洪平平 劉圣中

[城·事]

夭折的交通管理創(chuàng)新

江蘇省連云港市灌云縣交警大隊(duì)在一項(xiàng)交通秩序整治活動(dòng)中，推出了交通違規(guī)“優(yōu)惠券”。今年6月下旬開(kāi)始，該縣不少市民都收到了這種“優(yōu)惠券”。除了對(duì)交通法規(guī)的宣傳之外，該“優(yōu)惠券”中還注明：市民交通違規(guī)被查時(shí)，出示本券，罰款可打5折；現(xiàn)場(chǎng)撥打電話，接聽(tīng)者只要答出交通法規(guī)，則可免于處罰。正因如此，有人干脆就直接稱(chēng)其為罰款“優(yōu)惠券”。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，該縣縣內(nèi)共有40萬(wàn)輛電動(dòng)車(chē)，每天發(fā)生的由電動(dòng)車(chē)引起的事故有10起左右，2015年則總共發(fā)生了超過(guò)3400起事故。為了降低電動(dòng)車(chē)和行人違規(guī)而造成的事故率，讓市民自覺(jué)遵守交通規(guī)則，該縣啟動(dòng)了一項(xiàng)交通秩序整治活動(dòng)。自7月1日至9月30日，為期3個(gè)月，而6月20日至7月10日為宣傳階段，交通違規(guī)“優(yōu)惠券”正是此階段的產(chǎn)物。

此事一經(jīng)報(bào)道，遂引發(fā)多方熱議，一時(shí)間將灌云縣交警部門(mén)推向了輿論的風(fēng)口浪尖。迫于壓力，該縣交警大隊(duì)目前已將“優(yōu)惠券”改為“文明交通承諾書(shū)”，同時(shí)去掉了“打折”內(nèi)容。交通違規(guī)“優(yōu)惠券”經(jīng)歷了半月游，結(jié)束了曇花一現(xiàn)的命運(yùn)。

[剖析]

“優(yōu)惠券”創(chuàng)新的初衷與缺陷

罰款“優(yōu)惠券”可謂是一種治理交通無(wú)序問(wèn)題的管理創(chuàng)新行為，甚至可以認(rèn)為是地方主管部門(mén)面對(duì)長(zhǎng)期得不到有效治理的交通無(wú)序問(wèn)題的無(wú)奈之舉。盡管這一舉措曇花一現(xiàn)，很快就停止了，但圍繞這一行為卻產(chǎn)生了一次較大的輿論風(fēng)浪?？傮w來(lái)看，在這次輿論風(fēng)浪中主要形成了兩種截然不同的態(tài)度。

一種是支持者，他們主要關(guān)注這一措施的初衷和效果。他們認(rèn)為，就初衷而言，灌云縣交警大隊(duì)想通過(guò)吸引民眾關(guān)注的方式來(lái)達(dá)到宣傳交通法規(guī)、改變交通狀況的目的，這是無(wú)可厚非的。我們理應(yīng)支持和鼓勵(lì)基層執(zhí)法部門(mén)在當(dāng)前錯(cuò)綜復(fù)雜的情況下對(duì)具體執(zhí)法手段進(jìn)行大膽的探索和創(chuàng)新。在方式和效果上，相較于之前交通管理原教旨式的嚴(yán)苛，灌云縣此舉很接地氣，民眾的接受程度和學(xué)習(xí)法規(guī)的積極性有了較大提高，也產(chǎn)生了較明顯的效果。這一做法更符合老百姓的習(xí)慣和要求，得到了一部分人的認(rèn)可。

另一種則是反對(duì)者，他們主要關(guān)注這一做法的合法性問(wèn)題。盡管也有相關(guān)法律專(zhuān)家認(rèn)為，灌云縣交警的做法是在《道路交通安全法》第八十九條規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行的靈活執(zhí)法，是行政執(zhí)法主體在法治框架內(nèi)自由裁量的表現(xiàn)，并不存在所謂的違法問(wèn)題。但還是有較多的法律專(zhuān)家指出，對(duì)罰款進(jìn)行打折優(yōu)惠的做法，是將法律行為等同于一般的市場(chǎng)行為，存在拿執(zhí)法做交易的嫌疑。這樣不僅戕害了法律的威嚴(yán)，也造成了法律威懾力的縮水。另外，“優(yōu)惠券”構(gòu)成一個(gè)不可確定的變量，同樣的交通違規(guī)，卻被處以不同的罰款，同錯(cuò)不同罰，有失公平。甚至還有人質(zhì)疑此“優(yōu)惠券”是否真的能提升民眾的守法意識(shí)，降低違章率，而不會(huì)起到反作用。

針對(duì)以上兩種認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為，不論罰款優(yōu)惠券的初衷如何，衡量這一做法的合理合法的支點(diǎn)還是它的行事方式和最終結(jié)果。因?yàn)椋^初衷是指其目的和動(dòng)機(jī)，這是一個(gè)無(wú)法確定考量的對(duì)象，我們不能用一個(gè)模糊的東西來(lái)論證管理行為的正當(dāng)性。任何不正當(dāng)?shù)男袨槎伎梢哉乙粋€(gè)美麗的借口。既然如此，那么，這種優(yōu)惠券式創(chuàng)新究竟存在何種問(wèn)題？又是如何讓管理打折的呢？

管理不能“打折”

首先，罰款優(yōu)惠券的內(nèi)容模棱兩可。正如社會(huì)輿論所分析的，這種做法在罰款內(nèi)容上沒(méi)有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，模棱兩可，而且給人為操作留下較大空間。這是不符合法律規(guī)定和法律精神的。罰款是一種針對(duì)不正當(dāng)行為的懲罰性措施，如果沒(méi)有一個(gè)明確的數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)，則無(wú)法體現(xiàn)罰款的懲罰性、嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性。人為空間則可能為尋租行為預(yù)留機(jī)會(huì)，會(huì)刺激權(quán)錢(qián)交易行為的滋生。如果長(zhǎng)期這樣做，則無(wú)法得到市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾的認(rèn)可，其罰款的意義將大打折扣，最終則會(huì)影響這種做法的法律效力，乃至公權(quán)力的社會(huì)公信力。

其次，罰款優(yōu)惠券在形式上等同于市場(chǎng)交易。將罰款和優(yōu)惠券結(jié)合起來(lái)，這是借鑒了市場(chǎng)交易的方法與形式?？雌饋?lái)很注重市場(chǎng)契合性和社會(huì)接受性，但是這里忽略了一個(gè)重要的原則，即特別重要的公共權(quán)力是不可以運(yùn)用市場(chǎng)交易的形式來(lái)運(yùn)作的。市場(chǎng)交易是兩個(gè)平等個(gè)體之間的商品和業(yè)務(wù)互換，存在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的場(chǎng)域中。然而，罰款則是公共機(jī)構(gòu)與個(gè)體之間的關(guān)系，體現(xiàn)了公共權(quán)力對(duì)個(gè)體行為的干預(yù)和懲罰，存在明顯的不對(duì)等性，是不可以采用市場(chǎng)交易來(lái)處理其相互關(guān)系的。如果允許這樣做的話，那么代表公共權(quán)威的罰款都可以進(jìn)行討價(jià)還價(jià)、自愿交易，結(jié)果罰款的權(quán)威性和剛性則無(wú)法堅(jiān)守，最終甚至?xí)绊懙搅P款的執(zhí)行和交通問(wèn)題的治理。

再次，罰款優(yōu)惠券在本質(zhì)上折損了法律權(quán)威。最集中的問(wèn)題還是這一做法將慢慢折損行政執(zhí)法的法律權(quán)威。行政罰款是一種政府公權(quán)力的執(zhí)法行為，代表了一種不可輕視和不可違背的法律權(quán)威，其目的是堅(jiān)守社會(huì)準(zhǔn)則，改變不正當(dāng)社會(huì)現(xiàn)象。而將行政罰款采用優(yōu)惠券的方式來(lái)折中或者推銷(xiāo)，則不知不覺(jué)中降低了罰款的強(qiáng)制權(quán)威性和目的正義性。類(lèi)似商場(chǎng)推銷(xiāo)的優(yōu)惠券被運(yùn)用到公權(quán)力上，讓公眾感受到更多的是公權(quán)力自身威力不足和動(dòng)機(jī)不純：一者不敢執(zhí)法，所以折中調(diào)和；一者大力推銷(xiāo)，所以尋求更大的罰款。這樣做法的結(jié)果自然是公權(quán)力的威嚴(yán)大受削弱，在公眾眼中甚至可能視同兒戲。

[路徑]

基層如何開(kāi)展管理創(chuàng)新？

從以上案例我們可以反思到，作為基層政府管理機(jī)構(gòu)究竟該如何去尋找最佳的管理創(chuàng)新良策呢？怎樣才能讓我們的管理創(chuàng)新既能堅(jiān)守法律底線和法律準(zhǔn)則，同時(shí)又可以真正地契合現(xiàn)實(shí)社會(huì)問(wèn)題，有效發(fā)揮創(chuàng)新效力，真正地解決社會(huì)問(wèn)題呢？我們不妨繼續(xù)以交通治理為例來(lái)分析管理創(chuàng)新的基本要求和對(duì)策。

第一，“無(wú)法律，不行政”。任何管理創(chuàng)新都要以法制為底線，法制既是管理的保障，也是管理的目標(biāo)。沒(méi)有依據(jù)法律原則的管理創(chuàng)新，也許可能帶來(lái)一時(shí)的效果和變化，但長(zhǎng)期來(lái)看，這樣的創(chuàng)新不僅不能實(shí)現(xiàn)管理水平的提升，而且還可能導(dǎo)致管理的轉(zhuǎn)向和倒退。在交通治理當(dāng)中，依法治理是一個(gè)永恒的任務(wù)。如何按照法律原則來(lái)真正確立良好的交通秩序，才是管理者需要認(rèn)真考慮的事情。

例如，上面所分析的罰款優(yōu)惠券式做法，就與一般的法律原則相沖突。正確的做法是罰款不僅不能實(shí)行優(yōu)惠，還要嚴(yán)格執(zhí)行，甚至提高標(biāo)準(zhǔn)，讓違反相關(guān)規(guī)定的人品嘗到不當(dāng)行為所帶來(lái)的苦果。輿論也經(jīng)常批評(píng)很多行人抱有“法不責(zé)眾”的心理，存在所謂的“中國(guó)式過(guò)馬路”的現(xiàn)象。這一方面反映了交通治理問(wèn)題的困難，另一方面也說(shuō)明公眾對(duì)法律權(quán)威的輕視。所以，如何在公眾心目中樹(shù)立法律的權(quán)威，培養(yǎng)更強(qiáng)的法律意識(shí)才是迫在眉睫的任務(wù)。

當(dāng)然，這是一個(gè)需要循序漸進(jìn)的過(guò)程，也是一個(gè)來(lái)不得半點(diǎn)折扣的事情，需要持之以恒，堅(jiān)定執(zhí)著的態(tài)度和行之有效的方法才能達(dá)到目標(biāo)。

第二，創(chuàng)新要找到明確的著力點(diǎn)。管理創(chuàng)新一定要有一個(gè)可以支撐其運(yùn)作的明確的著力點(diǎn)。著力點(diǎn)選擇不準(zhǔn)確，就可能導(dǎo)致整個(gè)方案的失敗。例如罰款優(yōu)惠券的做法就把著力點(diǎn)放在優(yōu)惠券上，這是極不嚴(yán)肅的。還有些地方在治理行人、電動(dòng)車(chē)違章時(shí)，強(qiáng)迫闖紅燈的行人戴綠帽、穿綠馬甲站在路邊勸導(dǎo)其他路人。這種做法把著力點(diǎn)放在穿戴不妥服裝和強(qiáng)迫勸導(dǎo)路人之上，也是一種有悖文明法治精神的做法。

在我們看來(lái)，著力點(diǎn)還是要回歸到法制上來(lái)。例如，我們可以吸收信用法制的方法來(lái)處理這一問(wèn)題，即針對(duì)行人或者電動(dòng)車(chē)主違章行為采用信用記錄的辦法來(lái)予以處理。具體操作可以通過(guò)給違章者掃描其身份證，并將其不良行為記錄到個(gè)人信用當(dāng)中，這樣，其信用記錄將會(huì)影響其他工作和生活的多個(gè)方面。以此來(lái)實(shí)行懲罰，并規(guī)范更多的公民自覺(jué)遵守交通規(guī)則，做一個(gè)守信用的公民。

第三，常態(tài)化治理是最高境界。管理創(chuàng)新的目標(biāo)是如何盡快實(shí)現(xiàn)常態(tài)化治理，這是社會(huì)治理的最高境界。常態(tài)化治理是一種相對(duì)穩(wěn)定有序、節(jié)約有效且具有可持續(xù)性的治理模式。在交通治理方面，一些地方習(xí)慣于使用運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法模式。

例如今年3月份，深圳開(kāi)展了一場(chǎng)被媒體稱(chēng)之為“史上最嚴(yán)”的禁摩限電整治行動(dòng)，由于事發(fā)突然，外賣(mài)、快遞等民生行業(yè)幾乎處于癱瘓狀態(tài)，令此次整治行動(dòng)最終演變成一場(chǎng)民怨沸騰的輿論危機(jī)。實(shí)際上這種模式的效力并不理想，很多地方“嚴(yán)打”風(fēng)頭一過(guò)，各類(lèi)交通違法違規(guī)行為又會(huì)卷土重來(lái)。

常態(tài)化治理不是單靠某次集中行動(dòng)，而是有針對(duì)性、有步驟、有法制地逐步解決各類(lèi)問(wèn)題，尤其是久治不愈的難點(diǎn)問(wèn)題，例如電動(dòng)車(chē)違章的問(wèn)題。早期還是需要加大每天街上執(zhí)勤的力度，尤其是在高峰時(shí)段的執(zhí)勤。還要加大對(duì)電動(dòng)車(chē)的監(jiān)督，采用上文所述的信用記錄方法，凡是有違章違規(guī)的行為即計(jì)入個(gè)人信用記錄當(dāng)中，以此來(lái)形成一種威懾，從而督促公眾珍惜個(gè)人信用，規(guī)范個(gè)人行為，最后逐步形成一種良好的社會(huì)環(huán)境。

第四，治亂要重罰。罰款不是目的，而是一種權(quán)宜的手段。在目前整體環(huán)境不佳、公眾交通守法意識(shí)淡薄、自覺(jué)能力不強(qiáng)的情況下，適當(dāng)采取一定的罰款還是可以的。但是，目前罰款的標(biāo)準(zhǔn)太低，違法成本太低，所以并不能產(chǎn)生有效的激勵(lì)作用。《道路交通安全法》第89條規(guī)定：行人、乘車(chē)人、非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者五元以上五十元以下罰款。這樣小的罰款數(shù)額對(duì)絕大多數(shù)人來(lái)說(shuō)都不能產(chǎn)生明顯的激勵(lì)作用。因此，應(yīng)該學(xué)習(xí)新加坡等地的做法，加大交通違規(guī)中的處罰力度，提高違規(guī)成本，將罰款標(biāo)準(zhǔn)提高到數(shù)千元。這樣才能引起公眾重視，從而促使他們認(rèn)真遵守各種交通規(guī)則。

總之，地方政府在公共管理中大膽進(jìn)行各種創(chuàng)新嘗試，是社會(huì)文明的重要推動(dòng)力，但是，在創(chuàng)新的時(shí)候一定不可以只求新意，甚至為了某種噱頭和轟動(dòng)效應(yīng)，而忽略了政府管理始終必須堅(jiān)守的法制底線。法律是政府管理的靈魂和基準(zhǔn)，失去了法律的標(biāo)準(zhǔn)和依靠，任何管理創(chuàng)新都是不可靠的，甚至?xí)蔀闉槿怂I諷的笑話。在法律之下大膽創(chuàng)新，改變舊的作風(fēng)和管理模式，這才是所有公共管理者都應(yīng)該牢記在心的箴言。