摘 要 政府購(gòu)買服務(wù)是當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和政府管理創(chuàng)新的重大舉措，黨的十八大、十八屆三中全會(huì)中都明確提出，要改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，推廣政府購(gòu)買服務(wù)。近年來，閔行區(qū)的經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)快速發(fā)展，但另一方面人口也在迅速增長(zhǎng)，相應(yīng)的公眾對(duì)公共服務(wù)的需求也在急劇增加。為了解決公共服務(wù)短缺問題，閔行區(qū)逐步在實(shí)現(xiàn)由“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變，通過政府購(gòu)買服務(wù)，發(fā)揮社會(huì)力量在提供服務(wù)中的作用。本文通過對(duì)閔行區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)現(xiàn)狀及問題的分析，就如何進(jìn)一步擴(kuò)大閔行區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)提出對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞 政府購(gòu)買服務(wù) 社會(huì)組織

黨的十八大明確提出要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式。在社會(huì)管理中，包括三種力量：政府、社會(huì)與市場(chǎng)，三者之間的關(guān)系是相互分工、相互依存的、相互支撐的。特別是對(duì)政府來說，積極培育和利用好其他兩種力量，對(duì)于自身的角色歸位具有重要意義。政府向企業(yè)、社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，對(duì)于深化社會(huì)領(lǐng)域改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，建立政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元化主體共同提供公共服務(wù)的新模式，提高公共服務(wù)水平和效率，激發(fā)整個(gè)社會(huì)的活力和創(chuàng)造力，都具有重要意義。以下結(jié)合筆者的工作實(shí)際，談?wù)勅绾芜M(jìn)一步擴(kuò)大閔行區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)。

一、目前閔行區(qū)推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)情況

近年來，閔行區(qū)在轉(zhuǎn)移政府職能、倡導(dǎo)政府購(gòu)買服務(wù)理念、引導(dǎo)社會(huì)力量參與方面進(jìn)行了積極有效的實(shí)踐探索。

（一）不斷加大政府購(gòu)買服務(wù)投入力度，特別是在群眾關(guān)心的公共服務(wù)領(lǐng)域

閔行區(qū)是一個(gè)人口導(dǎo)入大區(qū)，近幾年面臨公眾對(duì)公共服務(wù)的需求急劇上升，為了解決公共服務(wù)短缺問題，逐步在實(shí)現(xiàn)由“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變，采取政府購(gòu)買服務(wù)方式。例如，在教育領(lǐng)域，安排資金用于購(gòu)買民辦學(xué)校提高學(xué)前、基礎(chǔ)教育服務(wù)；在就業(yè)培訓(xùn)方面，安排資金用于購(gòu)買職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展技能培訓(xùn)和再就業(yè)服務(wù)；在政法條線，安排資金用于購(gòu)買社工機(jī)構(gòu)開展禁毒矯正等服務(wù)，購(gòu)買人民調(diào)解協(xié)會(huì)開展各類糾紛調(diào)解服務(wù)等；在養(yǎng)老服務(wù)方面，安排資金用于向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)；在基層服務(wù)方面，安排資金用于向非正規(guī)就業(yè)組織和民辦非企業(yè)購(gòu)買社區(qū)助老、社區(qū)助殘、河道保潔、林業(yè)養(yǎng)護(hù)、勞動(dòng)保障、社區(qū)保安等方面的服務(wù)。

（二）設(shè)立專項(xiàng)資金，大力培育社會(huì)組織

2007年，閔行區(qū)在全市率先實(shí)行了社會(huì)團(tuán)體與黨政機(jī)關(guān)分離改革，為了確保社會(huì)團(tuán)體在實(shí)行分離改革后能夠正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，制定出臺(tái)了《關(guān)于閔行區(qū)社會(huì)團(tuán)體與黨政機(jī)關(guān)分離改革的意見》。2010年的3月份，又制定出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的實(shí)施意見》，明確設(shè)立民間組織發(fā)展專項(xiàng)資金1000萬元，主要用于購(gòu)買民間組織服務(wù)，扶持、培育和壯大社會(huì)組織，推動(dòng)社會(huì)組織孵化園基地建設(shè)，通過項(xiàng)目資金扶持的形式培育社會(huì)組織快速成長(zhǎng)。

（三）積極探索閔行區(qū)政府購(gòu)買公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)

閔行區(qū)政府購(gòu)買公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)由分管區(qū)長(zhǎng)牽頭，社建委、編委辦、民政局、財(cái)政局、發(fā)改委、公共服務(wù)局等部門共同推進(jìn)，并納入?yún)^(qū)委區(qū)政府重點(diǎn)工作。根據(jù)中央推進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)力量的相關(guān)要求，結(jié)合我區(qū)實(shí)際情況，主要是形成“1+3+3”7個(gè)制度框架，即《閔行區(qū)政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)項(xiàng)目指導(dǎo)意見》+3個(gè)目錄《閔行區(qū)政府轉(zhuǎn)移職能目錄》《閔行區(qū)政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)項(xiàng)目目錄》《可承接政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織名錄》+3個(gè)操作性指導(dǎo)意見《社會(huì)組織準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見》《政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)管體系指導(dǎo)意見》《政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估體系指導(dǎo)意見》及其操作細(xì)則。閔行區(qū)政府公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)進(jìn)一步規(guī)范了購(gòu)買公共服務(wù)的行為，通過公開透明的程序，逐步推進(jìn)項(xiàng)目審定、資金分配、結(jié)果公示和效果評(píng)估等各項(xiàng)任務(wù)，提高政府購(gòu)買公共服務(wù)的效益。

二、閔行區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)存在的問題

閔行區(qū)盡管在政府購(gòu)買服務(wù)工作中做了很多嘗試，但畢竟還處于探索階段，還沒有形成一個(gè)完整的體系，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容、范圍、方式等都還需要進(jìn)一步的研究、實(shí)踐。在實(shí)施政府采購(gòu)服務(wù)的過程中，肯定會(huì)碰到諸多問題，也會(huì)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）政府職能與購(gòu)買服務(wù)之間的界定問題

政府購(gòu)買服務(wù)的領(lǐng)域與范圍應(yīng)該是政府失靈或政府不宜直接介入的領(lǐng)域，但在實(shí)際執(zhí)行過程中往往會(huì)出現(xiàn)另外一種傾向，把政府職能范圍之內(nèi)的“分內(nèi)事”也通過購(gòu)買服務(wù)的方式讓渡出去，造成新的政府“缺位”。

（二）購(gòu)買服務(wù)的“價(jià)格”確定問題

購(gòu)買服務(wù)不同于購(gòu)買有形的貨物，購(gòu)買主體往往對(duì)于購(gòu)買服務(wù)的必要性和購(gòu)買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)難以確定，存在一定的模糊性和隨意性，既不能單純參考機(jī)關(guān)事業(yè)單位的供給模式，又不能完全參照市場(chǎng)企業(yè)供給價(jià)格，需要通過專業(yè)的評(píng)估方法，如成本效益分析來確定。特別是對(duì)于公共服務(wù)類項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目都有自身的特點(diǎn)，需求程度不一，復(fù)雜性較大，社會(huì)評(píng)價(jià)和效益評(píng)價(jià)有時(shí)也難以操作。

（三）購(gòu)買服務(wù)的政府采購(gòu)問題

按照政府采購(gòu)有關(guān)法律法規(guī)，超過一定金額的服務(wù)均應(yīng)實(shí)施政府采購(gòu)，但是在部分領(lǐng)域社會(huì)組織的選擇范圍往往非常有限，通常只有某一個(gè)社會(huì)組織符合條件，很難通過政府采購(gòu)來實(shí)施。例如，司法調(diào)解、勞動(dòng)關(guān)系調(diào)解等公共服務(wù)事項(xiàng)很少有資質(zhì)的社會(huì)組織來承接或者愿意承接。當(dāng)然，另一方面，由于政府自身不愿意放權(quán)，導(dǎo)致社會(huì)或者市場(chǎng)很難介入。

（四）社會(huì)組織的日常管理問題

民辦非企業(yè)等社會(huì)組織根據(jù)相關(guān)規(guī)定不應(yīng)實(shí)施分紅制度，但在實(shí)際執(zhí)行過程中往往發(fā)現(xiàn)對(duì)應(yīng)收入的支出范圍、標(biāo)準(zhǔn)缺乏實(shí)質(zhì)性要求和監(jiān)管，社會(huì)組織的行為、財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部控制、公開透明等方面還存在較多薄弱環(huán)節(jié)。

三、進(jìn)一步擴(kuò)大閔行區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)的建議

（一）購(gòu)買服務(wù)要與政府職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來

政府各部門應(yīng)進(jìn)一步梳理可向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的職能并確定轉(zhuǎn)移的范圍，應(yīng)該由各部門梳理政府購(gòu)買服務(wù)的事項(xiàng)，由編制機(jī)構(gòu)根據(jù)各單位的職能配置以及編制配備情況進(jìn)行審核，進(jìn)一步明確界定“可買”和“不可買”的服務(wù)清單。既要通過政府購(gòu)買服務(wù)，推動(dòng)政府簡(jiǎn)政放權(quán)，防止“大包大攬”，也要確保政府全面正確履行職能，防止將應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)項(xiàng)目推向市場(chǎng)。

（二）提高社會(huì)組織的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力

根據(jù)目前我區(qū)整體社會(huì)組織綜合能力來看，在公開招標(biāo)時(shí)，與一些市場(chǎng)化程度較高、專業(yè)程度較強(qiáng)的企業(yè)相比，還不具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。那么政府應(yīng)該從什么角度切入去促進(jìn)社會(huì)組織成長(zhǎng)？目前，一些部門從扶持社會(huì)組織發(fā)展角度，主動(dòng)考慮管轄行業(yè)內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體，為他們提供項(xiàng)目和生存的環(huán)境。然而，長(zhǎng)期靠政府喂食的社會(huì)組織永遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，“授人以魚，不如授人以漁”。政府一方面繼續(xù)做好推動(dòng)社會(huì)組織孵化和扶持，對(duì)于創(chuàng)業(yè)初期的社會(huì)組織按照政策給予支持；另一方面還是應(yīng)當(dāng)從裁判員的角度出發(fā)，為社會(huì)組織參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造公平的環(huán)境，鼓勵(lì)他們走出去，闖出去，在競(jìng)爭(zhēng)中不斷成長(zhǎng)。

（三）分層次、分行業(yè)有重點(diǎn)地扶持社會(huì)組織

充分發(fā)揮政府扶持資金的導(dǎo)向作用，分層次、分行業(yè)并因地制宜地進(jìn)行扶持。要優(yōu)先扶持社區(qū)社會(huì)組織，社區(qū)社會(huì)組織切近百姓，最能了解民情民意，也最能提供百姓需求的公共服務(wù)，如文化體育、養(yǎng)老助殘、矛盾調(diào)解、就業(yè)援助等等。要重點(diǎn)發(fā)展文化類、體育類、民政類、法律類與百姓日常生活息息相關(guān)、而政府不能有效提供或不宜直接提供的專業(yè)化、個(gè)性化服務(wù)。

（四）加強(qiáng)資金監(jiān)管，突出資金使用績(jī)效

支持社會(huì)組織的發(fā)展一定要通過項(xiàng)目化運(yùn)作、合同管理、績(jī)效評(píng)估等方式，與其提供的公共服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和效率結(jié)合起來，突出社會(huì)組織的公益屬性，絕不應(yīng)通過簡(jiǎn)單的撥款方式支持，避免產(chǎn)生嚴(yán)重依賴政府、重現(xiàn)政社不分的格局；加強(qiáng)資金投入的后續(xù)跟蹤與問效，引入社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)和審計(jì)，提高資金的使用效率；加強(qiáng)公開透明度建設(shè)，廣泛接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

（作者單位為上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院）

[作者簡(jiǎn)介：吳海燕（1983—），女，現(xiàn)就讀于上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2014級(jí)MPA研究生3班。]

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