馬改艷

摘 要：建立健全農(nóng)村義務教育財政投入機制是保障其健康發(fā)展的關鍵所在。本文通過考察福建省近年來農(nóng)村義務教育投入的規(guī)模、結構和政策執(zhí)行情況，分析農(nóng)村稅費改革后該省農(nóng)村義務教育投入中存在的主要問題及其原因，提出要從加強省級財政投入力度、調(diào)節(jié)投入結構和強化投入監(jiān)督體系幾個層面解決福建省農(nóng)村義務教育的投入問題。

關鍵詞：農(nóng)村義務教育；財政投入；農(nóng)村稅費改革

中圖分類號：F812 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）09-0109-02

農(nóng)村義務教育屬于純公共品，具有明顯的正外部性，世界各類國家都免費提供基礎教育。新世紀以來，我國各級政府都非常重視農(nóng)村義務教育的財政投入，農(nóng)村義務教育的整體面貌發(fā)生了巨大改變。但依然存在著財政投入總量不足、結構不合理、城鄉(xiāng)區(qū)別對待等問題。近年來，福建省加大了對農(nóng)村義務教育的投入，但也存在著一些問題，本文著力研究農(nóng)村稅費改革以來福建省農(nóng)村義務教育投入的現(xiàn)狀及存在的問題，在分析其原因后提出解決措施，以推動福建省農(nóng)村義務教育健康發(fā)展。

一、福建農(nóng)村義務教育財政投入的總體現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村義務教育投入總量

2003年福建省出臺了《關于在農(nóng)村稅費改革中穩(wěn)步推進農(nóng)村義務教育的若干意見》，加大對農(nóng)村義務教育的投入力度，規(guī)定省對農(nóng)村稅費改革專項轉(zhuǎn)移支付中用于農(nóng)村義務教育補助的資金。從2007年開始，福建省將提高一、二類地區(qū)農(nóng)村義務教育階段中小學校生均公用經(jīng)費定額標準。全省農(nóng)村義務教育階段公辦中小學校均按三類縣“一費制”雜費標準執(zhí)行。根據(jù)省財政廳《關于下達2014年城鄉(xiāng)義務教育階段學校學生免學雜費及公用經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付資金的通知》，2014年開始農(nóng)村義務教育階段中小學免學雜費及公用經(jīng)費補助標準為：小學每生每年280元、初中每生每年420元，繼續(xù)對農(nóng)村不足100人的小學按100人核撥公用經(jīng)費，2014年福建農(nóng)村義務教育省級財政補助資金合計約為1 728萬。

（二）城鄉(xiāng)義務教育投入對比

一直以來，在義務教育投入重城市、輕農(nóng)村。2014年福建省城鎮(zhèn)普通小學生均教育經(jīng)費為650元，農(nóng)村為280元，農(nóng)村生均教育經(jīng)費為城鎮(zhèn)的43.07%，城鎮(zhèn)普通中學生均教育經(jīng)費為850元，農(nóng)村為420元，農(nóng)村生均教育經(jīng)費為城鎮(zhèn)的49.42%。2014年福建城鎮(zhèn)義務教育省級財政補助資金合計約為9 811萬，是農(nóng)村的5.6倍。受資金短缺所限，一些農(nóng)村地區(qū)至今無法解決中小學生的住宿問題，不少學校即使能夠勉強提供寄宿，其條件也大多非常簡陋，難以滿足學生寄宿的基本要求；一些學校的教學設備極度短缺，使得農(nóng)村義務教育階段難以實現(xiàn)教育的現(xiàn)代化。

（三）農(nóng)村義務教育財政分攤機制

免除學雜費資金由省、市、縣、區(qū)財政按比例分擔。其中：一般轉(zhuǎn)移支付縣（市、含原莆田縣和原寧德縣級市）和閩清、東山、南靖縣按8：2比例分擔（即省財政承擔80%）。

其他縣（市）分擔比例：福清、連江、羅源、惠安、南安、安溪、永春、德化、沙縣按6：4比例分擔（即省財政承擔60%）；閩侯、長樂、永安按4：6比例分擔（即省財政承擔40%）；石獅、晉江兩市按2：8比例分擔（即省財政承擔20%）。三明、南平、莆田市轄區(qū)（原莆田縣除外）按6：4比例分擔（即省財政承擔60%）；漳州和龍巖市轄區(qū)按4：6比例分擔（即省財政承擔40%）；福州、泉州市轄區(qū)按2：8比例分擔（即省財政承擔20%）。

二、福建農(nóng)村義務教育財政投入中存在的問題及其原因

（一）財政投入總量不足

由于縣級財政實力不足和省級政府難以全面統(tǒng)籌投入經(jīng)費，致使福建現(xiàn)行的農(nóng)村義務教育投入體制無法滿足農(nóng)村義務教育經(jīng)費的需求。于是出現(xiàn)了教師工資福利難以兌現(xiàn)，教育負債償還無期，教學設施嚴重欠缺，學校正常運轉(zhuǎn)困難等問題。目前，有的縣（市）本級的財政收入不夠支付財政供養(yǎng)人員工資，有的縣（市）每年教育經(jīng)費支出占財政總支出的50%以上，所以縣級政府財政責任與財政能力嚴重失衡，現(xiàn)行的財政體制將舉辦農(nóng)村義務教育的責任主要放到縣級政府，不可能從根本上解決農(nóng)村中小學教育經(jīng)費短缺問題。

目前的投入情況，與稅改政策中要求的稅改后教育經(jīng)費投入不低于稅改前水平，做到保工資、保運轉(zhuǎn)、保安全的目標，即“一增三?！边€有一定差距。據(jù)福建統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，福建農(nóng)村義務教育投入量不斷地增加，但農(nóng)村義務教育財政投入占GDP的比重卻有所下降，由2008年的1.5%降到2014年的1.01%。農(nóng)村義務教育投入總量不足，導致農(nóng)村義務教育硬件設施建設落后，教師工資與福利標準低于城市等問題，甚至造成一些中小學運轉(zhuǎn)困難。

現(xiàn)行教育體制的一些弊端也嚴重影響著福建省農(nóng)村義務教育的發(fā)展。首先，教育部門過分強調(diào)重點建設，將大量資金投入到城市的重點學校，而忽視很多農(nóng)村學校的投入，使得農(nóng)村學校的硬件建設滯后，導致學生由于沒有住宿條件或相關教學設施或者輟學或者流向城市學校，造成農(nóng)村學校“空?！边\行的現(xiàn)象普遍，而這又導致這些學校根本找不到新生，至此形成“學生流失與招不到學生”的惡性循環(huán)。

（二）投入結構不合理

“以縣為主”的財政投入模式導致城鄉(xiāng)義務教育的投入不平衡。這種模式雖然加劇了財權與事權不匹配的矛盾，造成福建省農(nóng)村義務教育支出總量雖然增加了，但流向農(nóng)村的資金與城鎮(zhèn)相比還有一定差距。主要表現(xiàn)在：農(nóng)村學?；A設施建設落后，特別是教室、信息教育等的必備設施普遍短缺而簡陋；農(nóng)村寄宿生用房緊缺而簡陋，使得相當一部分學生租住在農(nóng)民家中，存在非常大的安全隱患；農(nóng)村學校無法及時添置實驗器材、圖書等一些教學資源。

（三）投入制度不規(guī)范

一是轉(zhuǎn)移支付制度不完善，主要是農(nóng)村義務教育轉(zhuǎn)移支付數(shù)量少且難以及時到位，縣級財政實力存在較大差異，造成轉(zhuǎn)移支付資金加劇了教育不均衡的問題。二是監(jiān)管制度不健全，福建農(nóng)村義務教育投入制度未確定相應的政府撥款依據(jù)，使得資金使用和管理過程中存在較多的違規(guī)違法現(xiàn)象，基層政府經(jīng)常有隨意挪用教育轉(zhuǎn)移支付資金的現(xiàn)象，諸如將教育經(jīng)費用于政府形象工程建設。三是法律執(zhí)行力度不夠，執(zhí)法部門對基層部門拖欠和截留農(nóng)村義務教育經(jīng)費懲治力度不足，甚至與教育職能部門結成利益團體，阻撓相關法律法規(guī)的執(zhí)行，相關教育部門及人員的法律意識也較淡薄。

三、福建農(nóng)村義務教育投入問題的對策與建議

（一）加大財政投入總量

調(diào)整國家對初等教育、中等教育和高等教育的財政支出結構，確保義務教育投入的優(yōu)先。完善目前的義務教育投入機制，加大中央與省級政府的財政負擔比例。因為我國基層政府根本沒有什么稅源，我國中央與省級政府集中了大部分的稅收，因此，這兩級政府理應為農(nóng)村義務教育的資金投入埋單，以確保我國農(nóng)村義務教育的均衡發(fā)展。有學者做了測算，如果中央政府為義務教育徹底埋單，每年大約需要300個億，而我國每年有2萬億的財政收入，解決這一問題完全沒有問題。要建立科學合理的農(nóng)村義務教育投入保障機制，就必須足額安排投入經(jīng)費，同時要科學測定農(nóng)村義務教育階段生均培養(yǎng)成本，并將此納入公共財政預算范疇。另外，開拓多渠道投入體制，鼓勵社會、民間力量辦學和倡導社會捐贈，并要防止社會捐贈中的“跑冒滴漏”問題。

（二）合理調(diào)節(jié)農(nóng)村義務教育的投入結構

義務教育經(jīng)費籌措方式的弊端使得農(nóng)村義務教育嚴重失衡，要從根本上解決這一問題，將目前“以縣為主”的財政投入模式改為“以省為主”的投入機制，因為總體而言，省級財政實力相對縣級財政要雄厚得多，可以保障農(nóng)村義務教育的各項投入。抑或按照項目類別劃分各級政府的投入責任，中央一級負擔農(nóng)村中小學教師的工資，省級財政負擔學校的硬件設施建設，縣級財政根據(jù)各地實際負擔校舍建設的經(jīng)費。

（三）強化農(nóng)村義務教育財政投入的監(jiān)督體系建設

應細化義務教育法，并制定具體實施辦法，由各級人大監(jiān)督同級或下級政府對農(nóng)村義務教育的投入，由人大審批教育經(jīng)費預算、督查教育經(jīng)費執(zhí)行，也可以委托審計部門具體檢查，將每年對轉(zhuǎn)移支付用于農(nóng)村義務教育的資金進行專項審計。每年定期評比并通報各地農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入情況及使用效益，把這項工作列入黨政主要領導年度業(yè)績考核內(nèi)容，強化監(jiān)督，使監(jiān)督切實有效。同時應加大對《義務教育法》的執(zhí)行力度，對在義務教育推行過程中出現(xiàn)的違法亂紀現(xiàn)象加大懲處力度，對一些部門的職能缺失問題也應加大追責力度，從而確保相關職能部門對農(nóng)村義務教育工作的重視。

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