劉燦燦

摘要：大學(xué)章程是大學(xué)的基本法，在大學(xué)規(guī)章體系中處于頂層地位。大學(xué)章程是大學(xué)辦學(xué)和管理的綱領(lǐng)性文件，為保證大學(xué)正常運(yùn)行，主要就學(xué)校職能、辦學(xué)目標(biāo)、校管理體制的構(gòu)建及運(yùn)作等基本問題作出全面規(guī)范的回答。大學(xué)章程伴隨著大學(xué)的建立和興起，是大學(xué)成為獨(dú)立法人的必備條件，也是合理處理好大學(xué)內(nèi)部成員利益相互關(guān)系，社會(huì)、大學(xué)和政府的地位關(guān)系的重要依據(jù)。文章通過比較中美大學(xué)章程在法律地位、制定程序和章程內(nèi)容上的差異，提出中國大學(xué)章程存在著制定內(nèi)容和程序上的科學(xué)性、實(shí)施過程中效力性的隱患。

關(guān)鍵詞：大學(xué)章程；制定；實(shí)施

一、中美章程的比較

（一）章程的法律地位比較

在西方大學(xué)的發(fā)展歷史當(dāng)中，往往是先有了大學(xué)章程，被予以通過之后，才有了相應(yīng)的大學(xué)的建立與興起。美國的大學(xué)章程是由國會(huì)或者州議會(huì)先法律上認(rèn)可，也正因?yàn)榇?，美國大學(xué)章程具有崇高的法律地位?！耙恍┟绹髮W(xué)章程經(jīng)過不斷的修訂和完善，甚至成為美國一些州的教育法的條款?！彼固垢４髮W(xué)，最初源于1885年11月頒布的“創(chuàng)始基金”，該文件被加州立法機(jī)關(guān)通過之后，才正式著手建立大學(xué)。因此，“創(chuàng)始基金”是斯坦福大學(xué)章程的雛形，擁有加州議會(huì)所批準(zhǔn)的法律效力?！懊绹?lián)邦政府和州政府規(guī)定，大學(xué)與政府均不能單方面修改或撤銷章程”，著名的“達(dá)特茅斯學(xué)院案”很好地解釋了美國私立大學(xué)章程的法律地位。1816年起，新罕布什爾州政府通過三項(xiàng)立法變相修改了達(dá)特茅斯學(xué)院的章程，成立“達(dá)特茅斯大學(xué)”，此舉引發(fā)了學(xué)院董事會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)，認(rèn)為州的立法對(duì)學(xué)院章程的改變，實(shí)際上是對(duì)學(xué)院的法人身份進(jìn)行了改變。最高法院對(duì)章程進(jìn)行了解讀，認(rèn)為“達(dá)特茅斯學(xué)院章程是受憲法保護(hù)的合同，而章程所載明的學(xué)院的權(quán)利因?yàn)橹菡牧⒎ǘ粡?qiáng)行削弱”。因此大學(xué)章程界定了政府和高校的關(guān)系，具體表現(xiàn)為一種契約性，政府在對(duì)高校宏觀調(diào)控之余，高校也有自身獨(dú)立的法律地位。

在中國，1995年開始實(shí)施的《中華人民共和國教育法》清晰地指出：“設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，必須要有組織機(jī)構(gòu)和章程”，并且強(qiáng)調(diào)“學(xué)校及其它教育機(jī)構(gòu)按照章程自主管理”?！秶抑虚L(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，開始為大學(xué)章程的建設(shè)提出要求，到2011年11月28日發(fā)布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》和《2013年至2015年部委所屬高校章程建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》，已經(jīng)明確了目前國家大學(xué)章程建設(shè)的時(shí)間期限、具體任務(wù)和要求。這些都是我國大學(xué)章程建設(shè)的政策性指導(dǎo)。

然而這些諸多的法律法規(guī)條文，均對(duì)建設(shè)大學(xué)章程提出了要求和其在學(xué)校管理中的地位，而在整個(gè)法律管理體系中具有怎樣的法律效力未能詳盡說明。此外，在現(xiàn)有的章程里雖然對(duì)學(xué)校的內(nèi)部成員之間的法律關(guān)系有所涉及，但怎樣處理好這些法律關(guān)系，大學(xué)章程很難作為評(píng)判的依據(jù)。如清華大學(xué)章程十六條規(guī)定了學(xué)生和教職工各自的權(quán)利和義務(wù)，但學(xué)校、學(xué)生、教職工等發(fā)生利益沖突之時(shí)，有怎樣的規(guī)定條文和機(jī)制給予保障，未能詳細(xì)說明。其次，在與政府的關(guān)系上，政府對(duì)大學(xué)內(nèi)部管理的參與和管理權(quán)未能解釋。因此，在大學(xué)獨(dú)立的法人地位與行政力量的博弈中，沒有明確的章程條文作依據(jù)和法律地位的保障，大學(xué)往往是妥協(xié)的那一方。

（二）章程制定程序比較

美國高校，董事會(huì)均是學(xué)校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，是學(xué)校的法人，大學(xué)章程的設(shè)計(jì)和制定也由董事會(huì)直接決定 。美國大學(xué)章程的制定遵循嚴(yán)格的程序，總是學(xué)校先列出提案，報(bào)批董事會(huì)后，經(jīng)至少三分之二的董事會(huì)成員投票同意之后，再由權(quán)力機(jī)構(gòu)審核后，最后向社會(huì)公布。因此，美國各大高校的大學(xué)章程都可以通過它們相應(yīng)的學(xué)校網(wǎng)站查詢到。同時(shí)，為應(yīng)對(duì)各種條件的變化，大學(xué)章程變動(dòng)的頻率也很高。

中國大學(xué)章程的編制與修訂，也有著自身的特色。北京大學(xué)章程第九章附則的五十四條提出“要經(jīng)學(xué)校教代會(huì)討論、校務(wù)委員會(huì)審議、校長(zhǎng)辦公會(huì)議審議、校黨委審定后，由校長(zhǎng)簽發(fā)，報(bào)上級(jí)核準(zhǔn)”。同時(shí)在五十五條提出“建立學(xué)校章程委員會(huì)，享有對(duì)章程起草修訂，組織實(shí)施，解釋和監(jiān)督的權(quán)利”。相較美國大學(xué)章程制定程序，中國大學(xué)章程在內(nèi)容上并未對(duì)程序怎樣實(shí)施進(jìn)行詳細(xì)的說明，只簡(jiǎn)單說明了制定參與的部門。各個(gè)部門參與的人數(shù)，決議通過的人數(shù)比例，提案提出前的準(zhǔn)備工作等都未加以說明。因此，在今后大學(xué)章程的實(shí)施編寫修訂過程中，缺少具體的數(shù)字依據(jù)，是否會(huì)帶來編寫條目科學(xué)性的問題，有待商榷。

（三）章程內(nèi)容比較

大學(xué)章程的內(nèi)容主要包括“學(xué)校辦學(xué)宗旨、內(nèi)部管理體制、教職工的權(quán)利和義務(wù)、學(xué)生及校友的權(quán)利和義務(wù)、經(jīng)費(fèi)資產(chǎn)和財(cái)務(wù)制度、社會(huì)服務(wù)與外部關(guān)系”。中美大學(xué)章程在內(nèi)容組織結(jié)構(gòu)上還是有著很大的差別的，各有側(cè)重點(diǎn)。杜克大學(xué)的章程，篇幅占總體79.9%，同時(shí)將學(xué)校的董事會(huì)、各委員會(huì)、大學(xué)官員、校長(zhǎng)、教務(wù)長(zhǎng)、執(zhí)行副總裁、衛(wèi)生事務(wù)校長(zhǎng)等的義務(wù)與職責(zé)范圍都具體指明了。清華、北大章程側(cè)重對(duì)校黨委、校長(zhǎng)、學(xué)術(shù)委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)的職能闡釋。美國大學(xué)章程里管理機(jī)構(gòu)各項(xiàng)條目多關(guān)注事務(wù)性的一些權(quán)利，非常具體化。中國大學(xué)章程對(duì)管理機(jī)構(gòu)體制的敘述側(cè)重于一些綱領(lǐng)性的條文，比較籠統(tǒng)。此外，中國的大學(xué)章程相較美國，在大學(xué)的職能和辦學(xué)宗旨目標(biāo)上花了大量的筆墨，作為章程的開頭，可以清晰地感受到大學(xué)的責(zé)任所在。而在教職工、學(xué)生、校友的權(quán)利和義務(wù)上，美國的大學(xué)章程主要體現(xiàn)于學(xué)校的各個(gè)組織機(jī)構(gòu)中，在這些組織里，他們應(yīng)該得到怎樣的權(quán)利，履行怎樣的義務(wù)，在教學(xué)、財(cái)務(wù)、管理、衛(wèi)生等方面作出了說明，條目分散，而中國的大學(xué)章程主要側(cè)重總結(jié)性的描述與歸納，比較抽象。

二、中國大學(xué)章程存在的隱患

（一）制定過程中的缺失性

大學(xué)章程在制定過程中存在著形式和內(nèi)容上的缺失性。在內(nèi)容上，權(quán)力運(yùn)行中，學(xué)生、教職工的地位未能很好地體現(xiàn)，同時(shí)未能界定好政府官員在大學(xué)權(quán)力運(yùn)行中的角色，因此大學(xué)和政府的關(guān)系就顯得非常微妙，行政力量、黨委會(huì)在大學(xué)章程中的地位還是很高。在章程的表述中，多為一些抽象的說明，具體在學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)中，各個(gè)部門機(jī)構(gòu)、教師、學(xué)生、管理人員的參與比例和職權(quán)范圍未能詳細(xì)說明。另外，章程大都千篇一律，未能形成自身的大學(xué)特色。而在形式上，外部立法未能給予內(nèi)部章程明確的法律效力來源，沒有內(nèi)外的相輔相成，大學(xué)章程很有可能就會(huì)流于形式。再加上，章程制定者類型小、范圍窄，制定過程在章程中也只是草草說明，降低了成文的科學(xué)性。

（二）實(shí)施過程中的缺失性

認(rèn)識(shí)的不到位是章程實(shí)施過程中面臨的最大挑戰(zhàn)。首先，高校領(lǐng)導(dǎo)層和利益相關(guān)者，對(duì)章程的重要性認(rèn)識(shí)不足。在西方，章程先于大學(xué)產(chǎn)生，是大學(xué)辦學(xué)的指導(dǎo)，而在中國，高校的章程建設(shè)進(jìn)度緩慢，領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)其缺乏重視，因此辦學(xué)過程中出現(xiàn)的各種問題都缺乏原則性的指導(dǎo)。其次是政府的認(rèn)知不足。盡管政校分離，去行政化的議題一直是熱點(diǎn)，但是政府對(duì)高校自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)向來都是阻力之一。雖然國家、政府將建設(shè)大學(xué)章程提上日程，并給了時(shí)間限制，但是行政命令顯然沒有法律條文來得更正式和穩(wěn)固。最后，是民眾的認(rèn)識(shí)不足。社會(huì)上缺少對(duì)大學(xué)章程建設(shè)的關(guān)注，有限公布的大學(xué)章程也很難在社會(huì)上引起討論的熱潮。學(xué)生作為高等教育的消費(fèi)者，也未能認(rèn)清自身在高等教育中的地位，缺乏對(duì)學(xué)校建設(shè)大學(xué)章程的熱情。

當(dāng)然，近幾年八校建立起大學(xué)章程，以及北大、清華為首的各大高校陸續(xù)出臺(tái)的大學(xué)章程，可以說進(jìn)程加速了，前景是美好的。但是，章程是否真正能承接起它所起的功能，仍有待考證。

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