許 小 玲

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生存壓力與行動(dòng)理性：民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)策略行為研究*

許 小 玲

摘要：近年來(lái)，民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)獲得了迅速發(fā)展。民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在呈現(xiàn)總量上升的繁榮景象的同時(shí)，面臨的是發(fā)展中的步履艱難，而生存壓力是機(jī)構(gòu)爭(zhēng)資跑項(xiàng)、厲行節(jié)約和服務(wù)遞送中投機(jī)化策略的動(dòng)因。這些策略行為是機(jī)構(gòu)在生存壓力下的理性之舉，有些雖不具有合法性和正當(dāng)性，但短期內(nèi)可以有效應(yīng)對(duì)資源匱乏的現(xiàn)實(shí)，而長(zhǎng)遠(yuǎn)看，也使機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出性質(zhì)變異和目標(biāo)置換的傾向。要想使民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展實(shí)踐不淪為“烏托邦”式的理想情境，還有許多工作要做。其中，制度化建設(shè)是根本。

關(guān)鍵詞：民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)；生存壓力；行動(dòng)理性；生存策略；資源

隨著中國(guó)社會(huì)發(fā)展和福利轉(zhuǎn)型、政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)工作教育及專業(yè)化推進(jìn)，中國(guó)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)特別是民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱民辦社工機(jī)構(gòu))獲得了迅速發(fā)展。截至2015年底，全國(guó)培育發(fā)展的民辦社工機(jī)構(gòu)已達(dá)3522家，其中廣東超過(guò)780家，數(shù)量位居全國(guó)第一。①這些機(jī)構(gòu)在各地呈現(xiàn)出“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的格局，對(duì)于起步階段的中國(guó)社會(huì)工作行業(yè)來(lái)說(shuō)是一件好事。按照“分類控制”的觀點(diǎn)②，基于需方市場(chǎng)推動(dòng)成立的民辦社工機(jī)構(gòu)可以提供社會(huì)發(fā)展所需的公共物品，還能吸納就業(yè)，因此在解決和預(yù)防社會(huì)問(wèn)題上被寄予厚望，成為適度普惠型社會(huì)福利新的提供載體。與此同時(shí)，政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐的推進(jìn)也讓人們看到社會(huì)組織存在廣闊的發(fā)展空間，福利提供中平等伙伴關(guān)系的形成指日可待。那么，現(xiàn)實(shí)真的如此樂(lè)觀嗎？諸多研究、報(bào)道及筆者親身經(jīng)歷所呈現(xiàn)的場(chǎng)景是：民辦社工機(jī)構(gòu)總量不斷上升的表面繁榮掩蓋了其生存上的種種困境和發(fā)展中的步履艱難。在這種困難重重的環(huán)境中，很多民辦社工機(jī)構(gòu)仍然能夠存活下來(lái)。它們憑借的是什么？放棄了抑或保留了什么？帶著這些問(wèn)題，本文在以定性研究方法收集資料③、以內(nèi)容分析法分析資料的基礎(chǔ)上，以動(dòng)態(tài)資源理論為視角，緊緊圍繞“做了什么”以及“怎么做”揭示民辦社工機(jī)構(gòu)的生存策略及其給機(jī)構(gòu)發(fā)展帶來(lái)的影響。對(duì)這些問(wèn)題深入細(xì)致地研究不僅關(guān)系到民辦社工機(jī)構(gòu)在整個(gè)福利服務(wù)供給中的地位與作用，更關(guān)系到社會(huì)工作未來(lái)的良性發(fā)展。

一、生存壓力：民辦社工機(jī)構(gòu)策略行為的動(dòng)因

組織的行動(dòng)能力與它的資源動(dòng)員能力關(guān)系密切。在其他條件相對(duì)穩(wěn)定的情況下，組織獲得的資源數(shù)量多少?zèng)Q定了它行動(dòng)能力的大小。④政府主導(dǎo)成立的或事業(yè)單位轉(zhuǎn)制的官辦社工機(jī)構(gòu)誕生于政府母體或脫胎于政府，與政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，因此發(fā)展中容易獲得政府的支持，而純粹意義的民辦社工機(jī)構(gòu)則遇到了許多無(wú)法回避的生存壓力。

1.有機(jī)構(gòu)而無(wú)服務(wù)

筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多民辦社工機(jī)構(gòu)已經(jīng)在民政部門登記注冊(cè)，在社會(huì)工作人才建設(shè)試點(diǎn)推進(jìn)和地方社會(huì)組織培育項(xiàng)目的支持下，部分機(jī)構(gòu)在初期還得到了提供辦公場(chǎng)地、減免水電費(fèi)、房租等方面的優(yōu)惠。從組織結(jié)構(gòu)看，它們都是治理嚴(yán)謹(jǐn)、秉承社會(huì)工作專業(yè)理念的機(jī)構(gòu)。這可以從懸于墻上的組織架構(gòu)圖、服務(wù)項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)宗旨等象征性的文本中得到證明。然而很多機(jī)構(gòu)很少開(kāi)展專業(yè)服務(wù)甚至從未開(kāi)展過(guò)服務(wù)，導(dǎo)致民辦社工機(jī)構(gòu)多半成為“有機(jī)構(gòu)而無(wú)服務(wù)”的空架子。WHX社會(huì)工作服務(wù)社就是其中之一。該社成立于2010年4月，是在當(dāng)?shù)孛裾滞苿?dòng)下由高校社工專業(yè)的老師興辦起來(lái)的。機(jī)構(gòu)名義上有社工及督導(dǎo)9人，均是高校老師，可實(shí)際上能堅(jiān)持工作的僅理事長(zhǎng)一人，該專業(yè)的一名本科生和一名研究生臨時(shí)幫助做一些工作。理事長(zhǎng)自己道出了目前機(jī)構(gòu)半死不活的境況：“就拿我來(lái)說(shuō)吧，我的職業(yè)是老師，平時(shí)還要做機(jī)構(gòu)里的事，畢竟精力有限，也想脫身出來(lái)，招一個(gè)專職的人，全身心投入進(jìn)來(lái)。但是沒(méi)項(xiàng)目沒(méi)經(jīng)費(fèi)，誰(shuí)愿意來(lái)呢。一開(kāi)始系里很多老師還很熱情，參與活動(dòng)或者當(dāng)督導(dǎo)，可你做這么多，學(xué)校一點(diǎn)都不承認(rèn)的。你科研做不好、文章發(fā)不出來(lái)，評(píng)職稱的時(shí)候還是一樣，慢慢就沒(méi)人愿意做了。”可見(jiàn)，政府支持成立的社工機(jī)構(gòu)后續(xù)發(fā)展困難重重，機(jī)構(gòu)人員的雙重身份使之無(wú)法全身心投入到機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)中，一定程度上影響了機(jī)構(gòu)的發(fā)展，而缺少經(jīng)費(fèi)成為阻礙機(jī)構(gòu)開(kāi)展服務(wù)的重要原因。

2.“挨餓”與“青黃不接”

與上述“有機(jī)構(gòu)而無(wú)服務(wù)”的“空殼機(jī)構(gòu)”相比，能夠承接政府服務(wù)項(xiàng)目購(gòu)買的機(jī)構(gòu)顯然要幸運(yùn)得多，其生存狀況也應(yīng)該好很多，因?yàn)橹辽倌軌蛲ㄟ^(guò)服務(wù)踐行機(jī)構(gòu)的宗旨，通過(guò)提供專業(yè)服務(wù)向政府證明其價(jià)值所在，有利于其后續(xù)獲得更多支持。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多民辦社工機(jī)構(gòu)都存在“挨餓”的生存窘態(tài)，溫飽是它們期待的最好結(jié)果。MS社會(huì)工作服務(wù)社負(fù)責(zé)人在接受訪談時(shí)說(shuō)：“我自己有工作，不從機(jī)構(gòu)拿一分錢，那些督導(dǎo)也幾乎不拿錢，最多是每月報(bào)銷20元的通訊費(fèi)，所有經(jīng)費(fèi)都投入到項(xiàng)目中，除了人工工資外，一個(gè)項(xiàng)目做完，經(jīng)費(fèi)也用得干干凈凈，有的項(xiàng)目做完還虧本。因?yàn)檎?gòu)買服務(wù)，在初期往往認(rèn)為錢都是用來(lái)買服務(wù)的。但是項(xiàng)目需要有人去做，聘社工就要發(fā)工資。有時(shí)候一段時(shí)間沒(méi)項(xiàng)目，聘用的專職社工的工資還是要發(fā)的。不能說(shuō)沒(méi)項(xiàng)目就不要這些人?！笨梢?jiàn)，購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目中存在管理費(fèi)比例偏低的情況，影響著機(jī)構(gòu)項(xiàng)目運(yùn)作和總體資金的使用。政府購(gòu)買服務(wù)固然是好事，但是政府購(gòu)買資金經(jīng)常遲遲不到位，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)陷入“青黃不接”的窘境。這與政府的撥款程序有很大關(guān)系。通常購(gòu)買合同正式審批后，政府先撥付部分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，余下經(jīng)費(fèi)要等項(xiàng)目評(píng)估合格后分期撥付。即使是項(xiàng)目評(píng)估完成后，經(jīng)費(fèi)還要經(jīng)歷多個(gè)層級(jí)部門最后才能到達(dá)機(jī)構(gòu)。在這樣一個(gè)耗時(shí)極長(zhǎng)的撥款過(guò)程中，許多項(xiàng)目很容易陷入“斷糧”的困境。

3.社工的守候與離開(kāi)

專業(yè)性是社工機(jī)構(gòu)存在的價(jià)值和意義，也是其安身立命之根本，而人才的專業(yè)性則是服務(wù)專業(yè)性的前提保證。雖然人員的專業(yè)性并不能與專業(yè)能力和專業(yè)技術(shù)相等同，但從人力資源的角度考慮，員工素質(zhì)和認(rèn)同是考核非營(yíng)利組織的重要指標(biāo)之一。⑤從調(diào)查來(lái)看，很多機(jī)構(gòu)的社工都經(jīng)歷了從熱情高漲到熱情消退、再到迷茫的心理歷程，他們?cè)趫?jiān)守還是離開(kāi)中徘徊。HM社工服務(wù)中心的一名社工在訪談中說(shuō)：“我本科讀的社工，當(dāng)時(shí)被調(diào)劑還有抵觸情緒，后來(lái)有了熱情，工作后就想把學(xué)的東西都用出來(lái)。例如，我在開(kāi)展活動(dòng)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了很多需求，就寫(xiě)項(xiàng)目計(jì)劃書(shū)，如空巢老人、獨(dú)居老人的項(xiàng)目，可是機(jī)構(gòu)沒(méi)有經(jīng)費(fèi)，外展支援項(xiàng)目審批很難，覺(jué)得自己做的都是無(wú)用功?，F(xiàn)在社工的認(rèn)知度還是很低的，工資也低，福利就更談不上了，流失率很高，尤其是像我這樣的男生做社工的更少。很多時(shí)候自己都迷茫，不知道要不要堅(jiān)持下去?！笨梢钥闯?，較低的工資待遇、較低的社會(huì)認(rèn)同和不理想的發(fā)展環(huán)境使很多社工難以繼續(xù)堅(jiān)守。雖然從大環(huán)境來(lái)看，自2009年10月之后，一系列政策⑥的出臺(tái)旨在鼓勵(lì)相關(guān)職能部門通過(guò)購(gòu)買方式引導(dǎo)民辦社工機(jī)構(gòu)參與福利供給，鼓勵(lì)社工專業(yè)教師依托專業(yè)資源創(chuàng)辦社工機(jī)構(gòu)，但政策的極力倡導(dǎo)并沒(méi)有使更多的社工專業(yè)人才流向社會(huì)組織，很多社會(huì)組織仍面臨人才缺乏的困境。

綜上所述，民辦社工機(jī)構(gòu)生存中的種種困境是機(jī)構(gòu)生存壓力的表象，造成這些困境的根本原因在于機(jī)構(gòu)的資源匱乏。事實(shí)上，中國(guó)社工機(jī)構(gòu)發(fā)展初期，魚(yú)龍混雜，“公”與“私”差別明顯。這種差別使民辦社工機(jī)構(gòu)比官辦機(jī)構(gòu)生存之路更加坎坷，正如很多民辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人所說(shuō)的那樣：“出身不同的機(jī)構(gòu)根本就不在同一條起跑線上。”毋庸置疑，政府購(gòu)買服務(wù)是支持社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要舉措，但是否購(gòu)買服務(wù)、購(gòu)買何種服務(wù)、購(gòu)買多少服務(wù)等完全依賴于政府的態(tài)度。因此，資源之困成為阻礙民辦社工機(jī)構(gòu)生存發(fā)展的核心，也成為機(jī)構(gòu)策略行為的動(dòng)因。

二、開(kāi)源節(jié)流：資源匱乏下民辦社工機(jī)構(gòu)的策略行為

在資源依賴?yán)碚摽磥?lái)，面對(duì)環(huán)境約束，作為行動(dòng)主體的組織會(huì)主動(dòng)采取戰(zhàn)略對(duì)環(huán)境進(jìn)行管理，減少環(huán)境的制約。民辦社工機(jī)構(gòu)亦是如此。應(yīng)對(duì)資源之困，民辦社工機(jī)構(gòu)可以通過(guò)正式及非正式手段增加機(jī)構(gòu)的資源總量。前者依托正式的規(guī)章制度和程序獲得資源，如通過(guò)正常程序申請(qǐng)中央和地方各種項(xiàng)目；后者則是在正式的規(guī)章制度之外借助非正式渠道獲得資源。筆者通過(guò)訪談發(fā)現(xiàn)，機(jī)構(gòu)通過(guò)正式手段獲得資源改變困境的實(shí)踐并不理想。JR社工服務(wù)社理事長(zhǎng)指出：“現(xiàn)在政府購(gòu)買大多是委托而非招標(biāo)，表面上程序很規(guī)范，實(shí)際上卻不是那樣。就是參與中央項(xiàng)目的申請(qǐng)也不完全是看機(jī)構(gòu)服務(wù)的質(zhì)量，還要靠和上面的關(guān)系，他們的推薦意見(jiàn)很重要?！蓖ㄟ^(guò)正式手段解決機(jī)構(gòu)資源之困的效果不理想，這為一些非正式手段提供了用武之地。民辦社工機(jī)構(gòu)解決資源之困的策略行為主要體現(xiàn)在開(kāi)源節(jié)流上。關(guān)鍵的問(wèn)題在于如何“開(kāi)源”和“節(jié)流”。

1.爭(zhēng)資跑項(xiàng)

在缺乏制度性資金供給的情況下，無(wú)論市場(chǎng)、社會(huì)和政府哪種渠道，只要能獲得資金就是最重要和最現(xiàn)實(shí)的，“找錢”而非“服務(wù)”成為民辦社工機(jī)構(gòu)運(yùn)作的主要內(nèi)容之一。民辦社工機(jī)構(gòu)是在政府購(gòu)買下迅速成長(zhǎng)起來(lái)的，因此，設(shè)法從相關(guān)政府部門獲得購(gòu)買項(xiàng)目就成為“開(kāi)源”中的重要策略。

第一，把私人關(guān)系當(dāng)作資源加以使用。爭(zhēng)資跑項(xiàng)中重點(diǎn)在于“爭(zhēng)”與“跑”。從實(shí)踐看，機(jī)構(gòu)的資源總量很大程度上與機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人“爭(zhēng)”與“跑”的能力有關(guān)。在政府購(gòu)買尚未規(guī)范化和制度化的條件下，政府對(duì)社工機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)很多時(shí)候帶有偶然性，能否獲得政府資金，更多依賴的是機(jī)構(gòu)的運(yùn)作能力以及機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人與政府官員的私人關(guān)系，并非完全在于服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)問(wèn)及機(jī)構(gòu)項(xiàng)目獲得的方式時(shí)，JR社工服務(wù)社理事長(zhǎng)的解釋是：“多是以委托形式進(jìn)行的，在本地做學(xué)齡前服務(wù)的機(jī)構(gòu)不多，達(dá)不到招投標(biāo)要求的量，而且不熟的機(jī)構(gòu)他們也不放心。”HM社工服務(wù)中心總干事的表述也類似，“開(kāi)始沒(méi)有統(tǒng)一，都是委托，去年(2013年)才有招標(biāo)。其實(shí)招投標(biāo)也不完全透明，通過(guò)之前的接觸還是能打聽(tīng)到信息的”。可以看出，在機(jī)構(gòu)發(fā)展不成熟的情況下，招投標(biāo)制度只是一個(gè)擺設(shè)，真正的程序公平難以做到。很多機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，就算通過(guò)招投標(biāo)也很難達(dá)到擇優(yōu)篩選的效果。因?yàn)樵趯?shí)際操作中，作為購(gòu)買方的政府和作為承接方的社工機(jī)構(gòu)大都更關(guān)注彼此的熟悉與信任關(guān)系而將競(jìng)標(biāo)視為“走過(guò)場(chǎng)”。政府所關(guān)心的是招投標(biāo)過(guò)程的表面合法化以及競(jìng)標(biāo)前購(gòu)買方和承接方是否能夠達(dá)成彼此的信任。換句話說(shuō)，購(gòu)買方對(duì)承接機(jī)構(gòu)是否感到放心是政府關(guān)心的重點(diǎn)。因?yàn)檫@在一定程度上可以降低其日后合作的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人而言，他們不僅要關(guān)注政府購(gòu)買中的“明”規(guī)則，更要關(guān)注“暗”規(guī)則。委托和招投標(biāo)是以官僚制邏輯呈現(xiàn)出的標(biāo)準(zhǔn)化的“明”規(guī)則?！鞍怠币?guī)則是與制度化規(guī)定相悖的非正式規(guī)則。⑦讓這些“暗”規(guī)則發(fā)揮作用成為許多民辦社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的看家本事。為了讓購(gòu)買方的政府了解信任社工機(jī)構(gòu)，為其長(zhǎng)遠(yuǎn)合作打下基礎(chǔ)，機(jī)構(gòu)通常的策略是迎合政府的需求，包括配合政府的需要搞活動(dòng)，無(wú)償為街道社區(qū)或者關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)做一些工作，在服務(wù)過(guò)程中建立一種混合性的關(guān)系，等等。這種混合性關(guān)系的運(yùn)作并不是一般的赤裸裸的利益交換，而是含有“情”和“義”的成分⑧，為民辦社工機(jī)構(gòu)獲得資金和項(xiàng)目提供了更多的機(jī)遇。

第二，以萬(wàn)變應(yīng)不變。地方政府在購(gòu)買社工服務(wù)時(shí)往往規(guī)定了具體的購(gòu)買項(xiàng)目，這些項(xiàng)目涉及不同的領(lǐng)域，而民辦社工機(jī)構(gòu)在成立時(shí)大都有明確而擅長(zhǎng)的領(lǐng)域。為了能在政府購(gòu)買中分得“一塊蛋糕”，這些社工機(jī)構(gòu)只能以自身的“萬(wàn)變”來(lái)應(yīng)對(duì)政府的“不變”，即不斷擴(kuò)大、調(diào)整機(jī)構(gòu)的服務(wù)人群和領(lǐng)域。HM社工服務(wù)中心總干事說(shuō)：“你的服務(wù)領(lǐng)域未必就是政府認(rèn)為重要的，為了拿到更多資源，只能跟著政府不斷調(diào)整范圍，這也是為了機(jī)構(gòu)的生存?！薄皺C(jī)構(gòu)最起碼要先拿到項(xiàng)目活下來(lái)，這比什么都重要，沒(méi)項(xiàng)目還談什么價(jià)值、使命，一點(diǎn)意義都沒(méi)有?！睓C(jī)構(gòu)的目標(biāo)與使命是NGO的靈魂，也是NGO管理者決策過(guò)程中最重要的影響因素。⑨但是，在生存危機(jī)面前，民辦社工機(jī)構(gòu)只能選擇拓展服務(wù)領(lǐng)域。這種拓展，一方面是機(jī)構(gòu)在運(yùn)作過(guò)程中發(fā)展的體現(xiàn)，另一方面也是機(jī)構(gòu)在資源這一指揮棒引導(dǎo)下運(yùn)行的真實(shí)反映。

2.厲行節(jié)約

如前文所述，民辦社工機(jī)構(gòu)面對(duì)緊張的資源，通過(guò)正式和非正式手段盡力“開(kāi)源”。但是，“開(kāi)源”的主動(dòng)權(quán)并不完全掌握在機(jī)構(gòu)手中，而且“開(kāi)源”短期內(nèi)也不能很快實(shí)現(xiàn)，因此，“節(jié)流”成為機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)資源之困的另一重要舉措。

第一，在行政管理上節(jié)約。民辦社工機(jī)構(gòu)的資金使用分為三部分：一是日常行政經(jīng)費(fèi)，二是人員工資，三是具體服務(wù)費(fèi)用。在各地政府委托的項(xiàng)目中，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)所占比例不盡相同，并未形成統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。在訪談的民辦社工機(jī)構(gòu)中，其日常管理費(fèi)一般控制在10%以內(nèi)，包括日常運(yùn)行中的辦公費(fèi)、水電費(fèi)等。當(dāng)資源成為機(jī)構(gòu)發(fā)展無(wú)法逾越的障礙時(shí)，設(shè)法節(jié)約辦公經(jīng)費(fèi)也是現(xiàn)實(shí)中能想到的辦法之一。如HR社工服務(wù)中心總干事所述，“社工平時(shí)出去辦個(gè)事，都是坐公交或地鐵，就是趕時(shí)間也很少打車，因?yàn)榇蜍噲?bào)不了。除去人員工資能用到辦公的管理費(fèi)少之甚少”。MS社工服務(wù)社社工的表述更為直接，“你看這有個(gè)空調(diào)吧，可是我們很少開(kāi)，平時(shí)上班都不敢用，一般都用風(fēng)扇，太費(fèi)電了”。此外，節(jié)約還體現(xiàn)在辦公用品方面，如很多機(jī)構(gòu)認(rèn)為上級(jí)部門給他們布置填寫(xiě)的表格太多，浪費(fèi)紙張。

第二，在人員使用上節(jié)約。克雷默和格羅斯曼⑩的研究表明，為了在資金有限的情況下保證生存，NGO采取了雇傭能在一定程度上勝任工作的低酬兼職人員的策略來(lái)降低成本，如機(jī)構(gòu)工作人員的兼職化。調(diào)查中，很多機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或總干事身兼數(shù)職，他們?cè)跈C(jī)構(gòu)中既是總干事、負(fù)責(zé)人，又是行政工作人員，在機(jī)構(gòu)外還有本職工作。高校老師成立的機(jī)構(gòu)多半如此。此外，為了節(jié)省開(kāi)支，很多機(jī)構(gòu)都沒(méi)有專職會(huì)計(jì)，多是志愿者臨時(shí)幫忙。在調(diào)查的12家民辦社工機(jī)構(gòu)中設(shè)有專職會(huì)計(jì)的僅3家，占總數(shù)的1/4。對(duì)于為何沒(méi)有專職財(cái)務(wù)這一問(wèn)題，民辦社工機(jī)構(gòu)的理由較為一致，經(jīng)費(fèi)不足是其重要原因。HY社工服務(wù)社理事長(zhǎng)說(shuō)：“我們服務(wù)社財(cái)務(wù)倚靠Y區(qū)，由區(qū)財(cái)務(wù)室會(huì)計(jì)兼我們機(jī)構(gòu)和區(qū)社工協(xié)會(huì)的會(huì)計(jì)，否則我們自己肯定是請(qǐng)不起，沒(méi)經(jīng)費(fèi)，有經(jīng)費(fèi)也得先請(qǐng)社工?！盨YC社工服務(wù)中心的副理事長(zhǎng)給出這樣的解釋，“不可能單獨(dú)請(qǐng)一個(gè)財(cái)務(wù)人員，給錢少了，人家不愿意干，給多了，機(jī)構(gòu)又承擔(dān)不了”。對(duì)于提供專業(yè)服務(wù)的機(jī)構(gòu)而言，人力作為組織系統(tǒng)中的重要資源，它的素質(zhì)有時(shí)甚至比財(cái)務(wù)狀況更為重要。

3.服務(wù)遞送中的投機(jī)化

除采取既合乎機(jī)構(gòu)宗旨、又符合服務(wù)契約的合法策略外，機(jī)構(gòu)在承接政府購(gòu)買服務(wù)中還使用了一些可能違背機(jī)構(gòu)宗旨或者服務(wù)契約的投機(jī)化策略。

三、行動(dòng)理性：對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)策略行為的反思與未來(lái)展望

生存壓力給民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展帶來(lái)重重困難。作為開(kāi)放系統(tǒng)中的行動(dòng)主體，民辦社工機(jī)構(gòu)通過(guò)爭(zhēng)資跑項(xiàng)來(lái)“開(kāi)源”，通過(guò)厲行節(jié)約和服務(wù)遞送投機(jī)化來(lái)“節(jié)流”。這些應(yīng)對(duì)策略短期內(nèi)緩解了民辦社工機(jī)構(gòu)的資源之困，但這些策略行為對(duì)其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展也將產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響。

1.名實(shí)分離：機(jī)構(gòu)理性選擇的不利影響

不可否認(rèn)，中國(guó)社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間在不斷擴(kuò)大，但這個(gè)空間到底有多大，最終還要看政府的思路與想法。在這種情形下，社工機(jī)構(gòu)的自主性不得不受到影響，這是機(jī)構(gòu)與政府非對(duì)等互動(dòng)關(guān)系的必然結(jié)果。當(dāng)社工機(jī)構(gòu)的資源主要依賴政府時(shí)，政府在資源分配、選擇組織和要求機(jī)構(gòu)提供何種服務(wù)上就行使著絕對(duì)的權(quán)力，而社工機(jī)構(gòu)如果必須提供政府資助的、完全由政府定義的服務(wù)，那么二者根本無(wú)法形成所謂的“合作關(guān)系”，社工機(jī)構(gòu)充其量只是政府的“代理人”。社工機(jī)構(gòu)的策略行為是經(jīng)過(guò)深思熟慮做出的理性選擇。

短期來(lái)看，機(jī)構(gòu)的策略行為保證了它的生存，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這些策略的使用也使機(jī)構(gòu)不知不覺(jué)中出現(xiàn)了性質(zhì)變異和目標(biāo)置換的傾向，是一種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的權(quán)宜之策。機(jī)構(gòu)私人關(guān)系在招投標(biāo)過(guò)程中的使用不利于機(jī)構(gòu)間公平競(jìng)爭(zhēng)氛圍的形成，反而惡化了社會(huì)組織的生態(tài)環(huán)境。以萬(wàn)變應(yīng)不變則建構(gòu)出機(jī)構(gòu)“無(wú)所不能”的形象，一定程度上也模糊了它的專業(yè)性。此外，節(jié)約固然是好事，可是人力資源上的過(guò)度節(jié)約有可能帶來(lái)服務(wù)質(zhì)量的下降。服務(wù)中的數(shù)字游戲雖然保證了契約的履行，但是犧牲了部分專業(yè)性，在政府政績(jī)需要的強(qiáng)烈約束下，本應(yīng)以服務(wù)對(duì)象利益為根本目標(biāo)的機(jī)構(gòu)不得不做出改變來(lái)迎合政府，盡量滿足政府考核的需要而非服務(wù)對(duì)象的需要，機(jī)構(gòu)開(kāi)展的專業(yè)服務(wù)逐漸走向非專業(yè)化和表面化。這些負(fù)面影響最終導(dǎo)致機(jī)構(gòu)形式上的名實(shí)相符與實(shí)質(zhì)上的名實(shí)分離。

2.制度化建設(shè)：機(jī)構(gòu)未來(lái)發(fā)展的動(dòng)力所在

鑒于上述分析，展望民辦社工機(jī)構(gòu)的未來(lái)發(fā)展，必須正視其現(xiàn)狀，不可操之過(guò)急地盲目追求發(fā)展速度。發(fā)達(dá)國(guó)家社工機(jī)構(gòu)快速規(guī)?；l(fā)展一定程度上受惠于比較健全的法律制度、發(fā)達(dá)的公民社會(huì)和穩(wěn)定的憲政體制。在中國(guó)，要想使民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展實(shí)踐不淪為“烏托邦”式的理想情境，還有許多工作要做。其中，制度化建設(shè)是根本。

第一，培育扶持，增強(qiáng)社工機(jī)構(gòu)服務(wù)能力。社工機(jī)構(gòu)生存困境的破除首要是克服其先天能力的不足，練好“內(nèi)功”。在機(jī)構(gòu)服務(wù)能力增強(qiáng)的過(guò)程中，作為引導(dǎo)者的政府必須采取合理的扶持政策，為機(jī)構(gòu)增強(qiáng)能力創(chuàng)造條件。一是在社工機(jī)構(gòu)培育上，政府要實(shí)行量和質(zhì)相結(jié)合的政績(jī)?cè)u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，防止一邊倒，不能“重?cái)?shù)量而輕質(zhì)量”。除了培育社工機(jī)構(gòu)外，地方政府還應(yīng)把更多精力和財(cái)力放在機(jī)構(gòu)脫殼后的能力建設(shè)上。二是政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，接受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰的規(guī)則。不能抱著自己培育出的機(jī)構(gòu)能力不行又不讓市場(chǎng)淘汰的觀念，一味投入資金給予支持。在社工機(jī)構(gòu)發(fā)展初期，需要足夠的量，這樣才能創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)的可能，而競(jìng)爭(zhēng)是機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生存中必須面對(duì)的事實(shí)。

第二，優(yōu)化環(huán)境，統(tǒng)籌立法監(jiān)督管理體系。社工機(jī)構(gòu)生存困境的破除除了要克服先天能力不足外，還需要從頂層設(shè)計(jì)和制度層面優(yōu)化社工機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展的外在環(huán)境，從稅收、監(jiān)督管理等方面進(jìn)行相關(guān)體系建設(shè)。一是完善稅收優(yōu)惠政策，激勵(lì)社會(huì)力量參與，形成社會(huì)資金的導(dǎo)入機(jī)制。作為稅收政策制定者的政府，應(yīng)加快稅收調(diào)整政策，完善企業(yè)社會(huì)責(zé)任稅收優(yōu)惠制度，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任稅收優(yōu)惠制度規(guī)范與價(jià)值的統(tǒng)一、法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。還應(yīng)完善社會(huì)服務(wù)組織的稅收減免政策，重點(diǎn)是在減少“無(wú)資源的優(yōu)惠政策”方面。所謂“無(wú)資源的優(yōu)惠政策”是指設(shè)立了相關(guān)優(yōu)惠政策，但政策制定部門不直接控制優(yōu)惠性資源，沒(méi)有實(shí)施優(yōu)惠政策的能力。二是完善監(jiān)督機(jī)制。要從根本上改變政府購(gòu)買中的權(quán)力尋租，就必須真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換。同時(shí)，地方直接管理部門要合理配備人力，形成社會(huì)參與、政府監(jiān)督、媒體監(jiān)督合力監(jiān)管模式和良性退出機(jī)制。

第三，強(qiáng)化市場(chǎng)，規(guī)范完善政府購(gòu)買行為。當(dāng)前，社工機(jī)構(gòu)的主要資金來(lái)源于政府購(gòu)買，而完善的政府購(gòu)買體系由買方的政府、賣方的社工機(jī)構(gòu)和公平有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境組成。前文所述的增強(qiáng)社工機(jī)構(gòu)能力和營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境已涉及賣方和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，那么，還需要從作為買方的政府入手，加強(qiáng)市場(chǎng)建設(shè)。一是從買方看，應(yīng)當(dāng)制定合理的采購(gòu)方式和程序，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府購(gòu)買過(guò)程中，通過(guò)公平、公開(kāi)和自由的競(jìng)爭(zhēng)方式，選擇最有效率的機(jī)構(gòu)作為社會(huì)公共服務(wù)的提供商。購(gòu)買內(nèi)容、目標(biāo)以及社會(huì)組織的準(zhǔn)入資質(zhì)等方面均應(yīng)完全透明、公開(kāi)。二是政府部門應(yīng)加強(qiáng)自身能力建設(shè)。就政府購(gòu)買服務(wù)的目的、理念等達(dá)成共識(shí)，著力培養(yǎng)其作為服務(wù)監(jiān)督方的合同管理能力，促使政府成為一個(gè)精明的買家。三是政府在機(jī)構(gòu)履行服務(wù)合同的過(guò)程中，應(yīng)給予機(jī)構(gòu)足夠的信任，理解中國(guó)社工機(jī)構(gòu)尚處于起步階段的客觀現(xiàn)實(shí)，不急功近利，不急于求成。

注釋

責(zé)任編輯：海玉

Survival Pressure and Action Rationality: Research on the Strategic Behavior of the Private Social Work Institution

XuXiaoling

Abstract:Recent years, social work institutions in China have obtained rapid development. The study finds: private social work institutions show survival hardship under the surface of prosperity for rising quantity. The survival oppression is the reason of strategy behavior, including applying the special funds to obtain financial resources, reducing human capital to save resources and using speculative strategy in the service delivery. This strategic behavior of the institution is the result of the rational choice of the organization. Although some of these survival strategies are not legitimate, it can effectively deal with resources difficulties in the short term. In the long run, these strategies also make the institutions show characteristics variation and goal displacement. In order to make the development of the private social work institution not degenerate into the ideal situation, there are still lots of work to do. Above all, the institutional construction is the basis.

Key words:private social work institution; survival pressure; action rationality; survival strategy; resource

中圖分類號(hào)：C916.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751(2016)03-0061-06

作者簡(jiǎn)介：許小玲，女，合肥工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院、社會(huì)與民生工程研究所副教授，社會(huì)學(xué)博士(合肥230009)。

*基金項(xiàng)目：教育部重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“中國(guó)適度普惠型社會(huì)福利理論和制度構(gòu)建研究”(10JZD0033)的子課題“適度普惠型社會(huì)福利中社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展與創(chuàng)新研究”(2012JYZS0015)；江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“江蘇民生為本的社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理戰(zhàn)略、體系與政策研究”(2010ZDAXM011)。

收稿日期：2015-10-22

【社會(huì)現(xiàn)象與社會(huì)問(wèn)題研究】