徐劍飛

摘要：績效預(yù)算對公共財政投入與產(chǎn)出效益最大化具有重要的影響，目前對于消防部隊來說，開展預(yù)算績效評價是當(dāng)前部隊經(jīng)費管理的迫切需求。本文闡述了預(yù)算績效評價的含義以及原則，并針對目前消防部隊預(yù)算績效評價中存在的問題提出了一些相關(guān)的建議。

關(guān)鍵詞： 預(yù)算； 績效評價； 方法； 意義

消防部隊是政府公共安全與國家應(yīng)急救援體系的重要組成部分，由于我國消防部隊的現(xiàn)役性質(zhì)，需要對所在的公共區(qū)域提供相關(guān)的公共消防安全服務(wù)，其經(jīng)費主要實行的是軍隊與地方雙重供給，消防部隊的業(yè)務(wù)開支主要依賴于地方財政的全額保障?？冃ьA(yù)算是一種新型的預(yù)算管理方式，對于目前消防部隊來說，較為重要以及關(guān)注的焦點是如何構(gòu)建一個消防預(yù)算績效評價體系，建立相應(yīng)的績效預(yù)算管理辦法，使較低的經(jīng)費投入下保持合理配置和高效運行。

一、預(yù)算績效評價的概述及其原則

預(yù)算績效評價主要是指，預(yù)算部門及財政部門針對財政支出的效益性以及經(jīng)濟性，根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，制定出相關(guān)的評價方法，確定相關(guān)的評價標(biāo)準(zhǔn)與評價指標(biāo)，然后對其進行公正性與客觀性的評價。預(yù)算績效評價的主體包括各級的財政部門以及各級的預(yù)算部門或者單位，其中財政部門主要負(fù)責(zé)擬定績效評價相關(guān)的規(guī)章制度及規(guī)范，并對下級的一些財政部門以及預(yù)算部門的相關(guān)工作進行組織與指導(dǎo)，此外還負(fù)責(zé)督促下級部門及時的落實預(yù)算支出管理相關(guān)的改進意見。預(yù)算部門主要負(fù)責(zé)的是對本部門的績效評價工作進行組織與實施，還要根據(jù)實際情況制定本部門的績效評價相關(guān)的規(guī)章制度，并切實的落實上級財政部門給出的一些預(yù)算支出管理相關(guān)的整改意見，進而有效的改進預(yù)算支出管理?？冃гu價的重點應(yīng)放在項目支出上，尤其是要將重點放在那些具有明顯的社會及經(jīng)濟影響，而且是與本部門的職能緊密的聯(lián)系在一起的項目上面，如果是具備較為充足的條件，可以對部門整體的支出做出評價。在確定預(yù)算績效評價指標(biāo)時應(yīng)遵循五個方面的原則，第一，經(jīng)濟性原則，即在獲得相關(guān)數(shù)據(jù)時，要考慮到其是否具有可操作性，是否符合現(xiàn)實條件以及成本效益原則。第二，可比性原則，為了能夠便于將同類評價對象的評價結(jié)果進行相互比較，要對同類的評價對象設(shè)置具有共性的績效評價指標(biāo)。第三，相關(guān)性原則，即所確定的指標(biāo)應(yīng)該與績效的目標(biāo)有直接聯(lián)系的。針對具體支出及其產(chǎn)出績效進行，評價的結(jié)果應(yīng)當(dāng)清晰的反映出支出與產(chǎn)出績效之間的緊密對應(yīng)關(guān)系。第四，系統(tǒng)性原則，即將定性指標(biāo)與定量指標(biāo)有機的結(jié)合起來。第五，重要性原則，即確定指標(biāo)時優(yōu)先選用最能夠反應(yīng)評價要求的核心指標(biāo)。第六，公開公正的原則，績效評價應(yīng)依法公開并接受各方面的監(jiān)督，最大限度的做到客觀公正、真實。第七，分級分類的原則，各級的財政部門以及預(yù)算部門，在制定預(yù)算績效評價體系時，主要是根據(jù)評價對象的特點以及現(xiàn)實的實際情況來進行分類組織實施。

二、實施預(yù)算績效評價的必要性及意義

預(yù)算管理是財務(wù)管理的一項基礎(chǔ)性的工作，能夠有效地保障財務(wù)工作規(guī)范運行，促進消防部隊經(jīng)費保障體系的建立，同時還能夠減少在經(jīng)費開支的過程中出現(xiàn)的一些盲目浪費的現(xiàn)象，對于保證消防部隊各項事業(yè)的建設(shè)以及滅火救援任務(wù)的順利完成起著非常重要的作用。與傳統(tǒng)的預(yù)算模式相比來說，績效預(yù)算能夠提高公共資金的使用效率，提高公共服務(wù)水平，加強資源的分配與政府行為之間的聯(lián)系，這也是各國政府預(yù)算改革的必然趨勢。目前消防部隊部門績效評價已經(jīng)成為了政府績效考核目標(biāo)的重要組成部分，形成了以裝備投入、火災(zāi)指標(biāo)、消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及年度重點任務(wù)為基本的考核內(nèi)容的工作目標(biāo)考評指標(biāo)體系。由此可知，目前建立消防部隊預(yù)算績效評價時機與條件已經(jīng)成熟，實施預(yù)算績效評價對有效提高資金使用效益，保障消防部隊穩(wěn)定可持續(xù)的發(fā)展具有重要意義。

三、目前消防部隊預(yù)算績效評價中存在的問題

（一）績效評價的結(jié)果缺乏約束力

目前消防部隊一些項目的績效評價工作體系不夠健全，缺乏一個明確的法律規(guī)范，一些部門對于績效評價的結(jié)果只作為檔案保存下來，一些部門將其用來作為新項目的參考或借鑒，但真正的指導(dǎo)作用并不大。特別是在以往一些項目進行績效評價的過程中所出現(xiàn)的一些相關(guān)的責(zé)任、成績以及問題等，沒有進行嚴(yán)格的約束和利用，很大程度上失去了績效評價工作的現(xiàn)實意義。此外，目前對考評結(jié)果的運用缺乏一個較為明確的思路與做法，致使了績效評價的結(jié)果難以在預(yù)算控制與報告中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）難以設(shè)置合理科學(xué)的績效評價指標(biāo)

科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)的設(shè)置，是實行績效預(yù)算的核心。具體來說，績效評價指標(biāo)的設(shè)置包括了兩個方面，一方面指的是“質(zhì)”，即經(jīng)費支出的方向以及從中能夠獲取什么樣的利益；另一方面指的是“量”，即產(chǎn)出指標(biāo)、投入指標(biāo)以及效率指標(biāo)。目前來說，消防部隊建立預(yù)算績效評價的指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)是較為困難的，究其原因是由于消防部隊所具有的行業(yè)特殊性，它所要達到的社會消防公共安全的目標(biāo)是難以衡量的，很難建立一個明確的項目支出績效評價的標(biāo)準(zhǔn)。比如，消防部隊在購置消防車輛這一方面，由于火災(zāi)是不可預(yù)計的事故，難以確定是否會使用該性能的消防車輛，也很難評價其效果。從科學(xué)的角度來看，目前消防部隊預(yù)算績效評價的重要目標(biāo)就是建立一套完善的、系統(tǒng)的、科學(xué)的績效考核評價標(biāo)準(zhǔn)，綜合地評價其項目的環(huán)境效益、社會效益以及經(jīng)濟效益，這也是當(dāng)前消防部隊開展績效評價的重點和難點。

（三）績效意識較為薄弱

由于受到一些傳統(tǒng)的經(jīng)濟觀念的影響，導(dǎo)致了績效管理理念在引入到具體的工作中時，也很難得到管理層的重視。一些管理部門只是將項目資金的申請作為重點，而忽略了資金產(chǎn)出量所能夠帶來的效果，忽略了預(yù)算支出情況的績效評價。除此之外，部門之間還缺乏有效融洽的合作意識，這是由于一些部門認(rèn)定預(yù)算績效評價工作是屬于財務(wù)部工作范圍內(nèi)的，與其他部門并無太大關(guān)系。此外，預(yù)算的執(zhí)行力較差，對績效評價的目標(biāo)認(rèn)識不夠全面，導(dǎo)致了項目的預(yù)算與實際工作的執(zhí)行存在著很大的懸殊，項目預(yù)算不夠詳細(xì)，沒有對上報的項目進行詳細(xì)的可行性研究與分析，存在著隨意性與拖沓性的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致資金結(jié)算滯后，對整個項目的績效評價都產(chǎn)生了極為不利的影響。

（四）評價制度不夠完善

完善合理的規(guī)章制度能夠有效的保障各項工作的順利開展，但目前來說，預(yù)算績效評價的相關(guān)規(guī)章制度并不健全，缺乏一定的操作性，雖然部門內(nèi)部制定了預(yù)算績效評價相關(guān)的規(guī)章制度，但是卻缺乏法律依據(jù)與保障，在評價方法、評價指標(biāo)以及績效目標(biāo)等方面沒有一定完整統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了所制定的績效評價體系難以更好的服務(wù)于預(yù)算績效管理工作。

四、如何有效的進行預(yù)算績效評價工作

（一）預(yù)算績效評價的方法

1.成本效益分析法

成本效益分析法是運用最為廣泛的績效評價的方法。成本效益分析法就是將各個項目的效益以及全部成本詳細(xì)列出，然后將各個項目的價值評估并進行比較，最終選擇投資最佳的項目。在運用成本效益分析法時要考慮到各個方面的因素，要將與成本有直接關(guān)系和間接關(guān)系的內(nèi)容全部考慮在內(nèi)。成本效益分析法主要包括凈現(xiàn)值指標(biāo)、內(nèi)部收益率指標(biāo)以及收益成本率這三個指標(biāo)。消防部隊在評價時應(yīng)將保護生命財產(chǎn)視為收益，把滅火或救援行動所有支出作為成本來評價。凈現(xiàn)值指標(biāo)指的是支出所帶來的收益現(xiàn)值與成本現(xiàn)值之差，運用凈現(xiàn)值準(zhǔn)則對支出進行評價時，若支出帶來的凈現(xiàn)值為正，則表明該項支出是屬于合理的，若支出帶來的凈現(xiàn)值為負(fù)，則表明該項支出是不合理的。內(nèi)部收益率指的是支出帶來的收益現(xiàn)值與成本現(xiàn)值相等的貼現(xiàn)率，運用內(nèi)部收益率指標(biāo)對支出進行評價時，若內(nèi)部收益率指標(biāo)大于支出的預(yù)期收益率，則表明該項支出是屬于合理的，若與前者相反，則表明該項支出是不合理的。收益成本比率指標(biāo)指的是支出帶來的收益現(xiàn)值與成本現(xiàn)值之比，運用收益成本比率對支出進行評價時，若收益成本比率指標(biāo)大于1，表明支出是合理的，若與之相反，則表明支出是不合理的。成本效益分析法不僅只是單純的壓縮成本費用，它需要與單位的預(yù)期目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展模式與方向等結(jié)合起來，建立一個能夠使管理者全面掌握單位的成本構(gòu)架，建立起科學(xué)的成本分析與控制系統(tǒng)。消防部隊承擔(dān)著保護人民生命財產(chǎn)安全的任務(wù)，主要是處置一些火災(zāi)、地震等突發(fā)事件，成本支出具有時間上的不確定性，故在一個時期不能完全按照成本效益來評價，但總體上應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相當(dāng)，消防裝備建設(shè)要適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的需求，既不能夸大求洋，也要具有處置當(dāng)?shù)赝话l(fā)事件的能力。

2.機會成本分析法

機會成本，簡單地說就是當(dāng)把資金投入到某一個給定用場時，必須會失去把資金投人到另一個用場去的機會，或者說把資金用在A處，就失去了用在B處的機會。而資金在A處所獲得的效益，是以失去資金在B處獲得的效益的機會為代價的，因此，資金用在A處所獲效益就稱為資金用在B處所獲效益的機會成本。機會成本分析法也就是指在無市場價格的情況下，資源使用的成本可以用所犧牲的替代用途的收入或效益來估算，在經(jīng)濟資源總量一定的條件下，A和B配置經(jīng)濟資源的量存在此消彼長的關(guān)系，所以，A的資源配置是以B配置資源的減少，進而減少經(jīng)濟收益或帶來的社會效益為機會成本的。目前財政對于消防裝備建設(shè)的投入各地差異很大，特別是一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，買什么樣的裝備更有效是我們進行績效評價的重點。如經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，城市發(fā)展速度相當(dāng)快，高層的地下火災(zāi)危險性很大，但消防裝備投入有限，那我們就要放棄購置常規(guī)裝備的機會，要多采購處置高層和地下火災(zāi)的裝備。再如經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，高層建筑很少，又沒有化工企業(yè)，采購特勤裝備就沒有必要，把有限的消防經(jīng)費用在個人防護和水源建設(shè)上，購置登高車就沒有必要了。就是說選擇A或選擇B方案，哪個方案帶來的社會效益更大需用機會成本分析法。

3.經(jīng)濟指標(biāo)法

經(jīng)濟指標(biāo)法主要是指用具體的經(jīng)濟指標(biāo)來衡量財政支出項目的效益，經(jīng)濟指標(biāo)法既能夠衡量某一具體財政支出項目的經(jīng)濟效益與微觀效益，也可以衡量財政支出的社會效益與宏觀效益。

4.最低費用選擇法

最低費用選擇法主要適于分析那些沒有直接經(jīng)濟效益而具有社會效益的支出項目的效益，在對每個備選的財政支出方案進行經(jīng)濟分析時，不用貨幣計算備選方案支出的社會效益，以成本最低為擇優(yōu)的最低標(biāo)準(zhǔn)。比如對于國防支出項目，由于其效益難以計算，可以只計算該項目的成本，選擇成本最低的作為最優(yōu)支出項目。

（二）消防部隊進行預(yù)算績效評價的建議

1.制定一個合理有效的評價標(biāo)準(zhǔn)

在進行預(yù)算績效評價工作時，不僅需要建立一個合理科學(xué)的指標(biāo)體系，還需要對績效評價的標(biāo)準(zhǔn)進行系統(tǒng)的規(guī)劃與設(shè)計，并對不同的評價對象進行研究，通過各種渠道進行收集，對不同的數(shù)據(jù)進行整理，建立并完善績效評價標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系數(shù)據(jù)庫。一般來說，評價標(biāo)準(zhǔn)會隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展以及客觀環(huán)境的變化而不斷地變化，因此要不斷地維護并更新相關(guān)的評價標(biāo)準(zhǔn)。

2.合理應(yīng)用績效評價的結(jié)果

績效評價的結(jié)果能夠判斷相關(guān)資金配置的合理性，可以分析單位內(nèi)部的管理問題以及各個部門的主要政績，部門下個年度的預(yù)算工作安排也可以此作為依據(jù)。對那些好的項目給予充分的鼓勵與表揚，下個年度在進行預(yù)算工作時，對此類項目做科學(xué)的風(fēng)險預(yù)測與評估，并作最優(yōu)先的安排。審計或者紀(jì)保等部門可以將績效評價的結(jié)果納入管理的視角，引入績效問責(zé)制，從而進一步提高行政水平。針對重點支出項目要進行相關(guān)的績效評價，并將績效評價的結(jié)果及時向同級黨委和上級匯報，同時相關(guān)部門還要對重點項目所用資金進行重點的審計以及事后審計。一旦發(fā)現(xiàn)有通過虛報項目以及工作量來獲取項目資金或者挪用項目資金的，或者是由于個人的疏忽以及管理不善造成資金極大浪費的，要根據(jù)部隊規(guī)定以及相關(guān)的法律法規(guī)給予處理，并追回挪用或被騙取的資金，情節(jié)較為嚴(yán)重的應(yīng)依法送司法機關(guān)作出處理。在如今節(jié)約型社會的建設(shè)過程中，用好消防部隊投資的每一筆錢，提高其透明度，這不僅關(guān)系著消防部隊的協(xié)調(diào)及可持續(xù)發(fā)展，還關(guān)系著廣大官兵的最根本的利益。

3.建立單位綜合預(yù)算績效評價指標(biāo)體系

消防部隊的預(yù)算績效評價應(yīng)從火災(zāi)預(yù)警、消防宣傳、火災(zāi)撲救、監(jiān)督檢查以及火災(zāi)調(diào)查等各方面對其績效預(yù)算進行綜合考核評價。目前，火災(zāi)預(yù)警方面已經(jīng)建立起了“三臺合一”系統(tǒng)，實現(xiàn)了社會公共資源的統(tǒng)一調(diào)配，三級網(wǎng)建設(shè)實現(xiàn)了垂直化管理，消防裝備建設(shè)突飛猛進，監(jiān)督檢查儀器日益精良，消防部隊建設(shè)進入拼裝備的時代。然而，消防裝備建設(shè)經(jīng)費來源渠道不一，各地經(jīng)濟發(fā)展水平和財政狀況差異很大，如何把有限的經(jīng)費用在刀刃上，建設(shè)適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平的消防隊伍是各級消防部隊建立綜合預(yù)算績效評價體系的目的所在。所以，對消防部隊預(yù)算績效進行評價，就要結(jié)合目前部隊實施的裝備評估結(jié)論，依據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平對消防力量的需求，建立科學(xué)的預(yù)算績效評價體系，準(zhǔn)確把握經(jīng)費的投向和投量，最大限度的發(fā)揮財政支出的公共效益。

五、結(jié)束語

預(yù)算績效評價所涉及的指標(biāo)較多，而且各個指標(biāo)之間具有較為復(fù)雜的關(guān)系，因此對于消防部隊的預(yù)算管理相關(guān)內(nèi)容的研究與探討難以完全涵蓋。經(jīng)費預(yù)算績效評價管理工作的開展不僅能夠推動財務(wù)規(guī)范化的管理，還可以提高預(yù)算管理的精細(xì)化，進而促進各個單位經(jīng)費使用率的提高。

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（作者單位：內(nèi)蒙古消防總隊）