防止濫用權(quán)力等違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

再如，建立黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不直接分管主要工作制度，建立崗位責(zé)任制。明確黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)各自的職責(zé)、權(quán)限、運(yùn)作程序和目標(biāo)要求，做到權(quán)力和責(zé)任統(tǒng)一。黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本單位人事、財(cái)務(wù)、工程建設(shè)、物資采購(gòu)和行政審批等工作負(fù)總責(zé)，班子其他成員根據(jù)分工，對(duì)責(zé)任范圍內(nèi)的工作負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（四）完善內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)內(nèi)部控制工作開(kāi)展的需要，制定更加完善的內(nèi)部控制制度，重點(diǎn)解決好內(nèi)部控制方面的問(wèn)題，同時(shí)還要盡量做到全面，如在資產(chǎn)安全、信息溝通、審批權(quán)限等方面都要有相應(yīng)的制度，從而提升內(nèi)部控制工作的規(guī)范性。內(nèi)部控制制度完善設(shè)計(jì)，一方面是要注意對(duì)于其他行政事業(yè)單位制度的借鑒，結(jié)合自身的實(shí)際情況，將那些成功的制度做到為我所用；另外一方面則需要在內(nèi)部控制制度建設(shè)方面，充分注意員工的參與，征求廣大員工的意見(jiàn)以及建議，從而提升制度的科學(xué)性以及權(quán)威性。

（五）暢通內(nèi)部控制信息

在內(nèi)部控制信息溝通方面，需要行政事業(yè)單位建立起有效的內(nèi)控信息傳遞、共享機(jī)制，確保各種內(nèi)控信息能夠在不同的部門、不同的層級(jí)之間無(wú)障礙傳遞，這樣才能夠給內(nèi)部控制決策提供詳實(shí)的信息依據(jù)，提升內(nèi)部控制決策的正確性。舉例而言，在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別以及控制方面，就需要財(cái)務(wù)方面的各種資料，需要這些資料能夠及時(shí)地傳達(dá)給行政事業(yè)單位的高層，從而快速的對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行應(yīng)對(duì)以及控制，減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)放大的可能性。為了暢通內(nèi)部控制信息，行政事業(yè)單位需要在組織架構(gòu)設(shè)置的扁平化、無(wú)邊界等方面努力，營(yíng)造良好的溝通文化、氛圍，從而提升內(nèi)部控制有效溝通水平。

（六）加強(qiáng)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)

行政事業(yè)單位通過(guò)引入內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)來(lái)發(fā)現(xiàn)，并解決好內(nèi)部控制問(wèn)題，從而推動(dòng)內(nèi)部控制水平的不斷提升。在內(nèi)部控制評(píng)價(jià)方面，行政事業(yè)單位可以采用內(nèi)部評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的模式，聘請(qǐng)中立客觀的第三方機(jī)構(gòu)來(lái)彌補(bǔ)內(nèi)部評(píng)價(jià)的不足，全面把握好內(nèi)部控制中存在的不足以及薄弱之處，明確內(nèi)部控制改進(jìn)的基本方向，從而實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的不斷優(yōu)化調(diào)整，更好的發(fā)揮內(nèi)部控制的重要作用。

總之，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制作用的充分發(fā)揮需要做好一系列的工作，這對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)難度很大，甚至可以說(shuō)是任重道遠(yuǎn)。隨著國(guó)家層面對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要求得越來(lái)越具體，未來(lái)行政事業(yè)單位需要在內(nèi)部控制完善方面具有危機(jī)感，并根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，不斷完善內(nèi)部控制水平，從而更好地發(fā)揮內(nèi)部控制對(duì)于行政事業(yè)單位健康發(fā)展的重要作用。

（作者單位為河南省漯河市建設(shè)工程交易中心）

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