張新文　詹國輝

摘要：農(nóng)村公共服務(wù)供給的有效性關(guān)乎到社會治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過對當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)碎片化供給的歷史演變考察，提出農(nóng)村公共服務(wù)供給整體性治理的應(yīng)然性。進(jìn)而建構(gòu)出農(nóng)村公共服務(wù)供給的整體性治理框架，梳理了整體性治理的三大機(jī)制，探求并分析影響農(nóng)村公共服務(wù)供給中整體性治理機(jī)制的變量關(guān)系。借助于樣本區(qū)域的調(diào)研數(shù)據(jù)，詮釋了整體性治理機(jī)制與農(nóng)村公共服務(wù)供給的關(guān)系模型。同時結(jié)合非結(jié)構(gòu)訪談的實(shí)踐內(nèi)容，厘清了農(nóng)村公共服務(wù)供給在整體性治理理念下的現(xiàn)實(shí)盲區(qū)，通過提出農(nóng)村公共服務(wù)供給路徑的建議，進(jìn)一步提升我國農(nóng)村公共服務(wù)供給的有效性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共服務(wù)；碎片化供給；整體性治理；治理機(jī)制

中圖分類號：C912.82文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）03-0040-11

前言

隨著我國改革開放與創(chuàng)新政策的進(jìn)一步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程緩慢的大環(huán)境下，還是取得了國際社會的眾多好評與肯定。2014年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已然達(dá)到46 600元，這個經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)反映了社會發(fā)展從傳統(tǒng)的生存型演變?yōu)榘l(fā)展型。社會發(fā)展是以公共服務(wù)的供給與社會價值的建設(shè)作為主題性的內(nèi)容，這既是傳統(tǒng)社會走向現(xiàn)代社會的必然，又是對未知領(lǐng)域的挑戰(zhàn)。同時社會發(fā)展也是促進(jìn)人類社會福利的有效途徑，既能提供社會質(zhì)量與生活水平，又能解決扭曲的發(fā)展困境[1]。緣起于經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的不均衡，勢必衍生出新的問題以及新的困境，一是基于政府為供給主體的公共服務(wù)與公共物品已然不能有效滿足日益增長的社會需求，同時社會矛盾的表現(xiàn)形式在新階段的“質(zhì)”和“量”都具有與傳統(tǒng)社會不同的時代特征，表現(xiàn)為：基本公共服務(wù)的缺失、城鄉(xiāng)二元發(fā)展的非均衡、征地拆遷矛盾激化、社會資源短缺與生態(tài)環(huán)境的約束等。二是基于“GDP”為導(dǎo)向的改革背景下，中央和地方政府一定程度上仍然施行偏向性政策，包括以城市為主的教育、醫(yī)療、社會保障等，基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)二元體制上的差距加大，農(nóng)村公共服務(wù)的水準(zhǔn)及供給力度逐漸偏離于城鄉(xiāng)均等化、城鄉(xiāng)一體化的命題之外，農(nóng)村勢必不能均等地享受與城市同水平的公共服務(wù)，并且這種城鄉(xiāng)差距也可能會進(jìn)一步擴(kuò)大。

從2005年黨的十六屆五中全會提出“公共服務(wù)均等化”改革的新命題，再到2013年十八屆三中全會明確“不斷完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)，2014年中央農(nóng)村工作會議更是提出從“物的新農(nóng)村”到“人的新農(nóng)村”建設(shè)目標(biāo)，直接指向“建立健全農(nóng)村基本公共服務(wù)、關(guān)愛農(nóng)村‘三留守群體、留住鄉(xiāng)土文化和建設(shè)農(nóng)村的生態(tài)文明”等現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。從中央以及地方政府所頒布和執(zhí)行政策的實(shí)踐來看，如何突破城鄉(xiāng)二元痼疾以期實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的均等化，這是當(dāng)前乃至今后關(guān)于鄉(xiāng)村社會建設(shè)的恒久課題。

整體性治理著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為我們?nèi)绾未龠M(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效性提供了較為適當(dāng)?shù)墓┙o視角。整體性治理作為一種公共服務(wù)的供給方式，且伴隨著政府職能如何以更便民利民的改革思路出發(fā)，如“一站式”或“聯(lián)動式”的政務(wù)中心在城市社區(qū)治理中不斷出現(xiàn)。與此相對應(yīng)的是農(nóng)村公共服務(wù)中心，或者說村級公共事務(wù)中心的建立與完善是否一定程度適應(yīng)了農(nóng)村居民對公共服務(wù)的需求？村莊公共服務(wù)中心的有效運(yùn)轉(zhuǎn)在什么樣的機(jī)制下才能獲得更好的發(fā)展？本文以此為出發(fā)點(diǎn)，通過梳理農(nóng)村公共服務(wù)供給碎片化的歷史演變，進(jìn)而基于整體性治理視角的分析框架，研究整體性治理機(jī)制中所存在的不同變量，實(shí)證分析農(nóng)村公共服務(wù)供給中的“塌陷”區(qū)域，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給提供路徑選擇的建議。

一、農(nóng)村公共服務(wù)的碎片化供給——整體性治理的背景

（一）公社統(tǒng)治：制度隔離型碎片化

制度隔離型碎片化是指鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給在人民公社體制的限制下，使得公社之間在農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中很難實(shí)現(xiàn)資源流動與優(yōu)化配置。在人民公社時期，整個社會形態(tài)是“強(qiáng)國家，弱社會”，國家權(quán)力已然觸及到每個社會角落，政府對公民的庇護(hù)性控制達(dá)到了頂點(diǎn)?；鶎诱h級政府、人民公社）作為農(nóng)村公共服務(wù)供給的應(yīng)然主體，但是基于當(dāng)時國家財政的現(xiàn)實(shí)以及“重工輕農(nóng)”“重城抑鄉(xiāng)”的發(fā)展次序，由于所供給財政資源的有限性，農(nóng)村居民所獲得的公共服務(wù)是一種低水平的覆蓋。同時緣起于當(dāng)時“農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)”的制度設(shè)計，致使了農(nóng)村公共服務(wù)的供給在兩種不同的制度環(huán)境下低度發(fā)展。但是必須看到的是，對村民而言，涉及公共服務(wù)供給成本的分?jǐn)傊饕窃诟鱾€村集體內(nèi)部預(yù)先配置，縣鄉(xiāng)級政府再通過制度外的途徑進(jìn)行資源的例外劃撥，人民公社的集體生活與生產(chǎn)方式造就了農(nóng)民對可支配收入的剝離。這種公共服務(wù)供給成本分?jǐn)偟默F(xiàn)實(shí)，限制了農(nóng)民個體收入使用與配置的自由度，進(jìn)而降低了農(nóng)村參與公共服務(wù)供給的積極性[2]。需要注意的是，農(nóng)村公共服務(wù)供給成本的分?jǐn)倷C(jī)制是比較隱性的，這種隱性機(jī)制有可能逐步發(fā)展和衍化為供給機(jī)制的核心。其實(shí)踐的反饋表明，人民公社時期農(nóng)村公共服務(wù)最終的供給水平稍顯低下，僅僅能達(dá)到建國之前傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中的“自給自足”狀況。人民公社時期對農(nóng)村公共服務(wù)供給的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯與傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會相比并無明顯的差異化，其微小的差異僅僅只是體現(xiàn)在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會是以個體家庭為單位，而在人民公社時期主要以公社為單位。這種公社集合體只是把村落內(nèi)部的各個家庭整合為農(nóng)村共同體，進(jìn)而將原子化的農(nóng)村家庭通過小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的集體規(guī)模化發(fā)展，其最重要的成就體現(xiàn)在那個時期對于公共基礎(chǔ)設(shè)施，如水利工程、土地整治、村級交通、農(nóng)技推廣等方面的重視，其下設(shè)的各個生產(chǎn)隊(duì)在農(nóng)村區(qū)域中執(zhí)行公共服務(wù)供給事務(wù)時，也需要得到上級人民公社的批準(zhǔn)。這些范圍的局限性客觀反映出農(nóng)村公共服務(wù)供給在公社體制下的內(nèi)部消化，其并不需要借助于外部協(xié)作與整合。這種公社內(nèi)部的自主性供給模式是通過對原子化或分散化的個體單位進(jìn)行資源整合并得以實(shí)現(xiàn)供給，造成了人民公社時期農(nóng)村公共服務(wù)供給的碎片化現(xiàn)實(shí)，同時這種供給碎片化處于比較低的水平。

（二）攤派籌資： 財政資源匱乏型碎片化

資源匱乏型碎片化是指農(nóng)村公共服務(wù)的供給資源獲取渠道局限于財政支出（國家與縣鄉(xiāng)財政）的有限性，致使農(nóng)村公共服務(wù)供給只能依靠于農(nóng)村家庭為單元化的攤派籌資供給模式。從1981年初開始全國范圍內(nèi)實(shí)行“劃分收支、分級包干”的財政新體制，某種程度上明確劃分和界定了中央與地方政府的財政收支范圍。而在農(nóng)村區(qū)域主要是執(zhí)行“核定收支、收支掛鉤、定額上交或定額補(bǔ)貼、超收分成、一定三年”的農(nóng)村基層財政管理體制。這種財政管理體制（在社會中或稱為“分灶吃飯”），實(shí)現(xiàn)了固有人民公社體制的統(tǒng)收統(tǒng)支，從這可以有效實(shí)現(xiàn)和調(diào)動農(nóng)村區(qū)域基層財政收入的積極性[3]。改革開放以后為了有效拉動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，激活財政增收的地方積極性，采取財政包干體制，一方面增加了地方政府的財政收入，換句話說，“包活了地方政府”，而另一方面卻“包死了中央政府”，中央政府的財政收入日趨緊張，造成農(nóng)村公共服務(wù)供給經(jīng)費(fèi)在逐漸減少，見圖1。

圖1中反映出了，從1981年國家財政用于農(nóng)業(yè)支出比重的9.9%降低1993年的8.4%。不僅如此，在改革開放初期內(nèi)施行“財政包干體制”一定程度上激發(fā)了農(nóng)村區(qū)域基層政府財政增收的有效活力，但從實(shí)踐中所反饋的是這部分基層政府的財政增收值也僅能夠維持基層政府的日常開支與人員工資，其財政收入余額投入到農(nóng)村公共服務(wù)的供給徒有形式，勢單力薄。同時農(nóng)村區(qū)域的基層政府幾乎是以“一事一議”的攤派籌資供給模式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的及時供給[4]。在這階段時期內(nèi)基層政府的財政對其自籌資金的依賴度也表現(xiàn)為遞增趨勢。隨后家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在全國范圍內(nèi)普遍實(shí)行，旨在有效調(diào)動農(nóng)民與公共服務(wù)供給參與的積極性。但是必須看到的是，包產(chǎn)到戶的直接后果使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營回歸到傳統(tǒng)小農(nóng)的“自給自足”發(fā)展模式，其生產(chǎn)經(jīng)營的原子化與分散化特征，加劇了基層政府在統(tǒng)籌資金上的難度[5]。

由此可見，在分稅制改革之前階段，施行財政包干體制下國家財政支農(nóng)表現(xiàn)為“有心無力”狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對農(nóng)村區(qū)域公共服務(wù)供給已然是無暇顧及，同時又基于籌資的難度，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村區(qū)域內(nèi)部的資源匱乏。而這種匱乏勢必又會引致農(nóng)村公共服務(wù)供給過度依賴于基層政府的“攤派籌資”。其內(nèi)部供給張力的不足、非制度化以及不確定性、隨機(jī)性和外部農(nóng)村環(huán)境復(fù)雜性等都造成了農(nóng)村公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出分散化和碎片化的形態(tài)。

（三）轉(zhuǎn)移支付：府際競爭型碎片化

府際競爭型碎片化是指經(jīng)過1994分稅制和2003年農(nóng)業(yè)稅的改革，財權(quán)上移至中央政府，地方省份的財政收入日趨緊張，進(jìn)而引致了“財權(quán)與事權(quán)”的非均衡化匹配，并且這種趨勢隨著時間的推移越發(fā)嚴(yán)重。省級以下政府，尤其是縣鄉(xiāng)基層政府在供給農(nóng)村公共服務(wù)過程中相當(dāng)程度上依托于以項(xiàng)目為實(shí)踐載體的轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)有效供給。在這種供給模式中，農(nóng)村公共服務(wù)是有限稀缺項(xiàng)目，易造成各地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府為項(xiàng)目相互競爭。政府間競爭的效應(yīng)引致了府際合作的缺失性，最終致使了農(nóng)村公共服務(wù)在基層供給的碎片化。

為此，中央政府為了重新有效配置中央與地方的財權(quán)，扭轉(zhuǎn)“財權(quán)與事權(quán)”的均衡配置，啟動分稅制改革。從1994到2010年間，中央與地方財政收入之比演變趨勢見圖2。

數(shù)據(jù)顯示，1994年央地之間的財政收入比為1.261，此后中央政府的財政收入一直超過地方政府，直至2010年中央與地方財政收入之比達(dá)到 1.051，再加之自2003年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，取消了“三提五統(tǒng)”，農(nóng)村區(qū)域發(fā)展失去了財力資源的保障，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府儼然成了“懸浮型政權(quán)”?；鶎诱ㄠl(xiāng)鎮(zhèn)政府）的行政結(jié)構(gòu)的不完備性，同時再加之財政獨(dú)立性的喪失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的施政能力和方略設(shè)計都有待考究[6]。取消農(nóng)業(yè)稅使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入大幅度減少，政府的社會職能進(jìn)一步縮減，本當(dāng)建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊農(nóng)民之間的信任機(jī)制也在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消進(jìn)程中被瓦解。在農(nóng)村區(qū)域，村莊內(nèi)部所面臨的公共服務(wù)現(xiàn)實(shí)供給問題是依托于政府層面的“財政轉(zhuǎn)移支付”來化解的，具體供給載體主要是通過項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)財政經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付。以全國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目為例，其公共財政經(jīng)費(fèi)一直處于主導(dǎo)地位，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)項(xiàng)目的總投入比例始終要高于自籌經(jīng)費(fèi)，隨著時間的推移這二者之間差距呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張之趨勢，項(xiàng)目工程對各層級政府轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)的依賴度越發(fā)強(qiáng)烈。依托于“項(xiàng)目制”為主的公共服務(wù)項(xiàng)目，是一種由中央政府的項(xiàng)目發(fā)包至基層政府，并經(jīng)過各層級政府的項(xiàng)目“流轉(zhuǎn)與截留”以及轉(zhuǎn)包，其經(jīng)費(fèi)也是有限的。而在“績效考核”為核心的壓力型體制下，為了獲取“有限的項(xiàng)目”，形成了非良性化的“府際競爭”，諸如“向上層級跑項(xiàng)目、跑項(xiàng)爭資”等相互競爭樣態(tài)，以期實(shí)現(xiàn)地方政府政績工程的快速化完成，同時也為政府官員晉升創(chuàng)造了考核基礎(chǔ)。

從縱向?qū)蛹壘S度來看，在農(nóng)村區(qū)域相互競爭態(tài)勢環(huán)境中各村莊為了實(shí)現(xiàn)村莊個體的有效發(fā)展，以及應(yīng)付和緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效考核壓力，縣鄉(xiāng)政府將“項(xiàng)目分包”到各個村莊[7]，但是這部分項(xiàng)目資金呈現(xiàn)出分散化以及細(xì)碎化的特征。而從橫向職能維度來看，項(xiàng)目抓包和發(fā)包是依據(jù)項(xiàng)目屬性分散于政府內(nèi)部的相關(guān)職能部門。在壓力型的考核體制下各村莊也必然會向縣級政府的相關(guān)職能部門申請項(xiàng)目，以此來獲取農(nóng)村公共服務(wù)供給所需的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。但是必須看到的是向上級政府申請項(xiàng)目過程是一種自下而上的態(tài)勢，也容易造成“重復(fù)立項(xiàng)”的浪費(fèi)現(xiàn)象。

（四）公共財政：支農(nóng)資金使用與管理的碎片化

在公共財政體制下，支農(nóng)資金是當(dāng)前化解“三農(nóng)”問題的經(jīng)費(fèi)保障。但支農(nóng)預(yù)算管理是以既往前一年的實(shí)際支出為核算基準(zhǔn)，并沒有以農(nóng)村區(qū)域和農(nóng)村居民客觀真實(shí)的意愿需求為根據(jù)來確定支農(nóng)范圍和資金比例，最終導(dǎo)致了中央以及地方政府對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)投入無法構(gòu)成支農(nóng)資金的現(xiàn)實(shí)整合力量。在對農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中，供給資金主要是依托于專項(xiàng)性資金，但是這部分資金從中央到地方政府呈現(xiàn)出規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，勢必會形成“條塊化”，進(jìn)而引致財政支農(nóng)資金未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌與整合[8]。一旦到達(dá)縣鄉(xiāng)政府層級，支農(nóng)項(xiàng)目資金被條塊分割嚴(yán)重，易發(fā)生支農(nóng)資金使用和流轉(zhuǎn)的分散化。支農(nóng)資金專項(xiàng)分配過細(xì)以及各項(xiàng)專項(xiàng)之間未能形成整合，使得支農(nóng)資金未能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給的實(shí)效。比如邊遠(yuǎn)山區(qū)的教育機(jī)構(gòu)，設(shè)立了小學(xué)和學(xué)前幼兒園的專項(xiàng)資金，但是當(dāng)建成之后往往又發(fā)現(xiàn)未能建立教師培育的專項(xiàng)資金，故此整體上改善農(nóng)村區(qū)域?qū)W前和小學(xué)教育的目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。不僅如此，在對支農(nóng)資金的使用過程中還存在“資金部門化”問題。例如，支農(nóng)財政資金下發(fā)到A部門的資金可能用不完，而B部門可能資金不夠用，但A部門的資金不可能調(diào)劑給B部門使用，更不能有效回應(yīng)農(nóng)村公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，也由此降低了支農(nóng)資金的使用效能。從中央來看，參與支農(nóng)資金分配與管理的部門有國家發(fā)改委、民政部、農(nóng)業(yè)部、水利部、國土部、扶貧辦等十部門，以及其他涉及支農(nóng)業(yè)務(wù)的部門，總數(shù)多達(dá)近20個。其中支農(nóng)專項(xiàng)和投入資金配置表現(xiàn)為嚴(yán)重的“條塊分割”現(xiàn)象，造成支農(nóng)資金的部門分散化和碎片化。

在過去的“十二五”期間，盡管各地方政府進(jìn)行了支農(nóng)資金的統(tǒng)籌與整合工作，實(shí)踐收獲效果甚微。具體的政策落地是以縣級政府為整合平臺實(shí)現(xiàn)支農(nóng)資金的統(tǒng)籌管理，然則各地做法有諸多相似之處，“各炒一盤菜，同辦一桌席，各敬各的神”，這種縣級整合模式仍然受到上級垂直部門的制約，整合工作難以進(jìn)行。即便是支農(nóng)資金的整合工作，在部門利己主義驅(qū)使下都愿意整合其他部門，而不愿意犧牲自我部門。以2014年國務(wù)院審計工作報告中的以“農(nóng)林水事務(wù)”類專項(xiàng)為例，其中66個專項(xiàng)在中央本級由9個主管部門的50個司局、114個處室參與分配管理；下達(dá)到地方后僅省一級就涉及近20個主管部門，省以下也需層層審批，足見中央自上而下在對“支農(nóng)事務(wù)”管理上的碎片化。這種“碎片化”的狀況倘若不加以整體性治理，既不利于支農(nóng)部門的績效管理，更不利于從國家整體利益上發(fā)揮支農(nóng)資金的合力規(guī)模效益，最終造成農(nóng)村公共服務(wù)供給的非有效性。

至此，基于上述對農(nóng)村公共服務(wù)供給碎片化的歷史考察，客觀要求要用整體性治理理念來審視農(nóng)村公共品和農(nóng)村公共服務(wù)的供給。

二、分析框架——整體性治理的理論及機(jī)制

對整體性治理的詮釋在學(xué)術(shù)研究層面是伴隨著對公共組織改革中有關(guān)“大部制”策略的推進(jìn)，并由此引發(fā)“社會治理（social governance）”這一不同于“社會管理（social administration）”運(yùn)行方式的觀點(diǎn)梳理。整體性治理是一種運(yùn)用“整體政府”方法（如聯(lián)合、協(xié)調(diào)、整合等方式促使公共服務(wù)主體協(xié)同工作），以此來為民眾提供無縫隙公共服務(wù)的范式[9]。不過我們也要看到，多機(jī)構(gòu)的合作伙伴關(guān)系是整體性治理的基本工具，其功能的相互整合則是整合性公共服務(wù)的本質(zhì)所在[10]。而其治理邏輯具體體現(xiàn)在“協(xié)調(diào)與整合的”工具理性和以“以公民為中心回歸”的價值理性[11]。其通過組織建構(gòu)層面的層級整合、從結(jié)果到結(jié)果的過程探求、責(zé)任感與制度化的工具契合、信息技術(shù)的深層應(yīng)用，詮釋了“逆碎片化”的“整體性主張”[12]。但是有學(xué)者對整體性治理在中國的實(shí)踐也持有批判性意見，例如：在組織結(jié)構(gòu)方面，整體性下的網(wǎng)絡(luò)扁平組織與現(xiàn)實(shí)科層制組織之間的矛盾，再加之整體性治理的完全成功實(shí)踐案例還尚未出現(xiàn)，因此這是有待檢驗(yàn)的一個命題[13]；整體性治理仍然是基于科層官僚制的，必然附帶了科層官僚制的痼疾[14]；由于科層制權(quán)威性供給的長期影響，我國在城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給方面，呈現(xiàn)出具有依附性特征的“碎片化”供給態(tài)勢[15]。盡管對整體性治理理論評價的褒貶不一，整體性治理也發(fā)揮出其應(yīng)然的治理成效，如涌現(xiàn)在浙江的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、“上杭模式”等都是整體性治理成功的典型范例。一定程度上而言，隨著政府層面的“大部制”以及在政社關(guān)系層面的分權(quán)、放權(quán)的繼續(xù)推進(jìn)，作為一種強(qiáng)調(diào)信任、協(xié)調(diào)、整合的治理理論，整體性治理是破解當(dāng)前對公共服務(wù)供給過程中“碎片化”現(xiàn)象的一種有效之道。

學(xué)界對作為思維范式的整體性治理形成了這樣的共識性理解，即整體性治理是一種合作互動協(xié)調(diào)型的治理范式，在諸多供給主體的參與下，以協(xié)調(diào)合作參與的方式來有效供給公共服務(wù)和社會治理，最終實(shí)現(xiàn)轄區(qū)范圍內(nèi)公共事務(wù)的有機(jī)運(yùn)行。從治理內(nèi)涵的闡述可知，基于協(xié)同合作化的多方關(guān)系，公共服務(wù)供給主體已然不局限于政府，社會與市場力量必然會充實(shí)于公共服務(wù)供給的實(shí)踐中，社會現(xiàn)實(shí)也要求政府不能只是作為農(nóng)村公共服務(wù)供給的壟斷者，而是要與社會、市場企業(yè)等尋求供給中的合作，以此來提升公共服務(wù)供給的有效性。因而要從整體性治理理論去剖析農(nóng)村公共服務(wù)供給問題，當(dāng)務(wù)之急在于梳理整體性治理的核心要素，以及理順各要素機(jī)制間的良性互動關(guān)系。

本研究所理解的整體性治理框架見圖3所示，主要包括信任機(jī)制（trust mechanism）、協(xié)調(diào)機(jī)制（coordination mechanisms）以及整合與維護(hù)機(jī)制（integration with maintenance mechanism），三者之間彼此共存與發(fā)展。

（一）信任機(jī)制

要促成整理性治理發(fā)揮出實(shí)效，核心在于信任機(jī)制的建立。社會事務(wù)的不確定性和復(fù)雜性勢必要求治理主體之間相互信任合作，以此來消解各方主體間的溝通障礙，進(jìn)而有效實(shí)現(xiàn)治理社會事務(wù)之效，正如市場的核心是價格機(jī)制，科層制的核心是權(quán)威。網(wǎng)絡(luò)時代下復(fù)雜多變的社會特征，客觀上也要求治理組織在結(jié)構(gòu)上的多樣化和個性化，信任的嵌入是其必然的要素。而信任是建立多方治理主體的社會銜接橋梁和紐帶，客觀要求了信任必須嵌入到不同非正式化組織運(yùn)行規(guī)則和組織歸屬感等維度，可見其兼具了非韌性和脆弱之特質(zhì)[16]。但是必須看到的是，要實(shí)現(xiàn)治理之成效，競爭與合作相繼并存與此。治理主體間基于公共服務(wù)資源的稀缺、信息不對稱、甚至鄉(xiāng)規(guī)民約的缺失都可能造成治理監(jiān)督的缺位，因而能促成多方主體并且得以有效協(xié)作依托于信任機(jī)制的有效完善。

依據(jù)契約論的觀點(diǎn)，社會公眾與基層政府之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)歸屬為一種委托—代理的關(guān)系[17]，倘若農(nóng)村社會公眾對基層政府（縣鄉(xiāng)政府）的政府信任的下降，那么農(nóng)村社會公眾公民對基層政府所供給基本公共服務(wù)制度的滿意度不高。而農(nóng)村社會公眾將行政權(quán)委托給基層政府部門來行使，同時農(nóng)村社會公眾是期望基層政府能有一個滿足農(nóng)村公共服務(wù)之需的積極回應(yīng)，維護(hù)農(nóng)村社會公眾的公共利益。而基層政府僅僅只是作為社會公眾的代理人角色，代理農(nóng)村社會公眾來行使行政權(quán)以及管理和有效配置公共資源，并通過政府相關(guān)職責(zé)的履行，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村區(qū)域公共利益和社會利益的最大化。由此可見，政府公信力是委托代理關(guān)系之間不可或缺的必要性因素。而農(nóng)村公共服務(wù)整體性治理是依托于基層政府、農(nóng)村社會公眾等進(jìn)行整合與協(xié)同工作。一旦基層政府與農(nóng)村社會公眾之間的信任缺失，勢必會影響公共服務(wù)的協(xié)同治理與整合。這種信任危機(jī)的存在，會引致農(nóng)村社會公眾對基層政府的公信力的流失，從而造成農(nóng)村公共服務(wù)整體性治理主體的缺位。

同時農(nóng)村社會資本仍然是以村民人際信任為核心，這就包括了農(nóng)村社會公眾參與的網(wǎng)絡(luò)及互惠互利的規(guī)范的同一種資源共同體（resource community）[18]。在一個共同體中，農(nóng)村居民對農(nóng)村公共事務(wù)的參與熱情越高漲，所參與事務(wù)和行為網(wǎng)絡(luò)交叉就會越密集，因而農(nóng)村社會公眾在基于村莊與個體利益共同體下勢必會形成以整合與合作的行為與決策。但是農(nóng)村社會公眾的村莊事務(wù)參與網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)散，增加了部分公眾在集體行動中的外部性問題與交易成本，故需要通過農(nóng)村公共服務(wù)的整體性治理，實(shí)現(xiàn)供給主體與農(nóng)村社會公眾互惠規(guī)范（credit swap）的有效培育，旨在進(jìn)一步拓展社會資本，促進(jìn)農(nóng)村社會公眾之間的人際交往。社會信任的增加無形之中有助于整體性供給的有效形成，實(shí)現(xiàn)供給主體的整合性，使得社會參與網(wǎng)絡(luò)合作態(tài)勢的形成，以期形成農(nóng)村公共服務(wù)供給整體性治理的基礎(chǔ)。