中國(guó)農(nóng)村財(cái)經(jīng)研究會(huì)課題組

摘要：黨的十八大提出了我國(guó)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，明確提出到2020年城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番，即城鄉(xiāng)居民收入倍增計(jì)劃。本文認(rèn)為要如期全面建成小康社會(huì)，必須充分發(fā)揮財(cái)政的積極作用，加大農(nóng)村供給側(cè)改革力度，進(jìn)一步破解“三農(nóng)”發(fā)展難題，填補(bǔ)農(nóng)民收入翻番的“短板”。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民收入倍增；財(cái)政政策

黨的十八大提出了我國(guó)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，明確提出到2020年城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番，即城鄉(xiāng)居民收入倍增計(jì)劃。“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決勝階段，近期公布的“十三五”規(guī)劃正是緊緊圍繞實(shí)現(xiàn)這個(gè)奮斗目標(biāo)來(lái)制定的?？紤]到今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)將保持中高速增長(zhǎng)，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)增加以及非農(nóng)就業(yè)工資水平提高，國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”投入的力度將繼續(xù)加大等因素，我們有理由相信，農(nóng)民收入翻番的目標(biāo)一定能夠?qū)崿F(xiàn)。但與此同時(shí)也應(yīng)該看到，低收入農(nóng)戶、西部地區(qū)農(nóng)戶收入翻番問題是農(nóng)民收入增長(zhǎng)的難點(diǎn)所在，農(nóng)民收入的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變等問題亟待解決?！靶】挡恍】?，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)?！比缙谌娼ǔ尚】瞪鐣?huì)，必須充分發(fā)揮財(cái)政的積極作用，加大農(nóng)村供給側(cè)改革力度，進(jìn)一步破解“三農(nóng)”發(fā)展難題，填補(bǔ)農(nóng)民收入翻番的“短板”，這是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期財(cái)政政策應(yīng)該重點(diǎn)謀劃的課題。

一、農(nóng)民收入倍增的重大意義與現(xiàn)實(shí)條件

（一）農(nóng)民收入倍增的基本內(nèi)涵

1.農(nóng)村居民純收入的構(gòu)成。

討論農(nóng)民收入倍增，首先要清楚農(nóng)民收入的基本內(nèi)涵。所謂農(nóng)村居民純收入，一般來(lái)說(shuō)包含四部分內(nèi)容，即家庭經(jīng)營(yíng)性收入、工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入。其中，家庭經(jīng)營(yíng)性收入是指農(nóng)村住戶以家庭為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行生產(chǎn)籌劃和管理而獲得的收入，主要通過出售農(nóng)產(chǎn)品等方式取得，受農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、銷售狀況、銷售價(jià)格等因素影響較大；工資性收入是指農(nóng)民受雇于單位與個(gè)人，依靠出賣自己的勞動(dòng)而獲得的收入，主要受勞動(dòng)時(shí)間和單位時(shí)間勞動(dòng)報(bào)酬影響；財(cái)產(chǎn)性收入是指通過家庭擁有的動(dòng)產(chǎn)（如銀行存款、有價(jià)證券）和不動(dòng)產(chǎn)（如房屋、車輛、收藏品等）所獲得的收入，主要包括出讓財(cái)產(chǎn)使用權(quán)所獲得的利息、租金、專利收入以及財(cái)產(chǎn)營(yíng)運(yùn)所獲得的紅利收入、財(cái)產(chǎn)增值收益等，受農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)擁有狀況與財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)化程度影響較大；轉(zhuǎn)移性收入是指農(nóng)民無(wú)需付出任何對(duì)應(yīng)物而獲得的貨物、服務(wù)、資金或資產(chǎn)所有權(quán)等，一般情況下是指農(nóng)民在二次分配中的所有收入，主要受財(cái)政補(bǔ)貼、他人贈(zèng)予等因素影響。

2.收入倍增的具體含義。

黨的十六大、十七大均對(duì)我國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值翻兩番提出了要求，如十六大提出“國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值到2020年力爭(zhēng)比2000年翻兩番”，十七大提出“實(shí)現(xiàn)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值到2020年比2000年翻兩番”。但首次將經(jīng)濟(jì)總量倍增與人均收入倍增的目標(biāo)同時(shí)提出還是在黨的十八大報(bào)告中，其具體表述為：“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式取得重大進(jìn)展，在發(fā)展平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性明顯增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番?！边@就是收入倍增計(jì)劃的來(lái)源。簡(jiǎn)要地說(shuō)，收入倍增計(jì)劃就是要實(shí)現(xiàn)到2020年城鄉(xiāng)居民人均實(shí)際收入比2010年翻一番，且是剔除物價(jià)上漲因素的實(shí)際增長(zhǎng)。更通俗地說(shuō)，收入倍增就是要讓居民扣除交納的所得稅、個(gè)人交納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等稅費(fèi)后，能夠自由支配使用的收入翻番。

（二）農(nóng)民收入倍增的重大意義

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求。

黨的十六大報(bào)告率先提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思想，十六屆三中全會(huì)上又將其納入了“五個(gè)統(tǒng)籌”的發(fā)展理念。作為科學(xué)發(fā)展觀“五個(gè)統(tǒng)籌”中的首位，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是指改變“城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)”的二元思維方式，將城市和農(nóng)村的發(fā)展緊密結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，全面考慮，樹立工農(nóng)一體化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展思路，以全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)為總目標(biāo)，以發(fā)展的眼光，統(tǒng)籌的思路，解決城市和農(nóng)村存在的問題。

要想統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就必須讓城市和農(nóng)村有機(jī)互動(dòng)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市之間農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)制成品、資金等的有機(jī)流動(dòng)和人員之間的良性互動(dòng)。而當(dāng)前農(nóng)村主要供給農(nóng)產(chǎn)品、勞動(dòng)力和資金流向城市、工業(yè)制成品消費(fèi)不足的現(xiàn)狀十分突出，其根本原因在于農(nóng)村居民收入低下，農(nóng)村吸引力較弱。要想改變這種現(xiàn)狀，就必須著力提高農(nóng)村居民收入、努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民收入倍增。

2.全面建成小康社會(huì)的重大任務(wù)。

黨的十八大首次提出了到2020年全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，為“十三五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指明了方向、勾畫了藍(lán)圖。作為鄧小平在20世紀(jì)70年代末80年代初規(guī)劃中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展藍(lán)圖時(shí)提出的戰(zhàn)略構(gòu)想，小康社會(huì)的衡量指標(biāo)較多，主要包括人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、恩格爾系數(shù)、城鎮(zhèn)化率、居民家庭計(jì)算機(jī)普及率、大學(xué)入學(xué)率、每千人醫(yī)生數(shù)等，其中居民收入增長(zhǎng)指標(biāo)占據(jù)著基礎(chǔ)性乃至主導(dǎo)型的地位。

按照公安部門的戶籍登記統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村人口數(shù)量占總?cè)丝跀?shù)量的65%左右，沒有農(nóng)民收入的快速增長(zhǎng)，多數(shù)農(nóng)民就難以實(shí)現(xiàn)小康；沒有占人口大多數(shù)農(nóng)民的全面小康，我國(guó)建設(shè)全面小康社會(huì)的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，就必須著力提高農(nóng)村居民收入、努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民收入倍增，讓全國(guó)各地的“老鄉(xiāng)”都能分享發(fā)展成果，共享小康之惠。

3.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的內(nèi)在要求。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的進(jìn)一步深化與升華，主要是指實(shí)現(xiàn)從規(guī)模速度型粗放增長(zhǎng)向質(zhì)量效率型集約增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變。按照黨的十八大報(bào)告要求，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，其中重要一點(diǎn)就是要改善需求結(jié)構(gòu)。

當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)正處在國(guó)際金融危機(jī)后的深度調(diào)整期，國(guó)際市場(chǎng)有效需求不足在短時(shí)期內(nèi)難以改變。要想改善我國(guó)的需求結(jié)構(gòu)，就必須在努力穩(wěn)定外需的同時(shí)著重?cái)U(kuò)大內(nèi)需，而當(dāng)前我國(guó)居民收入不高，尤其是農(nóng)村居民收入較低、購(gòu)買力缺乏，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其消費(fèi)意愿，制約了內(nèi)需的擴(kuò)大。因此，要想轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，就必須著力提高農(nóng)村居民收入、努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民收入倍增。

4.構(gòu)建和諧社會(huì)的必然選擇。

和諧社會(huì)是一種民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。進(jìn)入21世紀(jì)后，黨的十六大和十六屆三中全會(huì)、四中全會(huì)，從全面建設(shè)小康社會(huì)、開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面的全局出發(fā)，明確提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略任務(wù)，并將其作為加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2014年全國(guó)居民收入基尼系數(shù)為0.469，城鄉(xiāng)居民收入為2.92∶1。不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)當(dāng)前收入差距較大、農(nóng)民收入低下，這直接影響了社會(huì)活力，且與公平正義不符，還是近年來(lái)某些社會(huì)事件爆發(fā)、對(duì)自然資源濫采濫伐的誘因。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)民收入低下也對(duì)民主政治、誠(chéng)信友愛社會(huì)的建設(shè)構(gòu)成了障礙。因此，為了構(gòu)建和諧社會(huì)，必須著力提高農(nóng)村居民收入、努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民收入倍增。

二、農(nóng)民收入的趨勢(shì)變化與增長(zhǎng)難點(diǎn)所在

（一）農(nóng)村居民人均純收入增長(zhǎng)的趨勢(shì)變化與特征分析。

2005年至今，我國(guó)農(nóng)民家庭人均年純收入的變化及各組成部分的數(shù)據(jù)如表1所示，從表中可以看出，2013年的農(nóng)村居民家庭人均年純收入達(dá)到了2005年農(nóng)村居民家庭人均年純收入的2.73倍，實(shí)現(xiàn)了年均13.38 %的增長(zhǎng)。其中，工資性收入、家庭經(jīng)營(yíng)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入分別達(dá)到了2005年的3.43倍、2.06倍、3.31倍、5.32倍，年均增速分別為16.66%、9.45%、16.14%、23.24%，且2013年工資性收入已經(jīng)超過了家庭經(jīng)營(yíng)性收入，成為農(nóng)村居民家庭人均年純收入的第一大來(lái)源。

具體來(lái)看，財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入的增速較快，兩者占農(nóng)村居民家庭人均年純收入的比例也在逐步上升，財(cái)產(chǎn)性收入占農(nóng)村居民家庭人均年純收入的比例由2005年的2.72%上升至2013年的3.29%，轉(zhuǎn)移性收入占農(nóng)村居民家庭人均年純收入的比例由2005年的4.53%上升至2013年的8.82%。雖然工資性收入、家庭經(jīng)營(yíng)性收入兩項(xiàng)之和占農(nóng)村居民家庭人均年純收入的比例有所下降，但截至2013年該比例仍然高達(dá)87.89%，其中，工資性收入占農(nóng)村居民家庭人均年純收入的比例由2005年的36.08%上升至2013年的45.25%，家庭經(jīng)營(yíng)性收入占農(nóng)村居民家庭人均年純收入的比例由2003年的56.67%下降至2013年的42.64%（見表1）。

（二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距仍然較大

1958年1月召開的全國(guó)人大常委會(huì)第九十一次會(huì)議討論通過《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，標(biāo)志著我國(guó)以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)為核心的戶口遷移制度的形成，也是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的開端。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城市和鄉(xiāng)村事實(shí)上被分成了兩種不同的社會(huì)，公共資源如教育和公共設(shè)施的投入主要向城市集中，而農(nóng)村地區(qū)相對(duì)缺乏，城鄉(xiāng)差距越拉越大。雖然國(guó)家已推行戶籍制度改革，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約有所減弱，農(nóng)民也可以通過務(wù)工等形式進(jìn)城，但企業(yè)在用工制度上對(duì)農(nóng)民工仍存歧視，同時(shí)農(nóng)民工就業(yè)及工資收入增長(zhǎng)仍然存在諸多障礙，導(dǎo)致農(nóng)民工的就業(yè)狀況依然不能和城市居民相比。此外，我國(guó)被納入城鎮(zhèn)常住人口范疇的農(nóng)民工及其家屬在教育、就業(yè)、保障性住房、醫(yī)療衛(wèi)生等方面與原城鎮(zhèn)戶口居民相差甚遠(yuǎn)。農(nóng)民工基本不能公平享受城市居民的社會(huì)保障等待遇，導(dǎo)致農(nóng)民不能進(jìn)城、不敢進(jìn)城、無(wú)力進(jìn)城，城鎮(zhèn)化進(jìn)展有限。雖然2014年按照常住人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到54.77%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率不足40%，一旦城市就業(yè)崗位萎縮，大量農(nóng)民工將被迫返鄉(xiāng)。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鄉(xiāng)收入差距仍然較大。雖然與2010年相比，城鄉(xiāng)居民收入比已經(jīng)從3.23∶1降到了2014年的2.92∶1，但城鄉(xiāng)之間居民收入差距越拉越大，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入與農(nóng)村居民家庭人均純收入的差值已經(jīng)從13190.4元上漲至18952.0元，且有繼續(xù)擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)（見表2）。

（三）農(nóng)民收入增長(zhǎng)面臨兩個(gè)層面的難點(diǎn)

2010年，我國(guó)農(nóng)村居民家庭人均年純收入為5919.01元，如果目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，到2020年這一收入將達(dá)到11838.02元。考慮到2014年該收入已經(jīng)達(dá)到9，892.00元，且保持每年1000元左右的增速，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的難度不大（見表3）。然而農(nóng)民收入倍增要求到2020年，無(wú)論是低收入群體或是高收入群體、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)或是西部偏遠(yuǎn)山區(qū)，農(nóng)民人均年收入均實(shí)現(xiàn)翻一番，此目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)面臨兩個(gè)層面的難點(diǎn)：一是到2020年，低收入農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)自身收入水平翻一番容易，但達(dá)到全國(guó)農(nóng)民平均水平翻一番的目標(biāo)難；二是到2020年，較高收入農(nóng)戶達(dá)到全國(guó)農(nóng)民平均水平翻一番的目標(biāo)容易，但實(shí)現(xiàn)自身收入水平翻一番的目標(biāo)有一定難度（見表3）。

第一，到2020年，低收入農(nóng)戶自身收入水平翻一番容易，但達(dá)到全國(guó)農(nóng)民收入平均水平翻一番的目標(biāo)難。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)近年來(lái)農(nóng)民收入水平五等份分組的資料，2010年20%的低收入戶農(nóng)民人均純收入為1870元。對(duì)這一收入組別的農(nóng)戶而言，實(shí)現(xiàn)收入翻一番，總收入只需要增加1870元，年均增加不到200元即可實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)較為容易。但該類農(nóng)戶的收入水平要實(shí)現(xiàn)全國(guó)農(nóng)民平均純收入水平翻一番的目標(biāo)難度很大。若要在2020年達(dá)到全國(guó)農(nóng)民人均純收入翻一番的水平，即實(shí)現(xiàn)年收入11838元，不考慮價(jià)格變化因素，年人均收入1870元的低收入農(nóng)戶，2014—2020年間年均需要增長(zhǎng)24.29%，超過4.17%的平均水平20.12個(gè)百分點(diǎn)。年均收入3621元的中低收入農(nóng)戶，年均需要增長(zhǎng)11.53%，超過平均水平7.36個(gè)百分點(diǎn)。年均收入5222元的中等收入農(nóng)戶，年均需要增長(zhǎng)5.87%，超過平均水平1.70個(gè)百分點(diǎn)。

第二，到2020年，較高收入農(nóng)戶達(dá)到全國(guó)平均水平翻番目標(biāo)易，實(shí)現(xiàn)自身收入水平翻番目標(biāo)有一定難度。2013年，20%的中等偏上戶人均純收入為11371元，離年收入11838元的目標(biāo)已經(jīng)不遠(yuǎn)；20%的高收入戶人均純收入為21273元，已經(jīng)超過了11838元的目標(biāo)。簡(jiǎn)言之，較高收入農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)全國(guó)農(nóng)民收入翻一番的任務(wù)和壓力較輕。同時(shí)我們也要看到，當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)正處在國(guó)際金融危機(jī)后的深度調(diào)整期，國(guó)際市場(chǎng)有效需求不足逐漸成為制約全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大因素，且我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于增速換擋、結(jié)構(gòu)調(diào)整和前期政策消化三期疊加的階段，面臨不斷增多的制約因素。我們認(rèn)為，受資源總量、就業(yè)總量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的制約，高收入農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)自身人均收入倍增有一定難度， 同時(shí)2010—2013年間高收入戶人均純收入增長(zhǎng)放緩的事實(shí)也佐證了我們的觀點(diǎn)。

（四）財(cái)產(chǎn)性收入和工資性收入增長(zhǎng)受到制度瓶頸制約

農(nóng)民的工資性收入主要依靠農(nóng)民出賣自己的勞動(dòng)獲得，受勞動(dòng)時(shí)間和單位時(shí)間勞動(dòng)報(bào)酬影響較大；而財(cái)產(chǎn)性收入主要是農(nóng)民通過出讓財(cái)產(chǎn)使用權(quán)，獲得的利息、租金、專利收入以及財(cái)產(chǎn)營(yíng)運(yùn)所獲得的紅利收入、財(cái)產(chǎn)增值收益等，受農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)擁有狀況與財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)化程度影響較大。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和工資性收入增長(zhǎng)均受到了制度瓶頸制約，短期內(nèi)上漲空間有限。

具體而言，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增長(zhǎng)一方面受農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)所限，銀行存款、有價(jià)證券和房屋、車輛、收藏品有限，另一方面受個(gè)人財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)化程度不高所限，難以變成貨幣資產(chǎn)。當(dāng)前，農(nóng)民擁有的最多、最大的財(cái)產(chǎn)是土地和房屋。但農(nóng)民集體所有的土地、農(nóng)民的宅基地和房屋的商品屬性沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地只能由國(guó)家征用，征地補(bǔ)償只能按農(nóng)用地來(lái)計(jì)算，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)（價(jià)格）由政府單方面決定，農(nóng)民不能討價(jià)還價(jià)。至于農(nóng)民的房屋財(cái)產(chǎn)，制度規(guī)定城鎮(zhèn)居民不能購(gòu)買農(nóng)民的房屋，農(nóng)民的房屋只能在農(nóng)村內(nèi)部買賣，同時(shí)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民實(shí)行一戶一宅，事實(shí)上堵住了農(nóng)民通過財(cái)產(chǎn)交換增加收入的路子。

就工資性收入而言，受全球宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和我國(guó)所處階段的制約，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)。當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)正處在國(guó)際金融危機(jī)后的深度調(diào)整期，國(guó)際市場(chǎng)有效需求不足逐漸成為制約全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大因素，在國(guó)際大環(huán)境下我國(guó)出口形勢(shì)難言樂觀，依靠外貿(mào)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的年代已一去不返。同時(shí)，我國(guó)部分第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，PPP推行不及預(yù)期，民間投資乏力，政府投資受財(cái)政收入放緩制約，投資難以對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成強(qiáng)有力支撐。另外受居民收入水平較低的影響，內(nèi)需也難以有效擴(kuò)大。最后，我國(guó)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新尚在征途，新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力尚未形成。在這些因素的共同作用下，長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增速將轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，能否提供足夠的就業(yè)崗位尚未可知。即使能夠提供足夠的就業(yè)崗位，單位時(shí)間的農(nóng)民工工資也難以有效提高，在物價(jià)不斷高企的當(dāng)下，農(nóng)民工資性收入增長(zhǎng)乏力。

三、財(cái)政政策支持農(nóng)民增收的現(xiàn)狀與問題

（一）近年來(lái)財(cái)政支持政策的演變。

自1978年改革開放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政支持農(nóng)民增收的政策可以分為三個(gè)階段。第一階段從 1978到2001年，政府通過建立以聯(lián)產(chǎn)承包為主要內(nèi)容的生產(chǎn)責(zé)任制，極大地解放了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，同時(shí)以法律形式確立了農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)的政策，由財(cái)政資金予以保障。在這一階段財(cái)政支持政策并沒有突破傳統(tǒng)的“取與予”格局。第二階段從2002年至今，中央確立了重中之重、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、“四化同步”等“三農(nóng)”工作的戰(zhàn)略思想，制定了“多予少取放活”、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”等重大政策。在這一階段，財(cái)政支持政策主要是通過改革農(nóng)村稅費(fèi)制度，減免、取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等實(shí)施。其中，2006年1月1日起《農(nóng)業(yè)稅條例》 的廢止直接標(biāo)志著我國(guó)兩千多年來(lái)這一“皇糧國(guó)稅”制度的終結(jié)。

當(dāng)前我國(guó)財(cái)政支持農(nóng)民增收已經(jīng)進(jìn)入第三階段，主要是要通過推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化制度，以此提高農(nóng)民收入。財(cái)政支持政策也正謀求改變以往以直補(bǔ)資金為主的支持方式，向支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化、推動(dòng)農(nóng)村深化改革、促進(jìn)農(nóng)村教育衛(wèi)生文化等社會(huì)事業(yè)發(fā)展、支持農(nóng)村扶貧開發(fā)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化等多方面協(xié)同共進(jìn)的方式轉(zhuǎn)變，同時(shí)直補(bǔ)資金等的分配方式也在不斷調(diào)整。

本世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)先后建立了對(duì)農(nóng)民的種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、林業(yè)補(bǔ)貼、畜禽良種補(bǔ)貼等制度，對(duì)于促進(jìn)糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收、推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。但自實(shí)施以來(lái)，在多數(shù)地方，農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等三項(xiàng)補(bǔ)貼政策（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”）已經(jīng)演變成為農(nóng)民的收入補(bǔ)貼，一些農(nóng)民即使不種糧或者不種地，也能得到補(bǔ)貼。而真正從事糧食生產(chǎn)的種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體，卻很難得到除自己承包耕地之外的補(bǔ)貼支持。農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策對(duì)調(diào)動(dòng)種糧積極性、促進(jìn)糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收的作用大大降低。基于此，2015年5月31日，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》（財(cái)農(nóng)[2015]31號(hào)），決定在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)整20%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并選擇安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個(gè)省，由省里選擇一部分縣市開展農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革試點(diǎn)，同時(shí)明確提出在2016年，將在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、進(jìn)一步完善政策措施的基礎(chǔ)上在全國(guó)范圍推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革。

（二）財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不合理，支持農(nóng)民增收的效應(yīng)欠佳。

當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出大致可以分為以下幾類：一是支持糧食穩(wěn)定生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。主要包括大力支持農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、中小河流治理、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理等；支持農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步；支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如地方優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展、“菜籃子”生產(chǎn)等；支持農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)、動(dòng)物疫病防治、特大防汛抗旱、山洪災(zāi)害防治等。二是推動(dòng)農(nóng)村深化改革。如推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，將改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制、集體林權(quán)經(jīng)營(yíng)制度等領(lǐng)域，以及支持農(nóng)村金融、涉農(nóng)稅收、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)口部門管理體制等相關(guān)改革。三是對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼。包括對(duì)農(nóng)民的種糧直補(bǔ)、農(nóng)資整合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，還有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、林業(yè)補(bǔ)貼、畜禽良種補(bǔ)貼等。四是促進(jìn)農(nóng)村教育衛(wèi)生文化等社會(huì)事業(yè)發(fā)展。如農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”、教師特崗計(jì)劃、薄弱學(xué)校改造計(jì)劃、學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃、中小學(xué)校舍安全工程等；新農(nóng)合制度、基本藥物制度、最低生活保障制度、新農(nóng)保制度等；廣播電視“村村通”、農(nóng)村電影放映、農(nóng)家書屋等。五是支持農(nóng)村扶貧開發(fā)。

雖然財(cái)政支農(nóng)方式眾多，但當(dāng)前財(cái)政以直接補(bǔ)貼為主，結(jié)構(gòu)并不合理，農(nóng)民增收缺乏機(jī)制性、根本性支持。我們以2014年全國(guó)公共財(cái)政支出中，農(nóng)林水事務(wù)類中的農(nóng)業(yè)支出及各項(xiàng)支出為例予以說(shuō)明（數(shù)據(jù)來(lái)源：wind）。

2014年農(nóng)業(yè)支出達(dá)到5816.57億元，但農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與技術(shù)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)補(bǔ)貼分別達(dá)到1019.21億元、531.02億元、244.73億元，三者占農(nóng)業(yè)支出的比例達(dá)到了30.86%。同時(shí)，事業(yè)運(yùn)行和行政運(yùn)行兩項(xiàng)達(dá)到了820.59億元，占農(nóng)業(yè)支出的比例達(dá)到了14.11%。而能夠更好提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、促進(jìn)農(nóng)民增收的技術(shù)推廣與培訓(xùn)、農(nóng)村道路建設(shè)、災(zāi)害救助、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)與信息服務(wù)等項(xiàng)的支出較少，占比較低，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱，不能給予農(nóng)民增收機(jī)制性、根本性的支持。

（三）扶貧政策缺乏有力抓手，尚未真正產(chǎn)生“造血”機(jī)制。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，黨中央在全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)了有計(jì)劃、有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧，同時(shí)為了便于統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各部門扶貧開發(fā)工作，于1986年5月16日成立了國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。經(jīng)過多年努力，我國(guó)扶貧開發(fā)事業(yè)取得了豐碩成果。1978—2010年，按照中國(guó)扶貧標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)累計(jì)減少了2.5億貧困人口，如果參考國(guó)際扶貧標(biāo)準(zhǔn)，則減少了6.6億貧困人口。2011—2013年年底，中國(guó)在2300元新扶貧標(biāo)準(zhǔn)下又減少了近4000萬(wàn)貧困人口。

雖然扶貧工作成果顯著，但當(dāng)前扶貧政策主要以自上而下的財(cái)政投入為主，缺乏有力抓手，尚未真正產(chǎn)生“造血”機(jī)制。存在的問題主要有：一是部分干部和工作人員把扶貧當(dāng)作上級(jí)指示，將扶貧工作理解為給物給錢，過分倚重于解決群眾溫飽等短期問題和速效產(chǎn)業(yè)，缺乏長(zhǎng)期有效的發(fā)展戰(zhàn)略和扶貧開發(fā)規(guī)劃等。二是過于重視和依賴對(duì)貧困地區(qū)的外部經(jīng)濟(jì)注入，而忽視了對(duì)人口精神、思想觀念、人力資本等方面的扶持。三是帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印，缺乏必要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念和方法，低效率、尋租現(xiàn)象明顯。某些地方不顧自身實(shí)際上扶貧項(xiàng)目，造成了大量的人力、物力、財(cái)力浪費(fèi)。四是過分強(qiáng)調(diào)和依賴政府的作用，社會(huì)扶貧參與度不夠。同時(shí)全社會(huì)廣泛參與扶貧的平臺(tái)尚未建立，支持、引導(dǎo)、監(jiān)管等政策也不夠健全。

四、財(cái)政支持農(nóng)民收入倍增的總體思路與主要原則

（一）總體思路。

1.構(gòu)建城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系，形成農(nóng)民收入正常增長(zhǎng)的體制機(jī)制

一個(gè)正常的農(nóng)民收入增長(zhǎng)機(jī)制應(yīng)該是在財(cái)政提供公共物品、解決市場(chǎng)失靈、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、兜底困難農(nóng)民生活的基礎(chǔ)上，農(nóng)民能夠通過自身努力不斷實(shí)現(xiàn)收入增長(zhǎng)的機(jī)制。在此過程中，政府和農(nóng)民之間應(yīng)該有明確的定位，而目前我國(guó)政府職能在該領(lǐng)域的定位較為模糊，缺位、越位現(xiàn)象并存，其中較為突出的就是設(shè)置了很多障礙，使得城鄉(xiāng)要素之間交換關(guān)系失衡。生產(chǎn)要素平等交換是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要法則，也是構(gòu)建公平的收入分配體系的基本出發(fā)點(diǎn)。而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)要素之間交換不平等，這直接制約著農(nóng)民收入增長(zhǎng)的空間，使得廣大農(nóng)民單純依靠努力勞作已經(jīng)很難實(shí)現(xiàn)收入增長(zhǎng)。其中突出的表現(xiàn)有：（1）產(chǎn)品交換不對(duì)等。新中國(guó)成立以來(lái)，在農(nóng)產(chǎn)品的交換過程中，農(nóng)民一直處在不利的位置，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的工農(nóng)產(chǎn)品不等價(jià)交換，農(nóng)民為國(guó)家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化作出了數(shù)千億元的貢獻(xiàn)。上個(gè)世紀(jì)80年代，王耕金先生曾經(jīng)計(jì)算，僅工農(nóng)產(chǎn)品的不等價(jià)交換，農(nóng)民就為工業(yè)和城市貢獻(xiàn)8700多億元。（2）勞動(dòng)交換不對(duì)等。受城鄉(xiāng)教育資源配置不公平影響，農(nóng)民不能同等接受教育，農(nóng)村的人力資源沒有得到有效開發(fā)，這直接導(dǎo)致農(nóng)民在勞動(dòng)的交換中仍然處于不利位置。另外，農(nóng)民在就業(yè)過程中，工種受限、同工不同酬、不能與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者同樣參加社會(huì)保障、不能根據(jù)自己的意愿遷入城鎮(zhèn)等制度障礙，都直接制約著農(nóng)民工資性收入的增長(zhǎng)。（3）財(cái)產(chǎn)交換不對(duì)等。當(dāng)前，農(nóng)民擁有的最多、最大的財(cái)產(chǎn)是土地和房屋。但農(nóng)民集體所有的土地、農(nóng)民的宅基地和房屋的商品屬性沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地只能由國(guó)家征用，征地補(bǔ)償只能按農(nóng)用地來(lái)計(jì)算，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)（價(jià)格）由政府單方面決定，農(nóng)民不能討價(jià)還價(jià)。至于農(nóng)民的房屋財(cái)產(chǎn)，制度規(guī)定城鎮(zhèn)居民不能購(gòu)買農(nóng)民的房屋，農(nóng)民的房屋只能在農(nóng)村內(nèi)部買賣，同時(shí)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民實(shí)行一戶一宅，事實(shí)上堵住了農(nóng)民通過財(cái)產(chǎn)交換增加收入的路子。（4）金融服務(wù)不對(duì)等。在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村信用合作社在農(nóng)村金融服務(wù)中占據(jù)著主導(dǎo)的地位。雖然農(nóng)村信用合作社的主要任務(wù)是籌集農(nóng)村閑散資金，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)，但近年來(lái)很多農(nóng)信社紛紛謀求轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)做農(nóng)商行，將農(nóng)民的存款放貸到城市地區(qū)。另外，部分商業(yè)銀行在農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)點(diǎn)吸納存款的同時(shí)，對(duì)農(nóng)民貸款惜貸、限貸，大量資金從農(nóng)村流向了城市。在這樣的情況下，農(nóng)村金融生態(tài)十分嚴(yán)峻，大多數(shù)的農(nóng)民、農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)民合作組織、農(nóng)村企業(yè)要想從金融機(jī)構(gòu)借貸十分困難，即使借貸成功也得承受較高的利率。農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)體系的缺乏一方面拉大了城鄉(xiāng)之間的差距，另一方面遏制了農(nóng)民的創(chuàng)富熱情，致使部分農(nóng)民通過自身努力實(shí)現(xiàn)收入增長(zhǎng)的愿望被抹殺。

從全球范圍來(lái)看，美日歐等國(guó)家與地區(qū)對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的支持均是建立在合理、公平的城鄉(xiāng)要素交換的基礎(chǔ)上的。因此，要想構(gòu)建農(nóng)民收入正常增長(zhǎng)的體制機(jī)制，必須改變城鄉(xiāng)之間要素交換不合理的局面，使城鄉(xiāng)產(chǎn)品交換、勞動(dòng)交換、財(cái)產(chǎn)交換、金融服務(wù)等領(lǐng)域趨于一致。否則，一味寄希望通過財(cái)政補(bǔ)貼等形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)只能是癡人說(shuō)夢(mèng)、南轅北轍。

2.明確財(cái)政在農(nóng)民增收中的應(yīng)有作用

財(cái)政支持農(nóng)民增收有其必要性，因此要明確財(cái)政在農(nóng)民增收中的應(yīng)有作用，財(cái)政要通過提供農(nóng)村公共產(chǎn)品來(lái)改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活和外部環(huán)境條件，助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和增加農(nóng)民利益，從而直接或間接地增加農(nóng)民收入。簡(jiǎn)言之，要按公共財(cái)政體制的要求增加“三農(nóng)”支出，發(fā)揮其導(dǎo)向作用、乘數(shù)效應(yīng)、“發(fā)動(dòng)器”作用，促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)。

——導(dǎo)向作用。（1）為農(nóng)民增收創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。與社會(huì)資金追逐商業(yè)利益不同，公共財(cái)政資金是國(guó)家通過稅收形式無(wú)償分配的集中性資金，它可以對(duì)那些社會(huì)效益好、經(jīng)濟(jì)效益差的農(nóng)業(yè)公共性投資項(xiàng)目，尤其是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所需的公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品予以支持，有效改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件、市場(chǎng)交易的外部條件，明顯提高農(nóng)民的科技文化素質(zhì)，為農(nóng)民增收創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)。（2）促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。公共財(cái)政一方面可以通過稅收優(yōu)惠、財(cái)政支出等政策支持提供較多就業(yè)崗位的第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸納較多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力；另一方面要加大財(cái)政資金支持新型城鎮(zhèn)化的力度，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。（3）調(diào)整財(cái)政分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。財(cái)政農(nóng)業(yè)支出是國(guó)民收入宏觀分配中對(duì)農(nóng)業(yè)的凈流入，增加公共財(cái)政中的農(nóng)業(yè)支出就意味著直接增加了國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入。因此，公共財(cái)政能夠調(diào)節(jié)不同利益群體的分配關(guān)系，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與消費(fèi)者、農(nóng)民與城市居民之間的利益關(guān)系，縮小或者防止擴(kuò)大差距，保障農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

——乘數(shù)效應(yīng)。財(cái)政投入屬于一種基礎(chǔ)性投入，很大程度上能夠決定和吸引其它經(jīng)營(yíng)性投入的多少和效益。乘數(shù)效應(yīng)作用一方面是指財(cái)政投入過程中吸引金融資金和民間資金投入；另一方面是指財(cái)政投入的項(xiàng)目直接或間接地增加農(nóng)民收入，并通過農(nóng)民消費(fèi)刺激需求，從而獲得良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。徐詳臨教授在《三農(nóng)問題論劍》中舉例說(shuō)：比如，政府有500億元財(cái)政支出，運(yùn)用這筆資金作為向農(nóng)村投資的貸款貼息，以年利5%計(jì)算，可帶動(dòng)1萬(wàn)億元資金投向農(nóng)村，對(duì)農(nóng)村改變落后面貌起到的作用是不言而喻的。假設(shè)其中的40%轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的勞務(wù)收入，就會(huì)有1億的農(nóng)村勞動(dòng)力一年增加4000元的貨幣收入。不僅農(nóng)村和農(nóng)民從這1萬(wàn)億元的農(nóng)村投資中獲益，隨著農(nóng)民消費(fèi)流動(dòng)城里人從中所獲利益比農(nóng)村人還要大，所產(chǎn)生的投資乘數(shù)效應(yīng)至少要達(dá)到3萬(wàn)億元，政府也會(huì)在社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)中，獲得比500億元貼息多得多的財(cái)政收入。雖然這只是一個(gè)假設(shè)模型，但財(cái)政收入的乘數(shù)效應(yīng)是存在的。

——“發(fā)動(dòng)器”作用。我國(guó)農(nóng)業(yè)自發(fā)投資能力較弱，一是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)本身是一個(gè)相對(duì)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，自我積累能力較差；二是因?yàn)閲?guó)家過去長(zhǎng)期采用犧牲農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展模式，農(nóng)業(yè)積累少；三是因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)業(yè)是一個(gè)回報(bào)率較低，風(fēng)險(xiǎn)卻相對(duì)較高的產(chǎn)業(yè)，對(duì)民間資本缺乏吸引力。農(nóng)業(yè)自發(fā)投資能力弱造成了農(nóng)業(yè)投資乏力，反過來(lái)又促成了農(nóng)業(yè)落后的局面，形成了惡性循環(huán)，阻礙了農(nóng)業(yè)走上可持續(xù)發(fā)展道路。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展需要外部力量的介入，財(cái)政投入是一個(gè)重要的外部作用因素。實(shí)踐證明財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的效果十分明顯，以農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資為例，農(nóng)業(yè)部信息中心1998年的計(jì)算表明，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資與農(nóng)業(yè)增加值和糧食產(chǎn)量的增加密切相關(guān)，1980—1997年間，每增加1億元農(nóng)業(yè)基建投資，可增加農(nóng)業(yè)增加值38億元，增加糧食產(chǎn)量39萬(wàn)噸。

3.轉(zhuǎn)變財(cái)政支持方式

——從“黃箱”到“綠箱”。上世紀(jì)90年代，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，為了扶持糧食生產(chǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)，國(guó)內(nèi)出臺(tái)了一系列扶持政策，包括價(jià)格支持措施（糧棉保護(hù)收購(gòu)價(jià)格）、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼、臨時(shí)收儲(chǔ)政策等。然而，全球持續(xù)10多年的國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲周期已經(jīng)結(jié)束，主要糧食品種的國(guó)際國(guó)內(nèi)價(jià)格倒掛加劇。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)成本不斷抬高。在這種雙重?cái)D壓的狀況下，單純依靠敞開收購(gòu)、提高托市收購(gòu)價(jià)格來(lái)保護(hù)農(nóng)民種糧積極性的空間越來(lái)越小、效應(yīng)越來(lái)越弱。適應(yīng)國(guó)際趨勢(shì)，有必要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制，從“黃箱”向“綠箱”轉(zhuǎn)型。2015年中央1號(hào)文件也指出，應(yīng)該保持農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，逐步擴(kuò)大“綠箱”支持政策實(shí)施規(guī)模和范圍，調(diào)整改進(jìn)“黃箱”支持政策，充分發(fā)揮政策惠農(nóng)增收效應(yīng)。（1）探索實(shí)施新型“綠箱”政策措施，建立以種糧收入為保險(xiǎn)標(biāo)的物，通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方式保障農(nóng)民種糧基本收益、促進(jìn)糧食生產(chǎn)發(fā)展的“目標(biāo)收益保險(xiǎn)補(bǔ)貼支持制度”。（2）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治等力度，建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，全面提升耕地質(zhì)量和土地產(chǎn)出水平。加快完善主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，繼續(xù)加大對(duì)產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)力度，調(diào)動(dòng)主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)積極性。（3）促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、應(yīng)用與推廣。重點(diǎn)支持優(yōu)質(zhì)良種培育、新型肥料農(nóng)藥、生產(chǎn)作業(yè)機(jī)械化等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，走依靠科技進(jìn)步、提高單產(chǎn)的內(nèi)涵式發(fā)展道路。加快糧食生產(chǎn)全程機(jī)械化進(jìn)程，推進(jìn)農(nóng)機(jī)深松整地作業(yè)，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)機(jī)在科技興農(nóng)中的載體作用。（4）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)。鼓勵(lì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、合作經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、專業(yè)服務(wù)公司、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人等，為農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后提供綜合服務(wù)，如生產(chǎn)信貸、農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)機(jī)作業(yè)、農(nóng)技指導(dǎo)、市場(chǎng)信息、農(nóng)產(chǎn)品銷售等。五要健全農(nóng)業(yè)資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)機(jī)制。加大力度支持退耕還林、退牧還草，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源開發(fā)、利用與保護(hù)的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，建立促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制與政策體系。

——從加大補(bǔ)貼到機(jī)制創(chuàng)新。新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)的政策支持力度，采取糧食最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)等價(jià)格支持政策，糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼與農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等直接補(bǔ)貼方式，以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科研與推廣等農(nóng)業(yè)綜合支持補(bǔ)貼措施，形成綜合補(bǔ)貼和專項(xiàng)補(bǔ)貼相結(jié)合的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持政策體系，對(duì)保護(hù)農(nóng)民種糧積極性、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，確保國(guó)家糧食安全、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，發(fā)揮重要支撐作用。但是，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上升、農(nóng)業(yè)比較效益持續(xù)下降、資源環(huán)境壓力日益趨緊的新形勢(shì)下，一些補(bǔ)貼政策已經(jīng)難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新挑戰(zhàn)新要求。如臨時(shí)收儲(chǔ)等價(jià)格支持政策，市場(chǎng)扭曲效應(yīng)日益明顯；一些直接補(bǔ)貼措施，沒有與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)掛鉤，缺乏“誰(shuí)種補(bǔ)誰(shuí)”、“多種多補(bǔ)”的導(dǎo)向機(jī)制等。順應(yīng)時(shí)代需要，必須按照2015年中央一號(hào)文件精神，創(chuàng)新補(bǔ)貼方式，改革農(nóng)業(yè)支持政策機(jī)制，建立健全既符合我國(guó)基本國(guó)情農(nóng)情、又適應(yīng)國(guó)際規(guī)則的國(guó)家農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系。（1）堅(jiān)持市場(chǎng)定價(jià)原則，完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。在保護(hù)農(nóng)民利益的前提下，穩(wěn)妥推動(dòng)最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)等政策逐步向農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度轉(zhuǎn)變，減少價(jià)格支持政策對(duì)市場(chǎng)的扭曲影響，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，建立形成農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的消費(fèi)導(dǎo)向、市場(chǎng)引領(lǐng)機(jī)制。在總結(jié)大豆、棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，適時(shí)啟動(dòng)重要農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革。探索建立符合我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)特征的套期保值、價(jià)格保險(xiǎn)等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理工具，有效管控農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。（2）改革完善現(xiàn)有補(bǔ)貼措施，建立政策補(bǔ)貼與重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)掛鉤機(jī)制，促進(jìn)提高政策效能與補(bǔ)貼效率。要根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系變化的新形勢(shì)，完善現(xiàn)行補(bǔ)貼措施，建立“誰(shuí)種補(bǔ)誰(shuí)”以及“多種多補(bǔ)、不種不補(bǔ)”機(jī)制，使政府補(bǔ)貼與農(nóng)產(chǎn)品種植面積或產(chǎn)量掛鉤，促進(jìn)農(nóng)民多種糧、種好糧。（3）創(chuàng)新補(bǔ)貼方式，探索實(shí)施新型補(bǔ)貼措施。要以增強(qiáng)政策的針對(duì)性和有效性為導(dǎo)向，以補(bǔ)貼重點(diǎn)產(chǎn)品、重要地區(qū)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)為核心，以突出解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中的重點(diǎn)矛盾和關(guān)鍵問題為方向，創(chuàng)新補(bǔ)貼方式、探索實(shí)施新型直接補(bǔ)貼措施。主要包括：實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)災(zāi)害強(qiáng)制性保險(xiǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)戶全面參保，由政府對(duì)保費(fèi)給予補(bǔ)貼，切實(shí)建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然風(fēng)險(xiǎn)管控體系；對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和固定資產(chǎn)投資的信貸予以支持，給予投資補(bǔ)助和利息補(bǔ)貼；對(duì)資源節(jié)約、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式給予補(bǔ)貼支持。

——實(shí)現(xiàn)扶貧從“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變。 當(dāng)前，我國(guó)扶貧開發(fā)工作依然面臨十分艱巨而繁重的任務(wù)，進(jìn)入了啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期。要消除貧困、實(shí)現(xiàn)困難農(nóng)民收入增長(zhǎng)，必須改變傳統(tǒng)的扶貧模式，通過創(chuàng)新讓廣大困難家庭早日擺脫貧困。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，新時(shí)期的扶貧已經(jīng)不等同于傳統(tǒng)意義上的“解決溫飽，脫貧摘帽”，必須跳出扶貧看扶貧，把扶貧開發(fā)作為農(nóng)民增收整體戰(zhàn)略的重要組成部分、重要突破口！在扶貧過程中要不再局限于送油送米，送衣送被的傳統(tǒng)“輸血”扶貧模式，要著重提高貧困地區(qū)的“自我造血”能力，讓更多的貧困戶由“蹲身拾柿子”到“跳起摘桃子”，從而實(shí)現(xiàn)跳出扶貧抓扶貧，走出一條新型扶貧攻堅(jiān)道路。（1）切實(shí)落實(shí)政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。把中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)的管理體制，片為重點(diǎn)、工作到村、扶貧到戶的工作機(jī)制等真正落到實(shí)處。切實(shí)做到目標(biāo)任務(wù)明確、完成時(shí)限明確、幫扶措施明確。特別是要嚴(yán)格落實(shí)黨政一把手負(fù)總責(zé)的扶貧工作責(zé)任制，履行好扶貧第一責(zé)任人的職責(zé)，通過“硬”指標(biāo)，形成“硬”約束，確保扶貧規(guī)劃順利實(shí)施。（2）切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧。要摸清底數(shù)明“靶向”、對(duì)癥下藥除“窮根”。切實(shí)做到“扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”，徹底解決大水漫灌、走馬觀花、大而化之等問題，實(shí)現(xiàn)貧困人口精準(zhǔn)脫貧。（3）切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)合力。扶貧開發(fā)靠政府單獨(dú)工作很難完成，必須調(diào)動(dòng)一切因素，著力構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方力量有機(jī)結(jié)合和互為支撐的大扶貧格局。通過理順管理體制，科學(xué)劃分各級(jí)各部門事權(quán)，明確部門職責(zé)分工，整合各類扶貧資源，提高資金使用效率。特別是要吸引社會(huì)資金參與扶貧開發(fā)，真正形成全社會(huì)扶貧“大合唱”的局面。

（二）應(yīng)當(dāng)遵循的原則

現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策在支持范圍、支持對(duì)象、支持力度上均難以適應(yīng)現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的變化，不能滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政支農(nóng)政策運(yùn)作的要求，應(yīng)進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)整。財(cái)政支農(nóng)政策現(xiàn)實(shí)優(yōu)化應(yīng)遵循以下基本原則。

1.公共性支出原則。作為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的兩只手，政府和市場(chǎng)均有其不可替代的作用和優(yōu)勢(shì)。實(shí)踐證明，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和資源配置中，“看不見的手”最具活力和效率；而在經(jīng)濟(jì)管理和調(diào)控方面，政府最為有效，兩者均有各自發(fā)揮作用的領(lǐng)域。隨著公共財(cái)政支出框架的建立，財(cái)政支農(nóng)政策也應(yīng)堅(jiān)持公共支出的原則，本著糾正“越位”、彌補(bǔ)“缺位”的合理定位思路，財(cái)政支農(nóng)范圍要嚴(yán)格界定在非競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，財(cái)政資金要退出農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，使財(cái)政支持的重點(diǎn)切實(shí)轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、公益性和服務(wù)性領(lǐng)域上來(lái)。

2.市場(chǎng)導(dǎo)向原則。在財(cái)經(jīng)支農(nóng)政策選擇和實(shí)施過程中，要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，合理有效地安排財(cái)政資金的投向和規(guī)模，從而促進(jìn)各種資源的優(yōu)化配置，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。在土地市場(chǎng)上，雖然土地歸國(guó)家或集體所有，但是在現(xiàn)行土地承包政策下，積極發(fā)展使用權(quán)轉(zhuǎn)移市場(chǎng)大有可為。一方面，可以通過這種方式，把土地集中到少數(shù)種田能手手中，改變目前土地面積狹小所帶來(lái)的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問題；另一方面，可以避免土地撂荒，提高土地利用率。在勞動(dòng)力市場(chǎng)上，要積極打破建立在城鄉(xiāng)分離的“二元結(jié)構(gòu)”基礎(chǔ)上的勞動(dòng)力資源配置方式。在資本市場(chǎng)上，要在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)各種資本（包括外資）進(jìn)入農(nóng)業(yè)部門，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。在農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)化上，要完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。在保護(hù)農(nóng)民利益的前提下，穩(wěn)妥推動(dòng)最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)等政策逐步向農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度轉(zhuǎn)變，建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的消費(fèi)導(dǎo)向、市場(chǎng)引領(lǐng)機(jī)制。

3.突出重點(diǎn)的原則。針對(duì)現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策導(dǎo)向不明確、支持項(xiàng)目多、資金散、效益差的狀況，今后在財(cái)政支出分配上要堅(jiān)持保證重點(diǎn)、壓縮一般、集中財(cái)力、增大力度的原則，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，形成支農(nóng)資金合力，以發(fā)揮財(cái)政資金導(dǎo)向作用。

4.符合WTO的原則。我國(guó)已經(jīng)加入WTO，財(cái)政支農(nóng)時(shí)，要充分考慮WTO的規(guī)則，充分使用“綠箱”政策，正確利用“黃箱”政策。要按照2015年中央一號(hào)文件要求，“健全國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)體系”，“保持農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，逐步擴(kuò)大‘綠箱支持政策實(shí)施規(guī)模和范圍，調(diào)整改進(jìn)‘黃箱支持政策，充分發(fā)揮政策惠農(nóng)增收效應(yīng)”，“提高補(bǔ)貼的導(dǎo)向性和效能”。

5.差異化支持原則。我國(guó)城鄉(xiāng)之間差距較大、不同地區(qū)之間農(nóng)民收入的差距也較大，為了更好地促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，并不斷縮小城鄉(xiāng)之間、農(nóng)民內(nèi)部之間的差距，應(yīng)該對(duì)不同對(duì)象差異化扶持，分層次解決農(nóng)民增收問題。同時(shí)要將關(guān)注的重點(diǎn)放在促進(jìn)低收入農(nóng)民增收和中西部地區(qū)農(nóng)戶增收上，注重收入增加的全面性。具體而言，對(duì)低收入和西部地區(qū)，要著重滿足農(nóng)民提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、開拓市場(chǎng)銷售渠道、增加就業(yè)崗位的需求，對(duì)高收入農(nóng)民，要著重營(yíng)造良好的外部環(huán)境滿足其自身通過努力提高收入的愿望。

五、財(cái)政支持農(nóng)民收入倍增的政策建議

（一）完善財(cái)政支農(nóng)機(jī)制，為農(nóng)民收入倍增夯實(shí)堅(jiān)實(shí)后盾。

當(dāng)前，我們能夠得知的財(cái)政“支農(nóng)”支出最新數(shù)據(jù)是2011年全國(guó)財(cái)政“三農(nóng)”支出和2013年中央財(cái)政的“三農(nóng)”投入。由于時(shí)間間隔較遠(yuǎn)，我們選取財(cái)政支出中“農(nóng)林水事務(wù)”支出科目（由2007年起財(cái)政部推行政府收支分類改革，將原財(cái)政支農(nóng)資金〔支出〕調(diào)整而來(lái)）予以說(shuō)明（見表4）。

不難發(fā)現(xiàn)，2007年以來(lái)國(guó)家財(cái)政支出中農(nóng)林水事務(wù)支出的占比不足10%，且長(zhǎng)期低于第一產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)。雖然最近兩年這一現(xiàn)象有所改觀，但由于長(zhǎng)期的歷史欠賬，加大財(cái)政支農(nóng)支出仍是必要之舉。另外，雖然2014年全國(guó)財(cái)政支出農(nóng)林水事務(wù)中的農(nóng)業(yè)支出達(dá)到了5816.57萬(wàn)元，但農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與技術(shù)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、事業(yè)運(yùn)行和行政運(yùn)行五項(xiàng)支出占到了農(nóng)業(yè)總支出的44.97%，能夠更好提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、促進(jìn)農(nóng)民增收的技術(shù)推廣與培訓(xùn)、農(nóng)村道路建設(shè)、災(zāi)害救助、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)與信息服務(wù)等項(xiàng)的支出較少，占比較低，財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)并不合理。最后，我國(guó)現(xiàn)階段直接參與管理和分配“三農(nóng)”資金的中央部門有10多個(gè)，一些部門內(nèi)部還有若干個(gè)機(jī)構(gòu)（或司局）在分管支農(nóng)資金。同時(shí)，中央層面安排的“三農(nóng)”資金項(xiàng)目超過100項(xiàng)，省級(jí)普遍在100項(xiàng)左右，少的有幾十項(xiàng)，多的達(dá)到幾百項(xiàng)。由于管理部門眾多，且“三農(nóng)”支出中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金占比較高，財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行效率還有待提高。

因此，為了促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)，必須加大財(cái)政支農(nóng)的投入力度、對(duì)支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)加強(qiáng)資金管理，提高資金使用效率。具體而言，一是必須堅(jiān)持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為各級(jí)財(cái)政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，加快建立投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，持續(xù)增加財(cái)政農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入只增不減。二是優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村民生改善、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技研發(fā)與推廣、農(nóng)民素質(zhì)教育與技能培訓(xùn)、勞動(dòng)力與農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供需情況的信息化體系建設(shè)等。同時(shí)要轉(zhuǎn)換投入方式，創(chuàng)新涉農(nóng)資金運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和杠桿作用。改革涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付制度，下放審批權(quán)限，有效整合財(cái)政農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入。要完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。保持農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，調(diào)整改進(jìn)“黃箱”支持政策，逐步擴(kuò)大“綠箱”支持政策實(shí)施規(guī)模和范圍，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效能。三是要切實(shí)加強(qiáng)涉農(nóng)資金監(jiān)管，建立規(guī)范透明的管理制度，杜絕任何形式的擠占挪用、層層截留、虛報(bào)冒領(lǐng)，確保資金使用見到實(shí)效。要健全支農(nóng)資金監(jiān)管機(jī)制，完善績(jī)效考評(píng)體系，建立財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金分配與財(cái)政支農(nóng)工作相掛鉤的資金分配管理機(jī)制，確保財(cái)政支農(nóng)資金安全高效使用。

（二）實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，支撐低收入農(nóng)民收入增長(zhǎng)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年我國(guó)依然有7017萬(wàn)農(nóng)村貧困人口。眾所周知，沒有低收入農(nóng)民的收入增長(zhǎng)，即使高收入群體的收入實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)，農(nóng)民收入倍增的目標(biāo)也不能稱作完成，同時(shí)收入差距的拉大還會(huì)影響社會(huì)和諧、與社會(huì)主義的要求也并不相容。由于貧困具有一定的代際傳遞特征，且多數(shù)低收入農(nóng)民所處的地區(qū)自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，單純依靠農(nóng)民自身很難實(shí)現(xiàn)收入增長(zhǎng)，這必然需要外界支持。雖然近年來(lái)我國(guó)扶貧開發(fā)事業(yè)取得了豐碩成果，且專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方力量有機(jī)結(jié)合和互為支撐的大扶貧格局正在形成，但我國(guó)扶貧事業(yè)任務(wù)艱巨，還是得由政府主導(dǎo)、加大力度，同時(shí)扶貧的方式也需要轉(zhuǎn)變，著力通過精準(zhǔn)扶貧努力提高低收入農(nóng)民的收入。

習(xí)近平總書記在2013年11月于湖南湘西考察時(shí)，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”：扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)?！熬珳?zhǔn)扶貧”意指針對(duì)不同的貧困區(qū)域環(huán)境、不同的貧困農(nóng)戶狀況，要運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理。簡(jiǎn)單地說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧就是針對(duì)具體的貧困對(duì)象制定切實(shí)可行的目標(biāo)進(jìn)行扶貧，同時(shí)根據(jù)貧困原因的不同采取針對(duì)性的扶貧政策，在“扶持誰(shuí)”、“誰(shuí)來(lái)扶”、“怎么扶”這三大關(guān)鍵性問題上下足功夫、理清思路、取得成效。

第一，精確識(shí)別扶貧對(duì)象。通過有效、合規(guī)的程序，把誰(shuí)是貧困居民識(shí)別出來(lái)。在這方面，四川省宜賓等地探索的“比選”確定扶貧對(duì)象的扶貧“首扶制度”可供借鑒。其具體作法是：根據(jù)國(guó)家公布的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，村民先填申請(qǐng)表，首先由村民小組召開戶主會(huì)進(jìn)行比選，再由村“兩委”召開村、組干部和村民代表會(huì)議進(jìn)行比選，并張榜公示；根據(jù)公示意見，再次召開村、社兩級(jí)干部和村民代表會(huì)議進(jìn)行比選，并再次公示；如無(wú)異議，根據(jù)村內(nèi)貧困農(nóng)戶指標(biāo)數(shù)量，把收入低但有勞動(dòng)能力的確定為貧困農(nóng)戶。在這個(gè)過程中，基層民主得到了充分的發(fā)揚(yáng)，也實(shí)現(xiàn)了貧困戶認(rèn)定的透明公開、相對(duì)公平。

第二，落實(shí)扶貧主體責(zé)任。加快形成中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)的扶貧開發(fā)工作機(jī)制，做到分工明確、責(zé)任清晰、任務(wù)到人、考核到位。要層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書、立下軍令狀。建立年度脫貧攻堅(jiān)報(bào)告和督察制度，加強(qiáng)督察問責(zé)。把脫貧攻堅(jiān)實(shí)績(jī)作為選拔任用干部的重要依據(jù)，在脫貧攻堅(jiān)第一線考察識(shí)別干部，激勵(lì)各級(jí)干部到脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)場(chǎng)上大顯身手。同時(shí)把夯實(shí)農(nóng)村基層黨組織同脫貧攻堅(jiān)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，選好一把手、配強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子。

第三，做到扶貧措施精準(zhǔn)。要按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實(shí)施“五個(gè)一批”工程。一是發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，引導(dǎo)和支持所有有勞 動(dòng)能力的人依靠自己的雙手開創(chuàng)美好明天，立足當(dāng)?shù)刭Y源，實(shí)現(xiàn)就地脫貧。二是易地搬遷脫貧一批，對(duì)于貧困人口很難實(shí)現(xiàn)就地脫貧的要實(shí)施易地搬遷，按規(guī)劃、分年度、有計(jì)劃組織實(shí)施，確保搬得出、穩(wěn)得住、能致富。三是生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批，加大貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大政策實(shí)施范圍，讓有勞動(dòng)能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員。四是發(fā)展教育脫貧一批，治貧先治愚，扶貧先扶智，國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)要繼續(xù)向貧困地區(qū)傾斜、向基礎(chǔ)教育傾斜、向職業(yè)教育傾斜，幫助貧困地區(qū)改善辦學(xué)條件，對(duì)農(nóng)村貧困家庭幼兒特別是留守兒童給予特殊關(guān)愛。五是社會(huì)保障兜底一批，對(duì)貧困人口中完全或部分喪失勞動(dòng)能力的人，由社會(huì)保障來(lái)兜底，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，加大其他形式的社會(huì)救助力度。加強(qiáng)醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助，新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病保險(xiǎn)政策要對(duì)貧困人口傾斜。高度重視革命老區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作。

（三）改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，提升農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性收入水平。

目前我國(guó)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展面臨著生產(chǎn)成本上升（人工、農(nóng)機(jī)作業(yè)、種子、化肥、農(nóng)藥等費(fèi)用上漲很快）、產(chǎn)品提價(jià)空間有限（國(guó)內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已高于進(jìn)口價(jià)格）、環(huán)境制約因素增多（長(zhǎng)期大量使用化肥、農(nóng)藥等，生態(tài)環(huán)境受損嚴(yán)重、承載能力越來(lái)越接近極限）等限制，加之農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中部分“黃箱”政策亟需調(diào)整，在這樣的外部環(huán)境下，原有的生產(chǎn)模式已經(jīng)很難為農(nóng)民增收提供強(qiáng)大動(dòng)力。而農(nóng)民收入的最基本來(lái)源和大多數(shù)農(nóng)民的主要來(lái)源還得依靠家庭經(jīng)營(yíng)性收入，因此必須在繼續(xù)挖掘原有生產(chǎn)模式潛力的基礎(chǔ)上，著力改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

就挖掘現(xiàn)有潛力而言，一要改進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、加大科技投入與推廣力度。現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量較低一方面受農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱所限，另一方面受技術(shù)水平低下制約。要加大財(cái)政投入，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的短板，另外要加大科學(xué)技術(shù)的研究與推廣工作，讓科技助力農(nóng)民增收。二要調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在保障糧食安全的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物、優(yōu)化畜禽結(jié)構(gòu)，并支持各地區(qū)立足自身資源優(yōu)勢(shì)，大力培育特色農(nóng)業(yè)。同時(shí)要支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟(jì)林發(fā)展，并通過發(fā)展森林旅游、農(nóng)業(yè)觀光旅游、農(nóng)家樂等休閑農(nóng)業(yè)，拓展農(nóng)業(yè)多種功能。三要適度延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。單純的農(nóng)業(yè)初級(jí)產(chǎn)品受附加值低、儲(chǔ)藏時(shí)間短、季節(jié)性強(qiáng)等影響，農(nóng)民在產(chǎn)品銷售過程中處于相對(duì)弱勢(shì)地位，很難賣得一個(gè)滿意的價(jià)格，在整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)鏈條中得到的收入占比較低。因此要支持糧食主產(chǎn)區(qū)適度發(fā)展糧食加工業(yè)，一方面減少季節(jié)性作物集中上市造成的產(chǎn)品價(jià)格下跌對(duì)農(nóng)民收入的影響、提高議價(jià)能力，另一方面通過加工增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值。四要改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)銷售模式。傳統(tǒng)的銷售模式下，農(nóng)民將農(nóng)產(chǎn)品以較低價(jià)格出售給收購(gòu)者，經(jīng)過層層轉(zhuǎn)讓，到達(dá)消費(fèi)者手中時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)翻了數(shù)番。在當(dāng)前電商技術(shù)快速發(fā)展的基礎(chǔ)上，要支持農(nóng)村電商發(fā)展，加大農(nóng)民和消費(fèi)者直接接觸的機(jī)會(huì)，讓農(nóng)民和消費(fèi)者都享受電商帶來(lái)的紅利。

就農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化而言，主要是要穩(wěn)步推進(jìn)“三權(quán)分置”改革，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。要通過落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。同時(shí)，要在堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)主體地位的基礎(chǔ)上，按照依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、托管等方式，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織方式，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展。需要注意的是，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，要尊重農(nóng)民意愿，不得硬性下指標(biāo)、強(qiáng)制推動(dòng)。同時(shí)要盡快制定工商資本租賃農(nóng)地的準(zhǔn)入和監(jiān)管辦法，建立嚴(yán)格的資格審查、項(xiàng)目監(jiān)管和定期督查機(jī)制，禁止以農(nóng)業(yè)為名圈占土地從事非農(nóng)建設(shè)，防止“非糧化”現(xiàn)象蔓延。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的順利推進(jìn)有賴于新型城鎮(zhèn)化的有序進(jìn)行，這需要在尊重農(nóng)業(yè)遷徙自由的基礎(chǔ)上，完善農(nóng)民從農(nóng)村的退出機(jī)制。要在確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，按照中央統(tǒng)一部署，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。分類實(shí)施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益，并完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑，為農(nóng)民從農(nóng)村退出創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。需要注意的是，在城市不能完全解決農(nóng)民后顧之憂的時(shí)候，不得將農(nóng)民進(jìn)城落戶與退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)相掛鉤，否則會(huì)適得其反。同時(shí)要優(yōu)化中西部中小城市、小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，為農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)造條件。

（四）改善農(nóng)民就業(yè)環(huán)境，提高農(nóng)民的工資性收入。

農(nóng)民工資性收入主要受勞動(dòng)時(shí)間和單位時(shí)間勞動(dòng)報(bào)酬影響，在全球經(jīng)濟(jì)處在國(guó)際金融危機(jī)后的深度調(diào)整期和我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于新常態(tài)的當(dāng)下，我國(guó)農(nóng)民工資性收入增長(zhǎng)的最大障礙一方面在于就業(yè)崗位有限，存在部分農(nóng)民隱性失業(yè)的問題，另一方面受教育水平、技能水平、收入分配體制等的限制，農(nóng)民單位勞動(dòng)報(bào)酬較低。為了提高農(nóng)民工資性收入，一方面要穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提供足夠的就業(yè)崗位，另一方面要加大農(nóng)民技能培訓(xùn)，并配合以收入分配體制的改革。

當(dāng)前我國(guó)處于跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵時(shí)期，穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革等的任務(wù)較重，一方面要保持一定的經(jīng)濟(jì)增速，另一方面又得對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)行一定的調(diào)整。為了提供足夠的就業(yè)崗位，為農(nóng)民工資性收入增長(zhǎng)提供支撐，有必要對(duì)那些既能穩(wěn)增長(zhǎng)、又能促改革的行業(yè)加大財(cái)政支持力度，尤其有必要通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、“營(yíng)改增”等制度改革等支持現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展，發(fā)揮它們單位GDP提供就業(yè)崗位多的優(yōu)勢(shì)。

受城鄉(xiāng)教育資源配置不公平影響，農(nóng)民不能同等接受教育，農(nóng)村的人力資源沒有得到有效開發(fā)，這直接導(dǎo)致農(nóng)民在勞動(dòng)的交換中仍然處于不利位置。這就需要政府運(yùn)用其“有形的手”的職能，加大公共財(cái)政在農(nóng)村人力資源開發(fā)中的投入力度，通過職業(yè)教育、技能培訓(xùn)等措施提高農(nóng)民的技能水平，同時(shí)可以鼓勵(lì)用人企業(yè)針對(duì)農(nóng)民工開展職業(yè)技能培訓(xùn)，對(duì)培訓(xùn)過程中產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用，給予企業(yè)稅收政策優(yōu)惠，提高農(nóng)民的就業(yè)能力。另外，我國(guó)近年來(lái)收入分配體制改革遲緩，工人工資增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于公司利潤(rùn)增長(zhǎng)和國(guó)民生產(chǎn)總值增速，有必要通過收入分配體制的改革，提高勞動(dòng)者收入在初次分配中的比重，以此提高農(nóng)民工資性收入。

大量的進(jìn)城務(wù)工人員在城鎮(zhèn)就業(yè)過程中，并不能平等享受城鎮(zhèn)居民所享有的住房、教育、醫(yī)療和社保等公共服務(wù)，直接制約著農(nóng)民工資性收入的增長(zhǎng)。有必要通過改善農(nóng)民工在城市的生活條件，通過減少支出變相提高其工資性收入。第一要保障進(jìn)城農(nóng)民工及其隨遷家屬平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，尤其是要完善隨遷子女在當(dāng)?shù)亟邮芰x務(wù)教育和參加中高考相關(guān)政策，探索農(nóng)民工享受城鎮(zhèn)保障性住房的具體辦法，同時(shí)要擴(kuò)大城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工的覆蓋面，把進(jìn)城落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。第二要加快戶籍制度改革，建立居住證制度，分類推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)鼐用裢却?，并通過財(cái)稅體制改革，積極培育地方主體稅種，確保各級(jí)政府有能力在農(nóng)業(yè)人口市民化過程中，解決好他們面臨的就業(yè)、社保等實(shí)際問題。同時(shí)要建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的機(jī)制，中央和省級(jí)財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付時(shí)要考慮常住人口因素。

（五）構(gòu)建和完善多元化投融資體制，解決農(nóng)民增收的融資需求。

農(nóng)村金融是中國(guó)目前金融體系最薄弱的環(huán)節(jié)，也是農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大制約因素。與工商企業(yè)相比，農(nóng)民融資難的問題更加突出，其原因主要有：一是缺乏有效的抵押物。一般而言，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可用于抵押的固定資產(chǎn)較少，其最有價(jià)值的資產(chǎn)一般是一定期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、林權(quán)等不動(dòng)產(chǎn)用益權(quán)，動(dòng)產(chǎn)一般僅限于自有農(nóng)機(jī)具及農(nóng)牧產(chǎn)品收益。而我國(guó)《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)不得抵押，且廣大金融機(jī)構(gòu)不具有對(duì)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)機(jī)具等進(jìn)行交易變現(xiàn)的處置能力，加之直接面對(duì)眾多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體開展金融業(yè)務(wù)成本過高，金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村信貸的積極性不高。二是農(nóng)村征信體系建設(shè)滯后。大部分農(nóng)業(yè)企業(yè)并未建立完善、規(guī)范的財(cái)務(wù)制度和管理體制，且多數(shù)合作社管理松散，并未辦理法人、稅務(wù)登記等必要手續(xù)，要想對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行靜態(tài)和動(dòng)態(tài)信用數(shù)據(jù)收集十分困難。同時(shí)，受信息不對(duì)稱影響，金融機(jī)構(gòu)難以掌握農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的產(chǎn)銷、成本、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等信息，無(wú)法對(duì)貸款對(duì)象的信用和風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行全程跟蹤，制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體金融服務(wù)的開展和深化。

農(nóng)業(yè)貸款的復(fù)雜性、特殊性和長(zhǎng)期性決定了農(nóng)村金融呈現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)高但收益卻很低且穩(wěn)定性差的特征，依靠市場(chǎng)機(jī)構(gòu)很難滿足農(nóng)村信貸需求，而農(nóng)村金融服務(wù)對(duì)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收至關(guān)重要，因此，必須加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)的支持力度。雖然我國(guó)建立了中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，但從實(shí)際效果來(lái)看遠(yuǎn)不及預(yù)期。為了農(nóng)村事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，有必要構(gòu)建和完善多元化的投融資體制。具體而言，需要從以下幾方面入手：

第一，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入構(gòu)建多元化的農(nóng)村金融體系。放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入是建立農(nóng)村金融多元化體系的關(guān)鍵所在，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)，鼓勵(lì)發(fā)展適合農(nóng)村需要和以農(nóng)村為服務(wù)主體的金融機(jī)構(gòu)，如放寬村鎮(zhèn)銀行的準(zhǔn)入門檻等。同時(shí)要對(duì)大量本已存在的農(nóng)村信用合作組織進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，把不符合發(fā)展要求和隱患較大的金融機(jī)構(gòu)予以清理和取締，同時(shí)對(duì)小額信貸公司進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，引導(dǎo)其加大支農(nóng)力度。并通過對(duì)重點(diǎn)涉農(nóng)業(yè)務(wù)的適當(dāng)扶持和激勵(lì)，引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)開展涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)，增加涉農(nóng)信貸投放額度，努力滿足農(nóng)村專業(yè)合作組織和種養(yǎng)大戶的資金需求。另外，要綜合運(yùn)用財(cái)政稅收、貨幣信貸、金融監(jiān)管等政策措施，推動(dòng)金融資源繼續(xù)向“三農(nóng)”傾斜，確保農(nóng)業(yè)信貸總量持續(xù)增加、涉農(nóng)貸款比例不降低。

第二，對(duì)符合“三農(nóng)”金融服務(wù)要求的縣域農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行，適當(dāng)降低存款準(zhǔn)備金率。落實(shí)對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和基礎(chǔ)金融服務(wù)薄弱地區(qū)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)（網(wǎng)點(diǎn)）的定向費(fèi)用補(bǔ)貼政策。完善農(nóng)村信貸損失補(bǔ)償機(jī)制，探索建立地方財(cái)政出資的涉農(nóng)信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。對(duì)涉農(nóng)貸款占比高的縣域銀行業(yè)法人機(jī)構(gòu)實(shí)行彈性存貸比，優(yōu)先支持開展“三農(nóng)”金融產(chǎn)品創(chuàng)新。同時(shí)大力發(fā)展農(nóng)村直接融資。支持符合條件的涉農(nóng)企業(yè)在多層次資本市場(chǎng)上進(jìn)行融資，鼓勵(lì)發(fā)行企業(yè)債、公司債和中小企業(yè)私募債。逐步擴(kuò)大涉農(nóng)企業(yè)發(fā)行中小企業(yè)集合票據(jù)、短期融資券等非金融企業(yè)債務(wù)融資工具的規(guī)模。支持符合條件的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)行優(yōu)先股和二級(jí)資本工具。

第三，創(chuàng)新農(nóng)村抵（質(zhì)）押擔(dān)保方式。制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)管理辦法，在經(jīng)批準(zhǔn)的地區(qū)開展試點(diǎn)。慎重穩(wěn)妥地開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)。健全完善林權(quán)抵押登記系統(tǒng)，擴(kuò)大林權(quán)抵押貸款規(guī)模。推廣以農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備、運(yùn)輸工具、水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖權(quán)、承包土地收益權(quán)等為標(biāo)的的新型抵押擔(dān)保方式。加強(qiáng)涉農(nóng)信貸與涉農(nóng)保險(xiǎn)合作，將涉農(nóng)保險(xiǎn)投保情況作為授信要素，探索拓寬涉農(nóng)保險(xiǎn)保單質(zhì)押范圍。

（六）加大農(nóng)村供給側(cè)改革力度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

基本公共服務(wù)是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。其一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費(fèi)安全和國(guó)防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)。

基本公共服務(wù)著眼于解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題，是人民收入增長(zhǎng)的最基礎(chǔ)性的保障。然而，由于長(zhǎng)期的二元經(jīng)濟(jì)格局，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)供給不足的現(xiàn)象十分突出，城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)之間的差距十分巨大。教育、就業(yè)、交通、通信、文化體育等公共服務(wù)的相對(duì)缺乏直接影響著農(nóng)民的知識(shí)、技能水平，導(dǎo)致大多數(shù)農(nóng)村孩子直接輸在了人生的“起跑線”，極大地制約著農(nóng)民收入的提高，同時(shí)社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等領(lǐng)域的缺乏一方面加大了農(nóng)民的生活成本（如城市居民乘坐公共汽車20公里只需要花費(fèi)1—2元錢，而農(nóng)村居民乘坐鄉(xiāng)間客車則需要5—10元），另一方面降低了農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力（因病返貧等事件屢有發(fā)生）。

因此，為了構(gòu)建農(nóng)民收入增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，必須著力提高農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)供給，把更多的財(cái)力、物力投向基層，把更多的人才、技術(shù)引向基層，切實(shí)加強(qiáng)基層公共服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施和能力建設(shè)，促進(jìn)資源共建共享，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。具體而言，財(cái)政要在加大投入的同時(shí)，適當(dāng)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。第一，要從最廣大農(nóng)村人民群眾的根本利益出發(fā)，解決最基本的交通、飲水、通郵通電通信等問題，改善農(nóng)村居民的居住環(huán)境。要努力實(shí)現(xiàn)行政村通公路和客運(yùn)班車、通電，郵政服務(wù)做到鄉(xiāng)鄉(xiāng)設(shè)所、村村通郵，同時(shí)要加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，保障城鄉(xiāng)飲用水安全。第二，要加大農(nóng)村地區(qū)基本公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、公共文化體育等的提供，提高農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自我增收的能力。國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)要向邊疆地區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)、農(nóng)村地區(qū)傾斜，全面改善農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)?；巨k學(xué)條件，完善縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的機(jī)制，同時(shí)推進(jìn)中等職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)全覆蓋。另外要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制。第三，要加大農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)、基本社會(huì)服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本住房保障等服務(wù)的提供，落實(shí)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，全面開展城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村基層基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生能力和鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)，并加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障制度規(guī)范管理，全面建立臨時(shí)救助制度，兜底困難群眾生活。

參考文獻(xiàn)：

[1]文小才：《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變革與財(cái)稅政策》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年版。

[2]何振國(guó)：《財(cái)政支農(nóng)規(guī)模與結(jié)構(gòu)問題研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2005年版。

[3]中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)城鎮(zhèn)財(cái)政研究專業(yè)委員會(huì)編：《中國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展與財(cái)政制度創(chuàng)新》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2006年版。

[4]黃延信：《農(nóng)民收入倍增的意義、難點(diǎn)及實(shí)現(xiàn)路徑》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2013年3月18日、3月20日。

[5]申學(xué)鋒：《部分國(guó)家促進(jìn)農(nóng)民增收的財(cái)稅政策與經(jīng)驗(yàn)借鑒》，《復(fù)印報(bào)刊資料（財(cái)政與稅務(wù)）》2006年第1期。

[6]廖紅豐等：《農(nóng)民增收與財(cái)政支農(nóng)政策的現(xiàn)實(shí)優(yōu)化》，《新疆農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)》2004年第4期。

[7]周雪松：《農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)長(zhǎng)效機(jī)制研究》，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院2011年博士論文。

[8]李芙蓉：《增加農(nóng)民收入 擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)需求——美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)的現(xiàn)實(shí)選擇》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2011年第5期。

[9]馬志：《我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出問題研究》，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)2013年碩士論文。

[10]丁玉、孔祥智：《日本農(nóng)民增收的經(jīng)驗(yàn)和啟示》，《世界農(nóng)業(yè)》2014年第5期。

[11] 龔文浩：《實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)民“收入倍增”的對(duì)策研究》，信陽(yáng)師范學(xué)院2015年碩士論文。

[12] 李巧莎、吳宇：《日本增加農(nóng)民收入的途徑及啟示》，《日本問題研究》2010年第4期。

責(zé)任編輯：洪峰