王遼衛(wèi)　胡文忠　高笑天

摘要：2015年國家取消實行了7年的油菜籽臨儲收購政策，油菜籽價格完全由市場供需決定，進一步理順了中央和地方的關(guān)系，促進了糧食安全省長責(zé)任制的落實，減輕了財政負(fù)擔(dān)。面對農(nóng)民收益下降的影響，本文提出要繼續(xù)推進油菜籽市場化改革，完善補貼政策，通過降低種植成本等措施增加產(chǎn)品競爭力。

關(guān)鍵詞：油菜籽 臨儲收購政策 價格改革

油菜籽作為我國重要的油料作物，是國產(chǎn)油料中產(chǎn)量最大的品種。自2008年以來，我國油菜籽生產(chǎn)一直實行臨儲收購政策，有利地保護了農(nóng)戶種植積極性，也對調(diào)控物價起到積極作用，但隨著全球油脂油料大幅增產(chǎn)，價格下滑的沖擊，國內(nèi)外油菜籽價格大幅倒掛，國產(chǎn)油菜籽價格形成機制完全扭曲，既不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也給財政帶來較大負(fù)擔(dān)。2015年臨儲收購政策調(diào)整后，理順了國產(chǎn)菜籽價格形成機制，盡管農(nóng)戶收益受到影響，但隨著油菜籽價格改革的深入，產(chǎn)業(yè)活力被進一步激發(fā)，市場對菜籽的需求將支撐價格穩(wěn)定運行。

一、我國油菜籽臨儲收購政策改革背景及內(nèi)容

（一）油菜籽臨儲收購政策改革勢在必行

2008年以來國家為了提高農(nóng)戶種植收益，穩(wěn)定油菜籽播種面積，連續(xù)7年實施臨時收購政策，且收購價格連年提高，但由于國內(nèi)外油脂油料市場環(huán)境不斷變化，進口油菜籽成本遠低于國內(nèi)臨時收儲價格，導(dǎo)致進口油菜籽大量涌入，2014年我國油菜籽進口量達到創(chuàng)紀(jì)錄的508萬噸，對國產(chǎn)油菜籽產(chǎn)業(yè)形成較大沖擊。一方面臨儲菜籽油成本高企，過去幾年入庫的菜籽油成本都在10000元/噸以上，而進口油菜籽加工的菜籽油價格目前僅5700—6000元/噸，導(dǎo)致國產(chǎn)菜籽油除了農(nóng)戶自用外，其他幾乎全部進入臨時儲備，散油流通領(lǐng)域很少有純國產(chǎn)菜籽油。另一方面國家在連年收購后積累了大量臨儲菜籽油庫存，由于成本較高，出庫困難，給國家財政帶來較大的負(fù)擔(dān)，油菜籽臨儲政策到了必須改革的時刻。

（二）我國菜籽臨儲收購政策改革主要內(nèi)容

為進一步完善油菜籽價格形成機制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，促進油脂油料市場順暢有序流通，推動油菜籽產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)調(diào)發(fā)展，2015年有關(guān)部門調(diào)整了實行多年的油菜籽收儲政策。由地方政府負(fù)責(zé)組織各類企業(yè)進行油菜籽收購。中央財政對湖北、四川、湖南、安徽、江蘇、河南、貴州油菜籽主要產(chǎn)區(qū)給予適當(dāng)補貼。

各省出臺補貼辦法不盡相同。其中湖北、湖南、江蘇均將中央補貼資金全部按照種植面積直接補貼給種植戶；四川、河南將中央撥補資金用于補貼油脂加工企業(yè)收購，要求加工企業(yè)收購價格不得低于2.3元/斤。

二、油菜籽臨儲政策調(diào)整的效果評價

（一）油菜籽政策調(diào)整的主要成效

1、進一步理順了中央和地方的關(guān)系

國家有關(guān)部門主要對支持的省份范圍、財政補貼總量等進行頂層設(shè)計，改變了過去由中儲糧公司委托收儲、加工企業(yè)收購大包大攬、“一刀切”的做法。地方政府按照國家政策總體要求，實行分散決策，調(diào)控措施更加精準(zhǔn)。各地普遍認(rèn)為這種政策安排能夠較好發(fā)揮中央和地方各自優(yōu)勢，調(diào)動兩個積極性。

2、促進了糧食安全省長責(zé)任制的落實

原來油菜籽臨儲收購期價，國家有關(guān)部門委托中儲糧作為收購主體進行收儲，地方政府基本不參與市場收購，只負(fù)責(zé)監(jiān)督管理職能。油菜籽臨儲政策調(diào)整后，地方政府在收購工作中由配角變?yōu)橹鹘?，各方結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，出臺了具體收購政策，加大宣傳力度，加強市場形勢分析，更加注重市場監(jiān)管，著力扶持地方油脂品牌發(fā)展，體現(xiàn)了糧食安全省長責(zé)任制的要求。也為今后其他農(nóng)產(chǎn)品價格改革提供可借鑒的經(jīng)驗。

3、理順價格形成機制，財政負(fù)擔(dān)得以減輕

過去幾年為了保護農(nóng)戶種植收益，國家一直采取油菜籽臨儲收購政策，且收購價格連年上調(diào)，遠高于國際市場，國產(chǎn)油菜籽的價格不是供需決定，而是政策定價，價格形成機制的扭曲導(dǎo)致國產(chǎn)油菜籽無法進入市場正常流通，大量菜籽油進入臨時儲備，企業(yè)缺乏經(jīng)營預(yù)期，幾乎全部淪為中儲糧的加工商。2015年油菜籽收購政策改革以后，油菜籽價格由市場供需決定，價格波動幅度加大，加工企業(yè)、貿(mào)易商參與的機會增加。盡管加工企業(yè)收益下降，但這只是改革的陣痛期，價格形成機制建立后，有利于企業(yè)形成預(yù)期，更好地參與市場購銷。另外中央財政只對主產(chǎn)省給予補貼，免除了庫存繼續(xù)增加的壓力，且從財政支出額度計算，也更加高效了。

（二）油菜籽政策調(diào)整后出現(xiàn)的新問題

1、油菜籽收購價格大幅下跌

2015年湖北地區(qū)油菜籽收購價格在1.6—1.9元/斤，農(nóng)戶出售菜籽價格集中在1.7元/斤左右，而去年價格在2.45元/斤，降幅達到30%，存在問題是種植收益大幅縮減，如果算上人工成本幾乎全部處于虧損狀態(tài)，即使加上國家補貼部分種植大戶依然虧損嚴(yán)重。由于種植收益大幅減少，湖南、湖北等地區(qū)改種和拋荒土地增加，油菜籽面積大幅減少。有機構(gòu)調(diào)查預(yù)計2015年秋播油菜籽面積減少20%以上。

2、加工企業(yè)收購不積極

由于菜籽油和菜籽粕受外圍市場影響，價格持續(xù)下滑，盡管油菜籽收購價格大幅下降，但大型油廠壓榨仍處于虧損狀況。收購量較去年進一步下跌。截至9月30日各類企業(yè)收購油菜籽161萬噸，同比減少188萬噸。部分企業(yè)收購的油菜籽沒有開機生產(chǎn)，反而做起貿(mào)易，將收購的油菜籽銷往四川、湖南等小作坊。

3.主產(chǎn)省菜籽補貼模式還在繼續(xù)探索中

2015年6月18日國家有關(guān)部門下發(fā)通知，明確不再實行菜籽臨時收儲政策，由各省級政府自行組織收購。但直到7月底7個主產(chǎn)省才相繼出臺補貼辦法，且各省補貼方式差異較大。有給企業(yè)加工補貼、品牌建設(shè)補貼的，也有直接給予種植戶補貼的，也有兩種方式相結(jié)合的，但給予農(nóng)戶的補貼大多沒有超過30元/畝，對農(nóng)戶種植收益的保護力度不夠，補貼方式還缺乏針對性。

三、未來油菜籽收購政策改革方向及建議

（一）堅持市場化改革方向，繼續(xù)放開油菜籽購銷市場

近幾年國家不斷提高臨時存儲油菜籽收購價格，并沒有明顯調(diào)動農(nóng)戶種植油菜籽的積極性。而且隨著油菜籽實際種植面積和產(chǎn)量的不斷下降，農(nóng)戶用于兌換油脂的油菜籽數(shù)量增加，導(dǎo)致油菜籽商品量不斷減少。取消臨儲油菜籽收購政策，完全放開油菜籽購銷市場，不會對國內(nèi)市場和農(nóng)民增收造成較大影響。盡管2015年政策調(diào)整后出現(xiàn)了農(nóng)民種植收益下滑，企業(yè)開工率不足，下年度種植面積減少等問題，但這些都屬于改革期的陣痛。

從目前情況看，即使試點油菜籽目標(biāo)價格補貼，也不會進一步調(diào)動農(nóng)戶種植油菜籽積極性，而且在油菜籽種植面積和產(chǎn)量的統(tǒng)計、市場價格的監(jiān)測、補貼的發(fā)放等方面都存在較大的問題和難點，容易產(chǎn)生腐敗和騙取國家補貼的現(xiàn)象。因此建議繼續(xù)放開油菜籽購銷市場。

（二）探討新的種植補貼模式，鼓勵規(guī)?；N植

2015年國家對油菜籽的補貼政策具體怎樣執(zhí)行由各省級政府決定，有的省補貼給農(nóng)戶，有的省補貼給企業(yè)，補貼方式各不相同，但基本沒有省級配套資金，由于補貼額度小，效果并不理想?？梢钥紤]以連片經(jīng)營、規(guī)模種植為重點補貼對象。以符合規(guī)定的農(nóng)民合作社、種植大戶為主體，對連片經(jīng)營達到一定規(guī)模的土地，按照自愿參加、自主申報、責(zé)任共擔(dān)的原則，給予相應(yīng)的種植補貼。這種模式有利于鼓勵合作社種植油菜籽，實現(xiàn)規(guī)?；N植，降低成本，增加市場競爭力，也能提高國家補貼使用效率。

（三）推動育種等技術(shù)創(chuàng)新，降低油菜籽種植成本

加強油菜籽育種研究和種業(yè)市場管理，大力推廣雙低油菜籽種植，積極選育適合機械化、輕簡化栽培的品種，降低生產(chǎn)成本。通過土地流轉(zhuǎn)、訂單農(nóng)業(yè)等多種形式，加強油菜籽產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后結(jié)合，以優(yōu)質(zhì)原料生產(chǎn)高品質(zhì)產(chǎn)品，通過高品質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售帶動農(nóng)民增收。加強油菜籽加工技術(shù)創(chuàng)新，提高油菜籽加工整體水平；鼓勵油菜籽加工企業(yè)延長產(chǎn)業(yè)化鏈條、實施產(chǎn)品化多元化戰(zhàn)略，提升行業(yè)自主創(chuàng)新能力和市場競爭力。

（四）推動農(nóng)業(yè)保險試點，保護種植利益

2015年中央一號文件要求積極開展農(nóng)產(chǎn)品價格保險試點。油菜籽作物是我國重要的油料品種，產(chǎn)量規(guī)模相對谷物較小，且種植區(qū)域較為集中，風(fēng)險可控，對油菜籽產(chǎn)業(yè)實行推廣農(nóng)業(yè)保險具有很好的示范意義。鼓勵保險公司研究制定適合農(nóng)民專業(yè)合作社、種糧大戶、家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的價格保險產(chǎn)品，引導(dǎo)農(nóng)戶通過保險手段回避市場風(fēng)險。由于農(nóng)業(yè)保險在試運行初期，不應(yīng)以盈利為目的，而且國家要給予相應(yīng)的政策、資金支持，由專業(yè)保險機構(gòu)代理操作，以提高執(zhí)行效率，降低行政成本。

〔本文系國家糧食局軟科學(xué)項目“我國油菜籽收儲政策改革方向探索研究”課題成果〕

（王遼衛(wèi)， 1981年生，陜西咸陽人，國家糧油信息中心經(jīng)濟師。研究方向：油脂油料供需分析。胡文忠，1985年生，江西宜春人，國家糧油信息中心經(jīng)濟師。研究方向：谷物市場分析。高笑天，1979年生，遼寧盤錦人，國家糧食局糧食交易協(xié)調(diào)中心協(xié)調(diào)監(jiān)管處。研究方向：政策性糧食交易）